Национальный компонент в управлении

/. Особенности организации государственного управления и местного

самоуправления в федеративном государстве. 2. Организация государственного управления и местного самоуправления

в субъектах Российской Федерации. 3. Компетенция органов государственного управления

и органов местного самоуправления.

4. Национальный компонент в организации государственного управления и местного самоуправления

В социологическом смысле организация государственного управления и местного самоуправления представляется как субъект, формируемый в особом порядке, имеющий норматив­но закрепленную структуру, и как процесс движения по опреде­ленным процедурам к избранной цели.

Под федеративным устройством, как уже отмечалось в других главах учебника, понимается такое устройство единого государ­ства, когда его составные части (штаты, земли, провинции, рес­публики, области и т.п.) наделены конституционно закрепленны­ми большими объемами самостоятельных полномочий по государ­ственному управлению в различных сферах общественной жизни.

Национальный компонент можно определить как самобыт­ность народов, проживающих в той или иной стране в условиях интенсивного межнационального общения.

На организацию государственного управления и местного самоуправления влияют различные факторы, в том числе феде­ративное устройство государства и национальный компонент.

Управляющее воздействие государственного управления, как известно, опирается на государственную власть. В демократичес-

Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 149

ких государствах, к числу которых относятся и государства с фе­деративным устройством, носителем суверенитета и источником власти является народ. Он осуществляет свою власть непосред­ственно и через органы государственного управления и местно­го самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдумы и свободные выборы, процедуры которых в разных странах имеют особенности, обус­ловленные, в том числе, и устройством государства.

Являясь сувереном и единственным источником государ­ственной власти, народ определяет долгосрочные, стратегичес­кие цели государственного управления, которые, как правило, закрепляются в конституциях (основных законах) государств, принимаемых либо представителями народа (парламентария­ми), либо путем всенародного голосования (референдума). По месту жительства людей (в городах, поселках, деревнях и т.п.) це­ли местного самоуправления закрепляются в уставах и других подобных нормативных актах, принимаемых представителями населения (депутатами), либо на сходах, собраниях, референду­мах и т.д. В конституциях и уставах, как правило, также закреп­ляются основные положения о проведении выборов, референду­мов, структуре органов государственного управления и местного самоуправления, их компетенции и процедурах ее реализации.

Одним из древнейших институтов человеческого общества является институт выборов. В современных демократических го­сударствах выборы представляют собой основную форму воле­изъявления населения, реализации народного суверенитета как одного из основных конституционных принципов. Исходя из этого, избирательное право представляет собой важнейшую часть конституционного права, относящуюся к политическим правам граждан. На практике проведение выборов — главное средство обеспечения состязательности и реальности полити­ческого процесса, узаконенная форма политической борьбы.

С течением времени сложились определенные принципы избирательного права. Важнейшие из них — принципы всеобщ­ности, равенства, прямого и тайного голосования. Реализация названных принципов в федеративных государствах имеет осо­бенности, многие из которых характерны и для унитарных го­сударств.

Избирательное право формально провозглашается всеоб­щим, но фактически оно ограничено участием в выборах только

150 Глава 7

так называемого избирательного корпуса, т. е. совокупностью граждан, обладающих правом голоса. Лишение избирательного права осуществляется по разным основаниям: возрастной, иму­щественный, моральный ценз, ценз грамотности, оседлости, пол и т.п. Например, в США, возрастной ценз для избирателей был снижен до 18 лет только в 1971 г. В том же году получило право голоса женское население Швейцарии. В Аргентине, Мексике лишены права участвовать в голосовании унтер-офи­церы и рядовой состав армии, флота, полиции, служители тю­рем, военнообязанные, не прошедшие обязательной военной подготовки. В Российской Федерации не имеют «права изби­рать и быть избранными граждане, признанные судом недее­способными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда» (ст. 32 Конституции).

В федеративных государствах, так же как и в унитарных, широко распространено явление абсентеизма — неявка избира­телей на выборы. Чтобы поднять активность избирателей на выборах в некоторых странах (Австралия, Австрия, Бельгия, ла­тиноамериканские страны) в законодательном порядке введено обязательное голосование. В данном случае выборы квалифи­цируются в качестве «общественной функции», которая вклю­чает в себя не только право, но и обязанность. В отношении граждан, уклоняющихся от участия в голосовании, предусмот­рены определенные санкции: препятствия в течение определен­ного времени заключать деловые контракты; ограничения в предпринимательской деятельности; ограничения при приеме на службу в государственный аппарат; денежные штрафы. Из­бирательный закон Италии ввел даже общественное порицание в отношении лица, уклоняющегося от участия в голосовании. Оно выносится мэром.

