Вопрос 2. Система законодательства об административных правонарушениях

Нормативную основу административной ответственности за административные правонарушения составляет совокупность действующих норм права, которые закрепляют понятие и составы административных нарушений, систему административных взысканий, круг субъектов, уполномоченных налагать эти взыскания, и процессуальную форму процедуры привлечения к ответственности.

Абстрагируясь от непростой истории развития российского административного законодательства о правонарушениях, существующую сегодня систему можно представить в следующем виде.

Возглавляет законодательство Конституция Российской Федерации, которая в ряде статей содержит основополагающие начала юридической, и в том числе административной, ответственности (ст. 15, 22, 49, 50, 72). Особо важной является статья 72 Конституции, которая устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает (как уже упоминалось выше), что нормы права, устанавливающие административную ответственность, могут приниматься на всех трех уровнях власти и управления: федеральном, региональном (субъекты Федерации), местном (органы самоуправления).

Особое место в законодательстве об административной ответственности занимает Кодекс Российской Федерации об административной ответственности (КоАП РФ), принятый Государственной Думой РФ 20 декабря 2001 г. и опубликованный 31 декабря 2001 г.

Вступивший в законную силу с 1 июля 2001 г. Кодекс явился важнейшей и долгожданной вехой в развитии и становлении российского законодательства. Кодекс 1984 года, бесконечно изменявшийся и безнадежно устаревший, нередко становился препятствием в поступательном движении современных административных правоотношений.

Число новаций, установленных новым Кодексом, велико. К наиболее значимым следует отнести возможность привлечения к административной ответственности юридических лиц, изменение системы административных наказаний, резкое увеличение количества составов административных проступков, расширение исключительной компетенции судей за счет отнесения к их ведению наложения ряда иных, кроме административного ареста, взысканий, существенные изменения внесены в административный процесс по рассмотрению дел о правонарушениях.

Новый Кодекс объединил более ста действующих и разрозненных нормативных документов, изданных различными государственными ведомствами и касающихся ответственности за административные правонарушения, которые отменены Законом «О введении в действие КоАП РФ» от 20 декабря 2001г.

В период реформ в России в 90-е годы прошлого столетия правотворчество шло по пути принятия новых законов, Указов Президента, Постановлений Правительства по самым разным сферам общественной жизни. Приняты Таможенный, Гражданский, Уголовный, Налоговый и другие кодексы. В некоторых из них содержалось много норм об административной ответственности (Таможенный, Налоговый кодексы). Во многие Федеральные законы входили нормы об административных нарушениях (например, Закон РФ от 17.12.1992г. «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства», Закон от 14.03.1995г. «Об особо охраняемых природных территориях», Закон от 9.01.1996г. «О защите прав потребителей» и т.д.). Более того, отдельные субъекты Российской Федерации, исходя из ст.72 Конституции РФ, стали принимать свои региональные кодексы об административной ответственности (например, Свердловская область). Возникала ситуация, когда в регионе действовали два Кодекса – федеральный и региональный. Такое региональное нормотворчество не могло быть признано правомерным^[44].

Как отмечалось, особенностью административного права является множество субъектов, могущих принимать административно-правовые нормы, в т.ч. и об ответственности, включая органы местного самоуправления. Новый Кодекс Российской Федерации расставил все акценты по этому вопросу.

Статья 1.1 Кодекса гласит: «Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях». Часть 2 этой же статьи подтверждает конституционный принцип примата норм международного права, т.е. его преимущества перед нормами российского законодательства об административных правонарушениях.

Исходя из текста статьи следует вывод: в законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях входит новый КоАП, имеющий общефедеральное значение и законы субъектов Федерации, в которых содержатся нормы об административных нарушениях и ответственности за них. Эти законы могут иметь вид кодексов республик, краев и областей – субъектов Федерации или просто кодифицированных нормативных актов. В развитие федерального и регионального законов, а также для учета местных условий правовые акты об административной ответственности могут приниматься органами муниципальной власти.

Учитывая, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, статья 1.3 уточняет полномочия Федерации в области административной ответственности. К ведению РФ относится установление:

- общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

- перечня видов административных наказаний и правил их применения;

- административной ответственности по вопросам федерального значения;

- порядка производства по делам об административных правонарушениях;

- порядка исполнения постановления о назначении административных наказаний.

Помимо этого новый КоАП определяет подсудность судам дел по административным нарушениям, подведомственность таких дел Комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, включенных в данный Кодекс федеральным органом исполнительной власти. Все иные вопросы, связанные с административной ответственностью и, прежде всего, установление новых составов административных правонарушений, передаются в ведение субъектов Федерации.

Как уже отмечалось, Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 года существенно отличается от предыдущего законодательного акта. Поэтому есть необходимость кратко рассмотреть его архитектонику (внутреннее построение).

