Разделение властей и единство власти в Республике Беларусь

Разделение властей – фундаментальный принцип демократического государства. Достаточно вспомнить известное положение французской Декларации прав человека и гражданина (1789 г.), которая действует и сейчас в качестве составной части Конституции Франции: «Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции». Разделение властей призвано не допустить произвола государственных органов, подавления ими свободы личности, их отрыва от интересов народа.

Сущность принципа разделения властей можно представить рядом положений:

государственная власть должна быть распределена между несколькими органами государства;

названным органам предоставляются различные по функциональной направленности властные полномочия. В частности, выделяют законодательную, исполнительную и судебную власти (ветви власти) и соответствующие им государственные органы. Не допускается осуществление одним органом полномочий нескольких ветвей власти;

органы трех ветвей власти равны между собой. Ни один из них не является руководящим или подчиненным по отношению к органу другой ветви власти.

В самом общем виде ветви власти можно определить следующим образом. Законодательная власть – это установление наиболее важных общеобязательных правил поведения путем принятия законов. Осуществляется она прежде всего Парламентом (статья 90 Конституции Республики Беларусь). Исполнительная власть представляет собой организацию исполнения законов посредством принятия обязательных решений и распоряжений. Высшим органом исполнительной власти Конституция определяет Правительство (статья 106). В отличие от законодательной власти, исполнительная власть возложена на большое число органов, но руководит ими Правительство. Судебная власть – это разрешение наиболее значимых споров и других юридических вопросов с вынесением обязательных для конкретных субъектов постановлений (статья 109). Особенность судебной власти – в отсутствии главного органа. Эта власть принадлежит всей совокупности судебных органов, каждый из которых является независимым. В то же время есть три ведущих судебных органа – Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Хозяйственный Суд. Остальные судебные органы являются нижестоящими по отношению к Верховному и Высшему Хозяйственному судам, которые вправе отменять их постановления, что не должно, однако, нарушать принципа независимости каждого суда.

Таким образом, разделение властей в Беларуси – это разделение властных полномочий между Парламентом, Правительством и судами.

Названные государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны, что выражается в следующем:

сами осуществляют принадлежащие им полномочия и не обязаны при этом испрашивать согласия у органов других ветвей власти. Так, Парламенту не требуется согласие Правительства и судов для принятия закона. В свою очередь, Правительство, действуя, например, в рамках закона о бюджете, само решает, кому конкретно выделить бюджетные деньги; а суд, вынося постановление по спору, не должен получать «добро» у Парламента и Правительства, даже если судебное дело велось против парламентария или члена Правительства;

целиком не формируют друг друга. Парламент избирается народом и его представителями[121], Правительство и большинство судей назначаются Президентом.

Однако полная самостоятельность невозможна и нецелесообразна. Государственная власть должна характеризоваться скоординированностью, известной сплоченностью ее субъектов, государственные органы вынуждены взаимодействовать, в противном случае нельзя было бы говорить о государстве как едином образовании, оно не смогло бы обеспечить верховенство и независимость своей власти, то есть суверенитет. Взаимодействие государственных органов обусловлено также следующими факторами:

одна ветвь власти не самодостаточна, не является «государством в государстве». Так, Парламент не в состоянии организовать исполнение собственных законов, поскольку это требует усилий тысяч органов власти, учреждений. Правительство же занимается реализацией не своих актов, а законов Парламента. Суды разрешают споры также по законам, а не представлениям судей. Следовательно, ветви власти имеют смысл, если соединены в одно целое;

полученные при разделении властей полномочия органы государства реализуют и в отношении друг друга, что направлено на достижение максимально возможной полноты их прав и обязанностей. В частности, законодательный орган устанавливает правила поведения не только для субъектов гражданского общества, но также для органов исполнительной и судебной властей. Согласно части третьей статьи 108 Конституции, компетенция, порядок организации и деятельности Правительства регулируются законом о Совете Министров; статьи 109 и 110 соответственно определяют, что судоустройство устанавливается законом, при осуществлении правосудия судьи подчиняются закону. Правительство, в свою очередь, участвует в организации исполнения и тех законов, которые регулируют статус Парламента и судов. Так, эти органы финансируются из бюджета, разрабатываемого и исполняемого правительственными структурами. Наконец, суды могут рассматривать дела в отношении Парламента в целом (Конституционный Суд), отдельных парламентариев и членов Правительства;