В последнее время явление абсентеизма наблюдается и в России. В связи с этим в целях повышения активности избира­телей в литературе высказываются различные предложения, вплоть до ограничения в правах уклоняющихся от участия в го­лосовании.

Как отмечает американский политологе. Верба, «политичес­кое участие — это механизм, при помощи которого граждане пе­редают информацию о своих интересах, предпочтениях и по­требностях и оказывают давление на тех, кому данная информа­ция адресована для рассмотрения и принятия соответствующего

В. шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 151

решения»'. Если же власть не реагирует на подобные сигналы и пытается навязать свое мнение (или, как именуется в России, использовать административный ресурс), то избиратели «голо­суют ногами», т. е., не приходят на избирательные участки или голосуют «против всех».

Одной из особенностей реализации избирательного права граждан в федеративных государствах является то, что многие процедуры выборов регулируются законодательством субъектов федерации. И нередки случаи, когда в этом законодательстве присутствуют нормы, которые не всегда коррелируются с осно­вополагающими принципами избирательного права.

Непосредственным выражением власти народа являются ре­ферендумы. В федеративных государствах они могут проводить­ся в масштабе всей страны либо только в субъектах федерации, как, например, в США. Здесь на федеральном уровне не предус­мотрено проведение референдумов.

В Российской Федерации могут проводиться референдумы как общефедеральные, так и в масштабе субъектов Федерации, а также на уровне местного самоуправления. Процедуры назна­чения и проведения общефедеральных референдумов определя­ются федеральными законами и подзаконными нормативными актами федеральных органов государственной власти, а проце­дуры референдумов в субъектах Федерации — нормативными актами органов государственной власти субъектов.

На референдумы могут выноситься различные вопросы. Например, «Действие Степного Уложения (Конституции) Рес­публики Калмыкия может быть прекращено только всенарод­ным голосованием (референдумом)» (ст. 44).

Согласно Уставу Ненецкого автономного округа населению «обеспечивается право на участие в окружном и местном рефе­рендумах, на обсуждение важнейших вопросов жизни округа, на обсуждение правовых актов Собрания депутатов, на коллектив­ные обращения к Собранию депутатов и администрации округа об осуществлении законодательных, исполнительных мер по вопросам, затрагивающим интересы населения.

¹ Цит. по: Миронюк М.Г. Человеческое измерение федерализма. Федералистские теории и тенденции развития федеративных отношений в России // Полис. 2003. РЗ. С. 98.

152 Глава 7

Органы государственной власти в пределах своих полномо­чий обязаны в месячный срок рассмотреть вопросы, изложен­ные в обращениях, и информировать граждан, подавших их. Население округа осуществляет народную инициативу путем внесения в Собрание депутатов предложений для рассмотрения на референдуме или на сессии Собрания от имени трудовых коллективов или групп избирателей» (ст. 8 Устава).

В Корякском автономном округе референдум назначается окружной Думой:

«— по собственной инициативе;

— по решению губернатора Корякского автономного округа;

- по инициативе граждан, проживающих на территории Ко­
рякского автономного округа и имеющих право на участие в ре­
ферендуме, в порядке, предусмотренном федеральным и окруж­
ным законодательством.

...Окружной референдум проводится для принятия непосред­ственно населением округа наиболее важных законов, решений по вопросам, находящимся в ведении Корякского автономного округа...

...На территориях муниципальных образований Корякского автономного округа могут проводиться местные референду­мы...» (ст. 41 Устава).

В нормативных актах органов местного самоуправления преду­смотрены различные формы самоуправления. Например, в ст. 13 Устава города Тольятти определено, что население города осу­ществляет права самоуправления:

«посредством местных референдумов;

путем участия в выборах органов и должностных лиц мест­ного самоуправления;

через выборные органы местного самоуправления;

через органы территориального общественного самоуправ­ления территорий;

посредством проведения собраний, сходов и конференций, народной инициативы и обращения граждан в органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодатель­ством».

