Административное право как отрасль Российской правовой системы: понятие, предмет и метод

Административное право – это, отрасль права, нормы которой регулируют общественные отношения, возникающие в процессе организации и реализации исполнительной власти.

Нормы административного права:

- устанавливают формы и методы государственного управления, способы обеспечения законности в государственном управлении;

- регламентируют порядок образования органов исполнительной власти, их компетенцию, полномочия должностных лиц этих органов; взаимоотношения органов исполнительной власти с другими государственными органами, общественными объединениями, предприятиями и гражданами;

- определяют правовое положение граждан, местных органов самоуправления, общественных объединений и иных негосударственных формирований в сфере управления;

- регулируют управленческие отношения в социально-политической, социально-культурной и экономической сферах.

Административное право преследует следующие цели:

- создать условия для эффективной деятельности исполнительной власти;

- обеспечить граждан, общественные объединения и предприятия возможностью реализовать права и свободы, осуществление которых связано с функционированием исполнительной власти;

- защитить граждан и общество от административного произвола.

Анализ задач, решаемых административным правом, позволяет сделать вывод о том, что главным в административно-правовом воздействии на управленческие отношения является регулятивная роль административного права. Воздействовать на общественные отношения можно самыми разнообразными методами и с самыми разными конкретными целями. Наиболее наглядно регулятивная роль административного права проявляется через следующие функции:

- Правоисполнительную – характерную тем, что административное право – юридическая форма реализации исполнительной власти;

- Правотворческую – являющуюся выражением наделения субъектов исполнительной власти полномочиями по административному нормотворчеству;

- Организационную – проистекающую из организационного характера государственно-управленческой деятельности, который постоянно «поддерживается» нормами административного права;

- Координационную – имеющую своей целью обеспечение разумного и эффективного взаимодействия всех элементов регулируемой административным правом сферы государственного управления;

- Правоохранительную – обеспечивающую как соблюдение установленного в сфере государственного управления правового режима, так и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений.

Как каждая отрасль права, административное право имеет свой предмет. Напомним, что предметом любой отрасли права является круг общественных отношений, регулируемых ее нормами. Предмет административного права составляют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе практической реализации исполнительной власти, т.е. при формировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности [21].

Особенности общественных отношений, регулируемых административным правом, определяются главным образом тем, что они:

- Возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления (регулирования) всем комплексом областей и отраслей экономической и социально-культурной жизни, а также административно-политического строительства на общегосударственном, национально-государственном и территориальном (региональном) уровнях РФ;

- Содействуют в регулируемой сфере закрепленной в Конституции РФ государственной политике признания, соблюдения, защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;

Составляют содержание особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительская или государственно-управленческая деятельность).

Указанные общественные отношения принято называть управленческими. Они есть суть предмета административного права.

Из сказанного вытекает ряд выводов.

1. Свое воздействие административное право оказывает на те общественные отношения, возникновение которых непосредственно связано с государственно-управленческой деятельностью. Иначе говоря, его предмет составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти.

2. Административное право непосредственно проявляет себя как регулятор общественных отношений в особой отрасли государственной жизни, которую традиционно называют сферой государственного управления (сферой исполнительной власти), где функционируют специальные субъекты, предназначенные для практического осуществления государственного управления. Ими являются исполнительные органы и их должностные лица. Правоотношения без участия специального субъекта не могут относиться к предмету административного права.

3. Административное право регулирует общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически властных полномочий подчинять интересы иных участников этих отношений своему волеизъявлению.

4. Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных отраслей права. Управленческими, по своей сути, могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринимательского и даже гражданского права.

5. Административное право воздействует и на такие проявления управленческих отношений, которые непосредственно связаны с деятельностью по реализации исполнительной власти. Практическую управленческую деятельность можно обнаружить в сфере подготовки и принятия законодательных и подзаконных нормативных правовых актов, правосудия и прокурорского надзора.

6. Свой рабочий аппарат имеет Президент России, палаты Федерального Собрания, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и т.п.

7. Роль этих аппаратов подсобная, имеющая своей целью обеспечение необходимых условий для эффективного осуществления законодательной деятельности, правосудия, прокурорского надзора и т.п. Возникающие при этом отношения служат внутриорганизационным целям, являются однотипными с обычными управленческими отношениями, а поэтому регулируются также нормами административного права.