необходимо сдерживание и уравновешивание государственными органами друг друга, что прямо предусмотрено статьей 6 Конституции. Взаимное сдерживание и уравновешивание органов власти выражается в целом комплексе гарантий, отраженных во многих статьях Конституции, прежде всего – в разделе IV. Данные гарантии называются в теории механизмом сдержек и противовесов. В соответствии с этим механизмом орган одной из ветвей власти наделяется частью полномочий, присущих другой ветви власти или хотя и не присущих ей, но позволяющих воздействовать на нее. Формально это противоречит принципу разделения властей, но по сути служит ему, ибо содействует недопущению произвола государства.

Второе предложение статьи 6 Конституции сформулировано не совсем удачно: получается, что взаимодействие государственных органов, сдерживание и уравновешивание ими друг друга являются формами самостоятельности органов. На самом же деле эти формы, наоборот, показывают определенную взаимозависимость государственных органов и отсутствие у них полной самостоятельности.

Ознакомление с IV, V и VI разделами Конституции, учреждающими органы государства, а иногда просто упоминающими о них, позволяет сделать вывод о существовании и таких органов, которые не относятся к законодательной, исполнительной или судебной властям. Речь идет о местных Советах депутатов, прокуратуре, Комитете государственного контроля, Национальном банке, Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов, Администрации Президента, Совете Безопасности. Думается, что существование данных органов не противоречит статье 6. Разделение властей, по употребляемой в статье 6 терминологии, является «основой» государственной власти и не требует отнесения каждого республиканского органа к одной из трех властей. Во-первых, законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть основными в государственном аппарате. Во-вторых, не допускается ситуация, когда один орган наделен полномочиями нескольких ветвей власти (за исключением полномочий в рамках механизма сдержек и противовесов).

Более сложным является вопрос о месте Президента среди органов разделенных властей. Он объявлялся не только главой государства, но и главой исполнительной власти в первоначальной редакции Конституции, действовавшей до вступления в силу поправок, внесенных в Конституцию на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г. Осуществление президентских полномочий, в том числе в исполнительной сфере, нередко требовало санкции со стороны сильного Парламента (Верховного Совета). В результате, Президент был включен в механизм разделения властей, поскольку его полномочия в основном охватывались исполнительной властью. Теперь ситуация иная. Согласно статье 79, Президент является Главой государства, гарантом Конституции, он олицетворяет единство народа, обеспечивает преемственность и взаимодействие государственных органов, осуществляет посредничество между ними. Главой исполнительной власти признается Правительство. Но формально перестав быть по новой редакции Конституции главой исполнительной власти, Президент приобрел еще больше полномочий в этой сфере, чем имел ранее. Кроме серьезных (по сути, руководящих) исполнительных полномочий, Президент наделен Конституцией значительными правами в законодательной сфере. Правосудие Президентом формально не осуществляется, но он единолично формирует почти весь кадровый состав судов, обладает правом помилования осужденных. Безусловно, Президент тоже поставлен Конституцией в определенные рамки, а другие органы (прежде всего Парламент, Конституционный Суд) могут воздействовать на него, в том числе привлечь к ответственности. Но у Президента имеются полномочия трех ветвей власти (особенно исполнительной и законодательной), он обладает конституционными преимуществами перед Парламентом, Правительством и судами, которые поэтому не равны с ним.

Итак, целостный анализ Конституции позволяет сделать вывод, по которому для государственной власти в Беларуси характерно как разделение, так и единство. Последнее выражается не столько во взаимодействии органов разных ветвей власти и их общей конституционной основе, сколько в статусе Президента. Российские исследователи, рассуждая о статусе Президента Российской Федерации, также отмечают, что положение Конституции России о трех ветвях государственной власти не вполне согласуется с положением о четырех субъектах власти: Президенте, Парламенте, Правительстве, судах[122].