В ст. 14 этого же Устава предусмотрена такая форма, как на­родная инициатива: «Население в соответствии с Уставом муни­ципального образования имеет право на правотворческую ини­циативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов

Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 153

по вопросам местного значения, внесенные населением в орга­ны местного самоуправления, подлежат обязательному рассмот­рению на открытом заседании с участием представителей насе­ления, а результаты рассмотрения — официальному опублико­ванию (обнародованию)».

Подобные нормы имеются в нормативных актах органов местного самоуправления многих других населенных пунктов. Другое дело, как это все осуществляется на практике.

В целом референдумы и выборы как непосредственное вы­ражение власти народа, его участия в организации государ­ственного управления и местного самоуправления имеют осо­бенности, общие как для унитарных, так и для федеративных государств. В то же время в государствах с федеративным уст­ройством референдумы и выборы имеют особенности, обуслов­ленные своеобразием самой федерации и ее субъектов.

Большую часть работы по реализации функций государ­ственного управления и местного самоуправления выполняют органы государственной власти и органы местного самоуправле­ния. Формирование органов осуществляется двумя способами: выборы (прямые или косвенные) и назначение.

В федеративных государствах, как правило, главы государств и парламенты избираются, а правительства назначаются. Но в каждом государстве есть свои особенности. В США президент страны как глава исполнительной власти, согласно ст. II разд. 1 Конституции, избирается выборщиками.

В Федеративной Республике Германии Федеральный прези­дент избирается Федеральным собранием (ст. 54 Основного за­кона).

В Российской Федерации Президент «избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосова­нии» (ст. 81 Конституции РФ).

Немало особенностей в формировании правительств, парла­ментов, судебных органов.

154 Глава 7

В связи с тем, что в федеративных государствах государ­ственная власть разделена не только по горизонтали, но и по вертикали, субъекты таких государств наделены правом созда­ния органов государственной власти. И в зависимости от поряд­ка формирования того или иного федеративного государства создавались и названные органы.

В субъектах Российской Федерации на построение органов государственной власти существенное влияние оказали особен­ности российского федерализма, что в свою очередь способ­ствовало заметному разнообразию в порядке формирования данных органов. То же самое характерно и для органов местно­го самоуправления.

Существование шести типов субъектов Российской Федера­ции (республики, края, области, автономные округа, автоном­ная область и города федерального значения), наличие сложно-составных субъектов, когда в состав края, области входят авто­номные округа, породили сложную конфигурацию как по назва­ниям органов государственной власти субъектов Федерации, так по порядку их формирования. Причем это разнообразие наблюдается в каждом из шести типов субъектов. Например, в 14 из 21 республики главы именуются президентами. А в осталь­ных семи — самые разные названия. В Республике Алтай — Председатель правительства; в Республике Дагестан — Предсе­датель Государственного Совета; в Республике Хакасия — Пред­седатель правительства и т.д. То же самое наблюдается и в дру­гих типах субъектов Федерации: губернаторы, главы админист­раций. Субъект Российской Федерации город федерального значения Москву возглавляет мэр, а такой же субъект г. Санкт-Петербург — губернатор.

В 20 республиках главы избираются гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В Республике Дагестан глава Республики — Пред­седатель Государственного Совета избирается Конституцион­ным Собранием Республики (ст. 94 Конституции). В 12 респуб­ликах главы избираются сроком на четыре года, в 8 — на 5 лет и в Республике Калмыкия — на 7 лет.

Во всех республиках главами могут быть избраны лица не моложе 30 лет. В Республике Саха (Якутия) президентом «может быть избран только гражданин республики по рождению, не-

Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 155

прерывно проживший в ней не менее 15 лет, в возрасте не моло­же 40 лет и не старше 60 лет, свободно владеющий обоими госу­дарственными языками Республики и обладающий избиратель­ным правом» (ст. 66 Конституции).

Еще больше разнообразий в названиях и порядке формиро­вания органов законодательной власти субъектов Федерации. В Адыгее, Коми, Татарстане, Удмуртии, Чувашии названные ор­ганы именуются Государственными Советами, в республиках Алтай, Башкортостан, Марий Эл, Саха (Якутия), Мордовия — Государственными Собраниями, в Ставропольском крае и Яма­ло-Ненецком автономном округе — Государственными Думами и т.д. В более половины от числа субъектов Федерации законода­тельные, представительные органы избираются (формируются) сроком на четыре года, в остальных, за исключением Свердловс­кой области, — сроком на пять лет. Законодательное Собрание Свердловской области, состоящее из двух палат — Областной Ду­мы и Палаты Представителей, избирается на несколько другой срок. Так, половина депутатов Областной Думы переизбирают­ся каждые два года, а Палата Представителей избирается сроком на два года.

