Принцип демократизма и статус государственных органов. Роль и задачи государственных органов на современном этапе

Важнейшим принципом, определяющим устройство и деятельность государственных органов, является демократизм. В статье 3 Конституции Республики Беларусь подчеркивается, что народ – единственный источник государственной власти. Не существует других субъектов, от которых бы государство получало власть. Таким образом, государственная власть едина по своему происхождению, то есть источнику. Народовластие называют еще и народным суверенитетом, поэтому такой термин употребляется в статье 3. Думается, что народный суверенитет имеет те же признаки – верховенство и независимость, – что и государственный суверенитет. В силу делегирования народом властных полномочий органам государства и возникает государственный суверенитет[118]. Определение народа носителем суверенитета означает, что он является не только источником, но и постоянным обладателем власти. Функционирование государственных органов не лишает народ возможности в любой момент самому принять решение.

Принцип принадлежности власти народу не следует рассматривать как очевидную идею. В конституционной и в целом государственной истории, в том числе совсем недавней, вопрос о носителе суверенитета решался и по-иному. Носителями суверенитета признавались:

определенные классы общества, то есть части народа. Советские конституции закрепляли принадлежность власти «пролетариату и беднейшему крестьянству». Остальные социальные группы лишались политических прав;

монарх. В средневековье считалось, что власть монарха не производна от народа, поэтому «монарх не может быть не прав», он не несет обязанностей и не подсуден.

В зарубежной литературе принцип народного суверенитета рассматривается в качестве важнейшей составляющей демократического режима. При этом констатируется, что несмотря на долгое использование термина «демократия» в разных значениях, большинство теоретиков и практиков соглашаются, что он включает, по меньшей мере, принципы народного суверенитета, политического равенства, народного обсуждения вопросов публичного значения и правления большинства[119].

Исходя из части первой статьи 3 Конституции, выделяются непосредственное (прямое) и представительное народовластие (демократия). По вопросу о соотношении непосредственной и представительной демократии в политико-правовой мысли было сформировано два противоположных подхода. Согласно одному из них, виднейшим разработчиком которого стал французский мыслитель и писатель Ж.Ж. Руссо (XVIII в.), безусловный приоритет должен принадлежать прямой демократии. Здесь утверждается, что представительные органы искажают волю народа. В настоящее время данный поход продолжает развиваться. Например, американский ученый Б. Барбер уделяет внимание использованию компьютерных технологий для участия граждан в решении государственных дел. Второй подход отдает преимущество представительной демократии. По мнению британского мыслителя Дж.С. Милля (XIX в.) и других сторонников представительного правления, практически невозможно обеспечить ежедневное участие граждан в принятии государственных решений, да и нет в этом необходимости, поскольку управление государством – дело представительных органов.

Для признания государства демократическим необязательно, чтобы все органы власти избирались народом (это и невозможно). Народ должен формировать важнейшие (общегосударственные и территориальные) органы. Принцип демократизма нарушается, если представительные органы не занимают ведущего положения в аппарате власти.

При определении роли и задач государственных органов необходимо руководствоваться статьей 2 Конституции, провозглашающей человека, его права, свободы и гарантии их реализации высшей ценностью и целью общества и государства. Закрепление прав и свобод человека предполагает наделение государства корреспондирующими им или обусловленных ими обязанностями. Неудивительно поэтому упоминание о государстве более чем в половине статей раздела II Конституции, посвященных конкретным правам личности. От имени государства выступают чаще всего государственные органы. Статья 59 (части первая и вторая) обобщает обязанности государства:

«Государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией.

Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности».

Внутренний порядок можно отождествлять с общественным строем, то есть совокупностью всех общественных отношений в стране. Общественный строй включает сферы политики, экономики, социальных отношений, культуры, все другие области социальной активности. Они характеризуются внутренними и внешними взаимодействиями, представляют собой обширное целое и в то же время сохраняют известную самостоятельность по отношению друг к другу. Общественный строй – это и государство с его властеотношениями, и материальное производство, основанное на собственности, и духовное творчество, и отношения социальных групп, и положение человека. Это картина всей человеческой жизнедеятельности[120]. Таким образом, элементами общественного строя выступают гражданское общество и государство. Характер внутреннего порядка, к созданию которого должно стремиться государство, не только вытекает из конституционных норм о правах человека, но и непосредственно определяется Основным Законом.