Структурно КоАП состоит из пяти разделов, 32 глав и 601 статьи (в предыдущий Кодекс входило 5 разделов, 31 глава и 307 статей).

Раздел I «Общие положения» включает четыре главы, раскрывающие важнейшие понятия и категории, относящиеся к законодательству об административной ответственности: задачи, принципы, административные правонарушения и ответственность за них, административные наказания. Именно эти нормы составляют так называемую общую часть Кодекса. В этом разделе представляются важными, имеющими концептуальное значение, статьи о задачах (1.2) и принципах (1.4 – 1.6) законодательства об административных правонарушениях. В качестве задач называются (1) защита личности, (2) охрана прав и свобод человека и гражданина, (3) охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, (4) защита общественной нравственности, (5) охрана окружающей среды, (6) установленного порядка осуществления государственной власти, (7) общественного порядка и безопасности, (8) собственности, (9) защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства, от административных нарушений, а также (10) предупреждение административных правонарушений. Ясно, что представленный перечень является совокупностью объектов возможного посягательства со стороны нарушителей административного закона.

К числу принципов законодатель относит принцип равенства перед законом, презумпцию невиновности (лицо считается невиновным, пока его вина не будет доказана в установленном порядке), обеспечение законности при применении мер административного принуждения.

В этой же главе специальной статьей (1.7) устанавливается действие законодательства об административных правонарушениях во времени и пространстве.

Раздел II «Особенная часть» состоит из 17 глав и является самым объемным структурным элементом Кодекса. Этот раздел не случайно имеет такое название, т.к. содержит полный перечень всех видов административных правонарушений и наказаний за них, которые счел нужным установить федеральный законодатель. Именно Особенная часть российского законодательства об административных правонарушениях претерпела самые радикальные перемены, значительно раздвинув свои рамки и включив десятки новых составов нарушений закона, необходимость которых продиктована реальной жизнью. Так, если в КоАП 1984 года в «Общей части» все установленные правонарушения группировались в 10 глав (областей и сфер общественной и государственной жизни), то в новом Кодексе уже в 17. Появились такие ранее неизвестные главы об административных правонарушениях, как в области: предпринимательской деятельности (глава 14); финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (глава 15); защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации (глава 18); военного учета (глава 21). Главы, касающиеся прав и здоровья граждан, защиты собственности, порядка управления, изменились неузнаваемо.

Последующие три раздела состоят из норм, регулирующих административный процесс или, иными словами, юрисдикционную деятельность по делам об административных правонарушениях.

Раздел III «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях» состоит всего из двух глав, хотя глава 23 очень объемна (содержит 60 статей) и включает важные нормы о субъектах административного права, уполномоченных законодателем рассматривать дела об административных правонарушениях. В главе много новаций, значительно расширена компетенция судебных органов, увеличен круг государственных органов и должностных лиц, допущенных до рассмотрения и решения административных дел.

Раздел IV «Производство по делам об административных правонарушениях» в своих семи главах подробно регламентирует алгоритм процесса по рассмотрению дел, связанных с нарушением норм административного права. Главное в этом разделе – обеспечение тех задач и принципов, которые провозглашены в главе 1 КоАП.

Раздел V «Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях» содержит нормы исполнительного производства. По существу это продолжение Раздела IV, т.к. исполнение решений по делам о правонарушениях есть составная и заключительная часть административного процесса. Но чрезвычайная важность данного этапа обусловила выделение его в самостоятельный раздел, состоящий из двух глав и 22 статей.

Одновременно с текстом Кодекса Государственная Дума приняла, Совет Федерации одобрил, а Президент РФ подписал Федеральный закон «О введении в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях», в соответствии с которым признаны утратившими силу с 1 июля 2002 года более 60 законов и указов, принятых в 1985-2001 годах по вопросам административной ответственности, в значительное количество нормативных актов внесены изменения и дополнения.

В связи с тем, что КоАП имеет обратную силу в случаях отмены старых составов административных правонарушений или смягчение наказания за действующие, Закон о введении в действие настоящего Кодекса статьей 5 прекращает производство по таким делам, а в отношении уже решенных дел прекращает исполнение наказаний.

Наконец, этим законом предлагается Президенту РФ, поручается Правительству РФ и органам государственной власти субъектов Федерации привести до 1 июля 2002 года свои нормативные правовые акты в соответствие с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Эффективность законодательства об административных правонарушениях как средство охраны правопорядка во многом обусловлено качеством правоприменительной деятельности должностных лиц ОВД, что в значительной мере зависит от знания ими действующего законодательства, умения правильно понять его «дух» и «букву». Хорошее знание административного законодательства, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ стало объективной необходимостью.

МВД России взят курс на последовательную переориентацию органов внутренних дел с преимущественно карательной на социально обслуживающую функцию. Это делается для того, чтобы сформировать качественно новые по характеру и содержанию отношения между населением и милицией, восстановить утраченное доверие граждан к органам внутренних дел.