Предусмотрен своеобразный порядок выборов Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, состоящей из 19 депутатов и избираемой сроком на 4 года. 15 депутатов избира­ются по территориальным избирательным округам, 4 — от поли­тических партий и общественных движений по мажоритарной системе по одному избирательному округу, включающему всю территорию данного субъекта Федерации.

Немало имеется особенностей в формировании органов ис­полнительной государственной власти субъектов Федерации. Хотя согласно п. 2 ст. 77 Конституции РФ, «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнитель­ной власти в Российской Федерации», указанные органы раз­личаются по названиям (правительство, администрация и соот­ветственно министерства, департаменты, управления и т. п.), порядку назначения руководителей, подотчетности, количест­венному составу и т. д.

156 Глава 7

Разнообразие в порядке формирования органов исполни­тельной власти субъектов Федерации явилось не только отраже­нием широкого круга полномочий субъектов, но и послужило одной из причин снижения эффективности государственного управления в обеспечении жизнедеятельности общества, что побудило руководство страны к принятию определенных мер, в числе которых, например, создание федеральных округов, наз­начение в них полномочных представителей Президента РФ, проведение административной реформы, реформирование го­сударственной службы и.т.д.

Несколько меньше разнообразий в системе органов судебной власти. Это достигнуто за счет того, что согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ «судоустройство; прокуратура; уголовное, уго­ловно-процессуальное и уголовно-исполнительное законода­тельство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодатель­ство; правовое регулирование интеллектуальной собственности» являются предметом исключительного ведения Российской Фе­дерации. Но в то же время в субъектах Федерации существует конституционное судопроизводство, осуществляемое конститу­ционными (уставными) судами субъектов, а также образуется институт мировых судей. В их формировании тоже есть немало особенностей.

Много особенностей в организации и названиях органов местного самоуправления. В основе этих особенностей лежат полномочия субъектов Федерации по определению своего ад­министративно-территориального деления. Например, наряду с районами, поселками, деревнями, селами, которые как админи­стративно-территориальные единицы стали привычными, есть волости, улусы, наслеги и т.д. Так, Олонецкий район Республи­ки Карелия делится на девять волостей, которые возглавляют волостные управления. В этой же Республике на правах района существуют Веппская национальная волость и Калевальский национальный район.

В Республике Саха (Якутия) муниципальные образования представлены г. Якутском, 6-ю районами, 18-ю районами (улу­сами), 8-ю улусами и 3-мя национальными улусами. В свою оче­редь, названные муниципальные образования делятся еще на муниципальные образования. Например, Алданский район сос­тоит из муниципальных образований: город, поселок, наслег.

g шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 157

подчиненные населенные пункты (ст. 1 Устава муниципального образования). Анабарский национальный (долгано-эвенкий-ский) улус включает в свой состав три наслега: Саскылахский, Эбеляхский и Юрюнг-Хаинский, «в которых осуществляется территориальное общественное самоуправление через избран­ные гражданами органы» (ст. 1 Устава муниципального образо­вания).

В Свердловской области 72 района области как муниципаль­ные образования сгруппированы в 6 управленческих округов во главе с управляющим и представителем губернатора области, т. е. налицо некий слепок с образа Российской Федерации, в ко­торой 89 субъектов сгруппированы в 7 федеральных округов¹.

В целом в формировании органов местного самоуправления в каждом субъекте Федерации есть свои особенности. Они отра­жены в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований.

На организации государственного управления и местного са­моуправления сказывается структура органов государственного управления и местного самоуправления. В государствах с феде­ративным устройством федеральная государственная власть, разделенная на законодательную, исполнительную и судебную, устроена, как правило, с учетом истории формирования той или иной страны. По этим же принципам устроена государственная власть в субъектах федеративных государств.

