Комментарий к Преамбуле

Содержание правовой нормы и проблемы ее реализации.

В преамбуле комментируемого Закона определяется цель, круг регулируемых им общественных отношений и его субъектный состав.

Предметом правового регулирования Закона являются правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов.

Законодатель определил две цели:

-во-первых, действие Закона направлено на предупреждение аварий на опасных производственных объектах;

-во-вторых, действие Закона направлено на обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Таким образом, главным объектом правового регулирования становятся опасные производственные объекты.

При этом действующее законодательство предусматривает иные правовые категории, смежные с категорией "опасные производственные объекты", такие как "опасные объекты", "объекты повышенной опасности". По своему содержанию указанные категории неравнозначны.

Так, в силу требований ст.5 Федерального закона от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" категория "опасные объекты" - более широкое по содержанию, включает, помимо опасных производственных объектов, также иные объекты, такие, например, как гидротехнические сооружения, АЗС жидкого моторного топлива, лифты, подъемные платформы для инвалидов, эскалаторы.

Объекты повышенной опасности являются объектом постоянного государственного надзора и регламентируются статьей 13.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральным законом от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов",Федеральным законом от 21.07.97 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений",Федеральным законом от 21.11.95 N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии".

В свою очередь, под объектами повышенной опасности понимают отдельные объекты использования атомной энергии, опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения, на которых осуществляются технологические процессы, представляющие собой опасность причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Важно, что требования комментируемого Закона распространяются на эксплуатируемые опасные производственные объекты.

Некоторая неопределенность в Законе возникла в отношении субъектного состава.

С одной стороны, согласно преамбуле Закона его действие распространяется на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты. В указанную категорию субъектов подпадают как юридические лица, так и индивидуальные предприниматели.

С другой стороны, отдельные требования в области промышленной безопасности могут быть, а в некоторых случаях должны быть, рассчитаны и на иных субъектов, относящихся к физическим лицам.

Так, например, п.2 ст.9 Федерального закона от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" определяет перечень обязанностей, которые возлагаются на работников опасных производственных объектов.

Приказ Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" и приказ Ростехнадзора от 06.04.2012 N 233 "Об утверждении областей аттестации (проверки знаний) руководителей и специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору" определяет требования, рассчитанные, прежде всего на руководителей, специалистов и работников (рабочих) организаций, поднадзорных Ростехнадзору.

Кроме того, субъектами административной ответственности за нарушение требований в области промышленной безопасности согласно ст.9.1 КоАП РФ могут быть граждане, должностные лица, лица, осуществляющие деятельность без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), юридические лица.

В то же время в правоприменительной практике часто возникают вопросы о правомерности распространения требований в области промышленной безопасности на граждан и проведения в отношении указанной категории субъектов мероприятий по контролю.

Так, в соответствии с Правилами охраны газораспределительных сетей, утв.Постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 N 878, газораспределительные сети относятся к категории опасных производственных объектов, что обусловлено взрыво- и пожароопасными свойствами транспортируемого по ним газа.

Указанными Правилами устанавливаются охранные зоны газораспределительных сетей (территории с особыми условиями использования, устанавливаемые вдоль трасс газопроводов и вокруг других объектов газораспределительной сети в целях обеспечения нормальных условий ее эксплуатации и исключения возможности ее повреждения) и нормативные расстояния (минимально допустимые расстояния от газораспределительной сети до зданий и сооружений, не относящихся к этой сети, устанавливаемые при проектировании и строительстве этой сети, зданий и сооружений в целях обеспечения их безопасности, а также находящихся в них людей в случае возникновения аварийной ситуации на газораспределительной сети).

Таким образом, одним из обязательных требований при эксплуатации газораспределительной сети является соблюдение охранных зон и минимально допустимых зон.

Вместе с тем Правила охраны газораспределительных сетей, утв. Постановлением Правительства РФ от 20.11.2000 N 878, являются обязательными не только для юридических лиц, но и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями земельных участков, расположенных в границах охранных зон газораспределительных сетей, либо проектирующих объекты жилищно-гражданского или производственного назначения, объекты инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, либо осуществляющих в границах указанных участков любую хозяйственную деятельность.

Понятно, что в отношении физических лиц-граждан проверки в рамках осуществления федерального государственного надзора в области промышленной безопасности проводиться не могут. Такие ограничения предусмотрены не только в Федеральном законе от 21.07.97 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", но и вФедеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Вместе с тем за нарушение требований в области промышленной безопасности (в том числе за нарушение Правил охраны газораспределительных сетей) административная ответственность наступает по ч.1 ст.9.1 КоАП РФ не только в отношении должностных и юридических лиц, но и в отношении граждан. В свою очередь, составлять протокол и рассматривать дела данной категории уполномочены должностные лица органа, осуществляющего государственный контроль и надзор в области промышленной безопасности.

Получается, что физические лица-граждане выпадают из поля зрения уполномоченного на проведение федерального государственного надзора в области промышленной безопасности органа в части проведения проверок, мероприятий по контролю. Вместе с тем только они уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях данной категории.

В таких случаях проверки могут быть инициированы прокуратурой для установления фактов нарушений гражданами обязательных требований, либо орган федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в отношении эксплуатационной организации газораспределительной сети проводит проверку на предмет исполнения ими обязательных требований Правил охраны газораспределительных сетей на основании поступившего обращения о фактах нарушения охранных зон газопроводов. В рамках осуществления такой проверки в отношении эксплуатационной организации среди прочих мероприятий по контролю, целесообразно проводить проверку в том числе на предмет выполнения обязанностей по обеспечению своевременной явки представителя эксплуатационной организации к месту производства работ для указания трассы газопровода и по осуществлению последней контроля за соблюдением мер по обеспечению сохранности газораспределительной сети. Если по результатам проверки должностными лицами федерального органа государственного надзора в области промышленной безопасности будет выявлен факт надлежащего контроля со стороны эксплуатационной организации, а гражданин - собственник земельного участка, расположенного в пределах охранных зон газораспределительной сети, проигнорировал требования эксплуатационной организации, т.е. будут установлены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, совершенного гражданином, то это будет являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении.

Указанные пробелы в законодательстве РФ в равной степени и мере можно отнести и к владельцам - гражданам опасных производственных объектов и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте. Однако, если требования режима охранных зон газораспределительных сетей распространяются как на граждан, так и на юридических лиц, то требования в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и технических устройств, применяемых на таких объектах, распространяются исключительно на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Граждане выпадают из правового поля зрения. В таких случаях невозможно определить объективную сторону вменяемого им нарушения только ввиду отсутствия материальных норм.

Изложенное позволяет говорить о необходимости пересмотра в Федеральном законе "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" круга проверяемых лиц, включив граждан как субъектов деятельности в области промышленной безопасности.