Международный порядок – это отношения между государствами, международными организациями, гражданами и юридическими лицами разных стран. Данные отношения, как и внутренние, делятся на политические, экономические, социальные (взаимная помощь государств в преодолении последствий стихийных бедствий, катастроф, иных неблагоприятных событий), духовно-культурные и иные. От международного порядка зависит обеспечение, например, права на жизнь (недопущение войн); права на благоприятную окружающую среду; защита граждан Беларуси за ее пределами. Сотрудничество с другими странами имеет важное значение для наиболее полного осуществления также права на получение информации о состоянии международной жизни, права на охрану здоровья (направление граждан на лечение или оздоровление за рубеж), права на доступ к ценностям мировой культуры, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальная собственность) (для противодействия незаконному использованию результатов творчества, присвоения авторства за рубежом). Мировой финансовый кризис, разразившийся в 2008 г., ярко продемонстрировал зависимость от международного порядка и экономических, социальных прав белорусских граждан.

Поскольку государственная политика – весьма общее понятие, то нормы Конституции возлагают ее проведение на государство в целом. Такой подход использован и в части первой статьи 59. В части же второй статьи субъекты конкретизированы: ими названы государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций. Думается, что понятие должностного лица в части второй статьи 59 объединяет всех лиц, занимающих государственные должности, то есть государственных должностных лиц. Государственные должностные лица независимо от конкретной занимаемой ими должности, прав и обязанностей, должны действовать в интересах граждан. В этом единство их конституционного статуса. Данное замечание сделано в связи с существованием в уголовном праве такого специального субъекта уголовной ответственности, как должностное лицо. В это понятие включаются не все государственные должностные лица. Государственным должностным лицам посвящена также часть вторая статьи 7. Помимо государственных должностных лиц Конституция говорит в целом о должностных лицах: статьи 34, 62, 115, 125. Понятие должностного лица при этом включает всех государственных должностных лиц, а также работников государственных и частных предприятий, организаций, учреждений, общественных объединений, выполняющих организационно-распорядительные, административно-хозяйственные обязанности, совершающих юридически значимые действия.

В части второй статьи 59 упоминаются также «иные лица, которым доверено исполнение государственных функций». К ним могут относиться граждане, не занимающие должностей в государственных органах и поэтому не являющиеся государственными должностными лицами, но наделенные в установленном порядке их полномочиями при охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, отправлении правосудия. К таким лицам, в частности, относятся члены добровольных дружин, внештатные сотрудники правоохранительных органов, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов пограничной службы, общественные инспекторы, народные заседатели. Деятельность таких лиц регламентирована актами законодательства, одним из которых является Закон Республики Беларусь от 26 июня 2003 г. «Об участии граждан в охране правопорядка».

В отличие от граждан, государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, не свободны, они должны действовать только в пределах своей компетенции. Компетенция органов государства, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, определяется законодательством, а должностных и иных лиц – еще и локальными нормативными актами. Конституция регулирует компетенцию самых важных органов и должностных лиц: Президента, палат Парламента и их председателей, Правительства и Премьер-министра, Конституционного Суда, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, прокуратуры, Комитета государственного контроля, Национального банка. Но лишь для палат Парламента конституционное регулирование является полным; в остальных случаях Конституция устанавливает лишь основы компетенции, отсылая при этом к другим актам (пункт 30 статьи 84, часть третья статьи 108, последняя часть статьи 116, статьи 124, 128, 131).

Важную роль для совершенствования работы органов власти и должностных лиц в отношениях с гражданами призван сыграть Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур». Он закрепляет взаимные права и обязанности уполномоченных органов и граждан (а также организаций) в связи с обращениями последних за осуществлением административных процедур. Административные процедуры – это действия, совершаемые государственным органом или организацией по заявлению гражданина (выдача справок, регистрация и т. д.). Закон детально регулирует порядок обращения граждан в органы власти, сроки, условия совершения административных процедур, закрепляет право граждан на административное и судебное обжалование решений государственных органов и организаций. В Законе содержится обязанность этих субъектов обеспечивать со стороны своих работников доброжелательное, вежливое и внимательное отношение к гражданам. Конституционный Суд в порядке обязательного предварительного контроля рассматривал Закон «Об основах административных процедур» и в своем решении от 17 октября 2008 г. отметил его тесную связь с положениями статьи 59 Конституции.