В Российской Федерации на формирование структуры орга­нов государственной власти и органов местного самоуправления заметное влияние оказало федеративное устройство. Самостоя­тельность субъектов Федерации в формировании органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления послу­жила одной из причин того, что в одних субъектах при сохране­нии принципа разделения власти названные органы создавались по образу и подобию федеральных, в других — опираясь на свои

¹ 7 декабря 2003 г. состоялись референдумы в Пермской области и Коми-Пер­мяцком автономном округе, в ходе которых жители высказывались за объединение Двух субъектов Федерации в один — Пермский край. Результаты референдума пос­лужили основанием для начала процедуры объединения, включающей внесение изменений в ст. 65 Конституции РФ, принятие соответствующего пакета норматив­но-правовых актов, проведение различных организационных мероприятий и т. д. По оценкам специалистов, на это потребуется 2—3 года.

158 Глава 7

традиции, хотя и несколько забытые, с учетом опыта стран, име­нуемых демократическими.

Например, в Республике Адыгея высший представительный и законодательный орган государственной власти — Государ­ственный Совет-Хасэ общей численностью 54 депутата состоит из двух палат — Совета Представителей и Совета Республики.

Государственный Совет избирается сроком на пять лет. Совет Представителей, состоящий из 27 депутатов, представляющих интересы равноправных административно-территориальных единиц Республики, избирается по трехмандатным избиратель­ным округам по три представителя от каждого города республи­канского значения, района на основе всеобщего равного и пря­мого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики состоит также из 27 депутатов, избирае­мых по одномандатным избирательным округам примерно с равным количеством избирателей на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В отличие от других субъектов Федерации государственная власть на местах в Республике Адыгея распространяется на районы и города республиканского значения. Местное само­управление осуществляется в сельских поселениях, микрорайо­нах и на других территориях в форме прямого волеизъявления (собрания, схода, референдума), а также через избираемые орга­ны местного самоуправления в порядке и формах, определяе­мых законом.

Отличается своеобразием структура органов государствен­ной власти Республики Дагестан. Исполнительную власть в Республике возглавляет Государственный Совет, состоящий из 14 человек и сформированный Конституционным Собранием Республики Дагестан.

В Еврейской автономной области губернатор области назна­чает глав исполнительных органов государственной власти ад­министративно-территориальных единиц, утверждает положе­ние о структуре, порядке формирования, полномочиях и орга­низации работы структурных подразделений территориальных администраций.

Есть особенности в структуре органов государственной влас­ти и местного самоуправления в сложносоставных субъектах Федерации. Автономные округа, входящие в состав других субъ­ектов, как и все субъекты Федерации, самостоятельны в выборе

Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 159

структуры органов государственной власти и местного само­управления. Например, согласно п. 3 «б» ст. 84 Устава Ямало-Ненецкого автономного округа, в сферы общих интересов окру­га и Тюменской области, в состав которой он входит, не может включаться наряду с рядом других вопросов формирование сис­темы органов государственной власти автономного округа и за­конодательное обеспечение органов местного самоуправления в автономном округе.

Право субъектов Федерации самостоятельно определять структуру органов государственной власти послужило одной из причин значительного разнообразия в количестве структурных подразделений и сотрудников в названных органах. Например, в Саратовской области исполнительную власть осуществляет областное правительство, в структуре которого два управления, восемь комитетов и девять министерств. Своеобразно построе­но взаимодействие между отдельными подразделениями. Так, комитет молодежной политики, спорта и туризма возглавляет министр-председатель. Его первым заместителем является председатель комитета по спорту. Из восьми комитетов три возглавляются министрами-председателями, остальные пять — председателями.

В Самарской области исполнительную власть осуществляет администрация области, состоящая из департаментов, главных управлений и управлений.

Самостоятельность субъектов Федерации в формировании органов государственной власти способствовала не только раз­нообразию в структуре этих органов, но и послужила одной из причин бюрократизации государственного управления в субъ­ектах Федерации и в целом в стране.

Стремление к неограниченной самостоятельности, созда­нию управлений, департаментов в исполнительных органах проникло и на уровень местного самоуправления. Например, в ^г- Владивостоке по состоянию на март 2003 г. в администрации города насчитывалось 11 управлений, 7 комитетов, 20 самостоя­тельных отделов, 1 инспекция, 1 комиссия и 5 административ­но-территориальных управлений районами города. В свою оче-Р^еДь, административно-территориальное управление района ^состоит из трех управлений, трех самостоятельных отделов и од­ного сектора. В управлении жилищно-коммунального хозяй­ства города насчитывается 14 отделов и 1 сектор. Структура всех

160 Глава 7

подразделений непростая, но, как свидетельствует практика, малоэффективная.