8. Кроме того, судьи часто реализуют в своей деятельности юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (должностных лиц). Естественно, что такие их действия, как, например, наложение административных взысканий и возникающие при этом отношения вписываются в предмет административного права.

9. В системе местного самоуправления также действуют муниципальные (исполнительные) органы, взаимодействующие с соответствующими субъектами исполнительной власти краев, областей и т.п. Их связи регулируются административным правом, равно как и сама их управленческая деятельность, несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. С наибольшей отчетливостью возникающие при этом отношения регулируются административным правом в случаях, когда органам местного самоуправления делегируются отдельные государственные полномочия.

Таким образом, предмет административного права весьма разнообразен, несмотря на то, что в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, либо по форме выражения. К нему относятся отношения:

а) непосредственно реализующие задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) проявляющиеся в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры, в частности, назначение нижестоящих прокуроров;

в) возникающие в процессе деятельности субъектов местного самоуправления.

Все приведенные рассуждения о предмете данной отрасли права позволяют дать следующее развернутое определение административного права.

Административное право – это «система, совокупность юридических норм, регулирующих:

а) общественные отношения в сфере государственного управления;

б) отношения управленческого характера, возникающие при осуществлении иных форм государственной деятельности;

в) отношения, которые возникают в сфере негосударственного управления в связи с осуществлением общественными объединениями некоторых функций органов государственного управления исполнительной власти»[22].

Метод административного права. Административное право, осуществляя свою регулятивную функцию, использует в этих целях определенную совокупность правовых средств (способов) регулирующего воздействия на управленческие общественные отношения, т.е. на поведение участников. Это методы правового регулирования – т.е. способы воздействия на волю и поведение участников правовых отношений.

Любая отрасль права в качестве средств правового регулирования использует следующие юридические возможности: запрет, предписание, дозволение. Их совокупность составляет содержание правового воздействия на общественные отношения любого типа.

Различия между отраслями права, имеющими свой специфический предмет правового регулирования, проводятся по степени (удельному весу) практического использования того или иного средства. Для уголовно-правового регулирования, например, приоритетное значение, имеют запреты, для гражданско-правового - дозволения и т.д.

Характеризуя предписание, отметим, что это есть возложение прямых юридических обязанностей действовать в определенных условиях в полном соответствии с требованиями правовой нормы. Запрет фактически тоже есть предписание, удерживающее адресата от тех или иных действий, непозволительных с точки зрения права.

Более сложна характеристика дозволения (уполномочия). Но и в данном случае можно утверждать, что, давая разрешение на совершение либо воздержание от совершения определенных действий, правовая норма фактически тоже выражает своеобразное, в мягкой форме, предписание. Адресату не предоставлена полная свобода действий, граничащая с вседозволенностью, а дается возможность самостоятельно выбрать тот или иной вариант поведения, не выходящий за рамки условий, сформулированных правовой нормой.

Сказанное выше является отправной точкой для понимания методов административного права. Они определяются своеобразным характером регулируемых управленческих отношений (юридическое неравенство сторон), сущностью исполнительной власти, которая реализуется в процессе юридически властной деятельности исполнительных органов. Следовательно, механизм административно-правового регулирования – это форма опосредования юридических отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая – управляемого (объект управления).

Такие отношения всегда предполагают известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган). Эта аксиома государственного управления. Соответственно, административно-правовое регулирование рассчитано на такие общественные отношения, в которых исключено юридическое равенство их участников.

Таким образом, для административного права характерны следующие методы правового регулирования:

- метод власти-подчинения или метод прямого распорядительства, характерный тем, что отношения в рамках административного права строятся, как правило, на подчинении одного участника другому;

- метод рекомендаций - когда рекомендации субъекта управления приобретают правовую силу при условии принятия их другим участником управления;

- метод согласования – этим методом регулируются отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении;

- метод равенства - когда субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия в форме административного договора.

Под административным договором понимается соглашение двух или более субъектов административного права, влекущее установление, изменение или прекращение административных прав и обязанностей. Органы исполнительной власти (Правительство РФ, центральные федеральные органы РФ, органы субъектов Федерации) заключают межправительственные соглашения, соглашения ведомств разных стран (например, по вопросам связи, борьбы с преступностью), договоры Российской Федерации с ее субъектами.

Примеры административных договоров: договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий и предметов ведения); договоры в сфере управления государственной собственностью; договоры, обеспечивающие государственные нужды; договоры о взаимодействии и сотрудничестве; договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги, перевозка в общественном транспорте).