Система и источники административного права

Система административного права состоит из отдельных административных норм права, правовых институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой.

Напомним, что правовая норма – это базовый, первичный элемент системы административного права. Правовой институт – совокупность правовых норм, регулирующих определенный вид общественных отношений, например, институт гражданства. Подотрасль права – совокупность родственных правовых институтов.

Систему административного права принято подразделять на общую и особенную части. Общая часть включает в себя те нормы административного права, которые охватывают управление в целом, независимо от его конкретных (например, отраслевых) особенностей, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти.

Так, к общей части административного права относятся следующие правовые институты:

- устанавливающие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосударственных организаций;

- определяющие административно-правовой статус субъектов исполнительной власти;

- регулирующие основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления);

- обеспечивающие законность деятельности исполнительной власти;

- регламентирующие принуждение по административному праву.

Особенная часть включает в себя, к примеру, правовые институты, регулирующие:

- обеспечение безопасности граждан, общества, государства, а также административно-политическую деятельность;

- организационно-хозяйственную деятельность;

- социально-культурную деятельность;

- деятельность в сфере обороны и военного строительства;

- управление в сфере правоохранительной деятельности;

- деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономических и иных внешних связей.

Источники административного права – это юридические акты различных государственных органов и органов местного самоуправления, в которых содержатся административно-правовые нормы.

В зависимости от юридической силы актов, содержащих административно-правовые нормы, источники административного права можно разделить на ряд групп.

1. Акты федеральных органов. Они подразделяются на законы Российской Федерации и подзаконные федеральные акты.

Законы Российской Федерации:

- Конституция Российской Федерации. Конституция обладает высшей юридической силой и является базой текущего законодательства. Многие нормы Конституции имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24, 25, 27, 30-35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 77, 110-117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Российской Федерации (ст. ст. 71-73) и т.д.

- федеральные конституционные законы – основные законы, которые содержат нормы, устанавливающие систему органов государственного управления, определяют круг прав и обязанностей граждан и общественных организаций;

- федеральные законы – законы, которые издаются в порядке текущего законодательства, регулируют различные стороны общественной и хозяйственной жизни. Они могут быть в виде законов об административных правонарушениях (Кодекс РФ об административных правонарушениях 2002 г.), о конкретных органах управления и других законов, в которых наряду с административным правом содержатся иные нормы права.

Подзаконные федеральные акты:

- нормативные указы Президента Российской Федерации, а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о порядке прохождения воинской службы, Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего);

- нормативные постановления Правительства РФ. Например, Постановление «О порядке ведения лицензионной деятельности» от 24 декабря 1994 г.; утвержденное Правительством Положение о государственном учете жилищного фонда в РФ и т.п. Правительство утверждает также положения о федеральных органах исполнительной власти, различного рода общефедеральные правила. Так, 13 августа 1997 г. им были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которыми руководствуются, в частности, МЧС, МО, МВД; в августе 2001 года Постановлением Правительства утверждена представленная МЧС России новая федеральная целевая программа «Преодоление последствий радиационных аварий и катастроф на период до 2010 года»;

- нормативные правовые акты министерств и других центральных органов. В качестве примера можно назвать утвержденные приказом МЧС России от 25 ноября 1998 г. № 682 «Методические рекомендации территориальным органам исполнительной власти по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций»;

- нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий и учреждений.

2. Акты субъектов Российской Федерации. Они также подразделяются на законы и подзаконные акты субъектов Федерации.

Законы субъектов Федерации:

- конституции, уставы субъектов Федерации;

- законы субъектов Федерации. В настоящее время значительно расширена законодательная форма источников административного права. Соответственно административно-правовые нормы находят свое выражение и в законодательных актах представительных органов субъектов РФ[23]. Например, закон Московской области от 12 января 2001 г. №4/2001-ОЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Московской области».

Подзаконные акты субъектов Российской Федерации:

- указы, распоряжения президентов, губернаторов, глав администрации;

- нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Федерации;

- нормативные правовые акты министерств субъектов Федерации;

- нормативные правовые акты иных органов субъектов Федерации, руководителей организаций и учреждений субъектов Федерации.

3. Акты органов местного самоуправления. Это нормативные акты (распоряжения, решения) местной администрации, которые действуют только на соответствующей территории.

4. Акты органов бывшего СССР. После распада СССР на территории Российской Федерации продолжают действовать отдельные союзные акты. Это обусловлено тем, что еще не приняты соответствующие нормативные акты Российской Федерации или союзные акты (Законы СССР, Указы Президиума Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министров СССР, нормативные правовые акты министерств, госкомитетов бывшего СССР) не противоречат действующему законодательству.

5. Международные акты, в которых содержатся нормы административного права (например, соглашения между государствами – членами СНГ).

Профессор Бахрах Д.Н. дает иную систему источников административного права, структурируя их на 7 групп: акты, принятые на основе референдумов, и акты законодательных органов; акты Президента Российской Федерации; акты государственной администрации; акты муниципальных органов; публичные договоры; акты правосудия; административные обыкновения[24].

Сложная система источников административного права остро ставит проблему кодификации административно-правовых норм. В настоящее время кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права – Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального права. Наряду с КоАП многие управленческие проблемы, в том числе и связанные с административными правонарушениями, регламентируются в других кодифицированных актах, относящихся к другим правовым отраслям. Наиболее показательны в этом отношении Таможенный, Водный, Лесной и некоторые другие кодексы.

Сейчас на первый план выдвигается задача инкорпорации административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по важнейшим административно-правовым институтам). Но подобная задача трудновыполнима ввиду известной хаотичности административного права, которая объясняется рядом причин. Во-первых, его многопрофильностью; во-вторых, непрерывной модификацией как организационно-правовых форм реализации исполнительной власти, так и ее методов; в-третьих, отсутствием должной упорядоченности правового механизма в условиях своеобразной федеративной организации государственной власти, включая ее исполнительную ветвь.