Подобные примеры есть почти во всех субъектах Российской Федерации. При этом структура органов государственного управления и местного самоуправления периодически меняет­ся. Как правило, это происходит после выборов в субъектах Фе­дерации. И не всегда изменения диктуются необходимостью по­вышения действенности названных органов. Созданию эффек­тивной организационной структуры органов государственного управления и местного самоуправления призвана способство­вать административная реформа.

Эффективность организационной структуры органов госу­дарственного управления и местного самоуправления во мно­гом зависит от их компетенции. Основы компетенции заложены, как правило, в конституциях (основных законах) стран. В госу­дарствах с федеративным устройством органы государственного управления в зависимости от их места и роли в системе разделен­ной по горизонтали и вертикали государственной власти наделе­ны соответствующей компетенцией. Органы местного само­управления, разделенные на представительные и исполнитель­ные, также наделены определенной компетенцией. Объем ком­петенции зависит, во-первых, от места органа в иерархии органов государственного управления и местного самоуправления и, во-вторых, от особенностей становления и развития федеративного устройства в том или ином государстве.

В России федеративное устройство основано на государ­ственной целостности, «единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ор­ганами государственной власти субъектов Российской Федера­ции, равноправии и самоопределении народов» (п. 3 ст. 5. Кон­ституции).

Особенности становления российского федерализма нало­жили отпечаток и на объем компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъ-

Влияние федеративного устройства на организацию государственного управления... 161

ектов Федерации. Особо выделяются республики, именуемые государствами в составе Российской Федерации (Конституция _п. 2 ст. 5). Это положение подтверждено в конституциях 18 рес­публик. В конституциях трех республик (Алтай, Калмыкия и Хакасия) прямо не утверждается, что эти субъекты являются го­сударствами. Но это не означает уменьшения объема их компе­тенции по сравнению с другими республиками.

Своеобразно закреплена компетенция органов государ­ственного управления в конституциях сложносоставных субъ­ектов Федерации. Автономные округа обладают тем же объемом компетенции, что и субъекты Федерации, в состав которых они входят, и строят свои отношения с ними на основе договоров. Были неоднократные попытки органов государственной власти сложносоставных субъектов (Тюменской области, Краснояр­ского края), превысив полномочия, предусмотренные договора­ми, распространить свою юрисдикцию на автономнее округа, но достичь этих целей не удалось. В последнее время наблюда­ется и другая тенденция — более тесное сближение автономных округов и субъектов Федерации, в состав которых они входят, вплоть до объединения в один субъект, например Коми-Пер­мяцкий автономный округ и Пермская область.

В конституциях и уставах субъектов Федерации предусмот­рены полномочия органов государственной власти по осущест­влению международных и внешнеэкономических связей. На­пример, в ст. 13 Устава Корякского автономного округа закреп­лено, что округ «вправе выступать самостоятельным участником международных и экономических связей». Но эта деятельность должна координироваться с соответствующими федеральными органами государственной власти, согласовываться с внешней политикой России.

Значительный объем полномочий субъектов Федерации ска­зался на законотворческом процессе. Появилось немало зако­нов субъектов Федерации, несоответствующих федеральному законодательству. Начиная с 2000 г., принимаются меры по приведению нормативно-правовых актов субъектов в соответ­ствие с федеральным законодательством. Нельзя однозначно Утверждать, что это ведет к уменьшению объема полномочий субъектов и тем самым к свертыванию федеративных отноше­ний. Хотя в средствах массовой информации нередко высказы­ваются опасения на этот счет, а также предложения, направлен-

162 Глава 7

ные на замену федеративного устройства на унитарное устрой­ство государства.

На объем компетенции органов государственного управле­ния в субъектах Федерации повлияло образование федеральных округов. Повысилась не только управляемость, но и несколько уменьшился объем полномочий органов государственной влас­ти субъектов, особенно их глав. Последние лишились опреде­ленных полномочий, а вместе с этим и возможностей влияния на федеральные органы государственной власти. Заметно сни­зилось это влияние после изменения порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания. Создание Государ­ственного Совета — совещательного органа при Президенте РФ, в состав которого входят все главы субъектов Федерации, не возместило последним утраченных возможностей влияния на федеральные органы государственной власти.

Становление и развитие российского федерализма в послед­нее десятилетие XX в., стремление на местах получить поболь­ше полномочий, а точнее прав, оказало влияние и на объем компетенции органов местного самоуправления. Недостатка в объеме прав эти органы во многих муниципальных образовани­ях не ощущают. Скорее наблюдается отсутствие их ответствен­ности перед населением. Например, в Уставе города Великий Новгород (ст. 12) предусмотрены семь условий досрочного прекращения полномочий мэра города, главы исполнительного органа местного самоуправления - администрации города и председателя городской Думы. Но среди этих условий нет ни од­ного, например, по инициативе жителей города за ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей мэра, повлекшее тяжелые последствия для жизнеобеспечения города. Правда, в упомянутом Уставе есть ст. 35, в которой предусмотрена ответ­ственность органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов перед населением. Но норма, изложенная в этой статье, сформулирована так, что указанные органы и лица реально не понесут никакой ответственности.

Стремление органов местного самоуправления уйти от ответ­ственности перед населением за ненадлежашее исполнение сво­их обязанностей прослеживается в уставах многих муниципаль­ных образований.

Компетенция органов государственного управления и орга­нов местного самоуправления проявляется и в их деятельности,

В шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 163

ее целеустремленности, упорядоченности, последовательности и результативности.

Деятельность — многомерное явление. Она служит способом перевода, превращения идеального в материальное. На деятель­ность оказывают влияние различные факторы. На управлен­ческую деятельность органов государственного управления и местного самоуправления наряду с другими факторами влияет и федеративное устройство государства.

Во-первых, это влияние проявляется в процессе выбора це­лей государственного управления и местного самоуправления. Долгосрочные цели, как правило, определяются в конституциях (основных законах) государств, краткосрочные — в различных целевых программах, закрепленных в нормативно-правовых ак­тах. Законы выступают в роли вех, обрамляющих пути продви­жения к выбранным целям.

На выбор целей оказывает влияние состояние объекта управ­ления. К сожалению, в отечественном государственном управ­лении грандиозные и заманчивые цели нередко заслоняют все остальное.

В субъектах федеративных государств долгосрочные цели, по сути, аналогичны общефедеральным. Краткосрочные цели определяются в каждом субъекте самостоятельно. При этом учи­тываются общефедеральные цели, наличие ресурсов собствен­ных и полученных от федерации, а также привлеченных от ин­весторов.

На уровне местного самоуправления реализуются долго­срочные общефедеральные цели и краткосрочные цели субъек­та федерации, а также собственные цели, выбор которых также зависит от состояния муниципального образования, наличия собственных, привлеченных и полученных от государства ре­сурсов.

Во-вторых, разнообразие в формировании, структуре орга­нов государственного управления субъектов федерации и орга­нов местного самоуправления, особенности их компетенции оказывают влияние на выбор способов достижения избранных Целей. Подготовка управленческих решений, доведение их до исполнителей, выбор и применение исполнителями наиболее эффективных технологий их реализации, анализ сделанного и подготовка новых решений в каждом органе государственного Управления и местного самоуправления имеет свои особенное-

164 Глава 7

ти, во многом обусловленные федеративным устройством госу­дарства.

Наиболее слабым местом в деятельности органов государ­ственного управления и местного самоуправления является контроль за исполнением принятых решений, что отрицательно сказывается на реализации интересов граждан. Так как ветви го­сударственной власти самостоятельны в выполнении возложен­ных на них функций, то фактически контроль за их деятель­ностью «сверху» отсутствует. Кто, например, может «сверху» контролировать главу государства и парламент? Во многих го­сударствах, в том числе и в России, неэффективен контроль и «снизу», т. е. со стороны населения, избирателей. В законах та­кой вид контроля провозглашен, но фактически он отсутствует даже на уровне местного самоуправления, где граждане имеют возможность знать о деятельности органов местного само­управления все, в том числе, как и на что тратится местный бюджет.

В-третьих, в субъектах федеративных государств не всегда удается выдержать общепринятые в той или иной федерации стандарты реализации интересов граждан. Это обусловлено, с одной стороны, правом субъектов на издание законов и тем са­мым на определение правил и стандартов жизнедеятельности, которые не всегда совпадают с общефедеральными, с другой стороны, неэффективностью контроля за деятельностью орга­нов государственного управления и местного самоуправления. Это порождает неэффективность деятельности, служит одной из причин различных злоупотреблений, дискредитирует государ­ственную власть и государственное устройство, отрицательно влияет на реализацию различных интересов граждан, в том чис­ле национальных.

В настоящее время в мире практически не существует строго мононациональных государств. В каждой стране в числе ее граждан можно найти представителей тех или иных наций и на­родностей, не принадлежащих к так называемой титульной на­ции. Во многих федеративных странах в процессе государствен-

В шяние федеративного устройства на организацию государственного управления... 165

ного строительства учитывались компактное проживание того или другого народа, его интересы и т.д., что в последующем ска­зывалось на образовании субъектов, наделении их определен­ными полномочиями и т.д. Но есть федеративные государства, в которых этнический, национальный компонент не акцентиру­ется. Независимо от национальной принадлежности все жители прежде всего — граждане единого государства, а затем уже представители той или другой нации или народности.

В России изначально государственность строилась на много­национальной основе¹. Но так сложилось, что в течение XX в. дважды возникающие проблемы в межнациональных отноше­ниях, как правило, на бытовом уровне, возводились в ранг госу­дарственных и использовались для разрушения государства в целях создания нового государства, как считали революционе­ры, а затем реформаторы, более справедливого и эффективного. Это наложило отпечаток на формирование Российской Федера­ции, существование в ней 32 субъектов, образованных по нацио­нальному признаку, во многих из которых титульная нация на­ходится в меньшинстве по отношению к представителям других наций и народностей, проживающих в этих субъектах. В связи с этим не прекращается дискуссия в отношении того, стоит ли соблюдать этноэтатистский подход при создании субъектов Российской Федерации или же есть смысл от него отказаться. Сторонники той и другой точек зрения представляют убеди­тельные аргументы и доказательства в защиту своей позиции.

Поиск эффективных вариантов учета и реализации нацио­нальных интересов граждан в рамках этих двух альтернатив су­щественно ограничивает государственное управление и местное самоуправление. Скорее всего, необходимо согласиться с тем, что в свободном обществе следование национальным традициям и обычаям, использование национального языка, возрождение Ценностей национальной материальной и духовной культуры, «построение» образа жизни и т.д. есть свободный выбор челове­ка, его частное дело, осуществляемое им лично, в кругу его семьи и единомышленников по национальным ориентациям. Государство как властная сила общества с соответствующим ап­паратом, в том числе и на уровне субъектов Федерации, должно

' См.: Гумилев Л.Н. Древняя Русь и Великая степь. М., 2002; Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное строительство России. М, 2000.

166 Глава 7

менее всего вмешиваться в этот выбор и навязывать людям ка­кое-либо национально-коллективное. Его долг исчерпывается созданием и поддержанием в действии необходимых организа­ционно-правовых и социально-психологических условий, поз­воляющих каждому человеку сполна удовлетворить свои нацио­нальные запросы. Государственное же устройство, состоящее в распределении власти по вертикали, призвано постоянно и не­уклонно сближать власть и человека, давать возможность каж­дому гражданину, независимо от его национальных признаков, везде и всегда активно участвовать в процессах властеотноше-ний и государственного управления. В таком контексте следует еще раз напомнить о значении местного самоуправления, так как его «привязка» к месту жительства людей позволяет им в его рамках решать все вопросы практической реализации своих на­циональных запросов».

Наряду с этим в Российской Федерации необходимо:

теоретически и нормативно разграничить национальное и националистическое; в этом направлении прилагаются некото­рые усилия, но пока их недостаточно;

деполитизировать национальные процессы и перевести их в рамки гражданского общества.

Медлить с решением этих задач нельзя, но и форсировать их решение, как предлагают отдельные радикально настроенные политики, также не стоит, ибо вместо выстраивания межнацио­нальных отношений, способствующих созиданию, можно полу­чить межнациональные конфликты.

Особое место в государственном управлении и местном само­управлении в Российской Федерации должны занимать пробле­мы малочисленных народов, насчитывающих от нескольких сот до нескольких тысяч человек. Реформы конца XX в., по сути, поставили их на грань исчезновения. Поэтому были приняты различные государственные профаммы решения проблем мало­численные народов. Но, как свидетельствует практика реализа­ции этих профамм, пока сделано гораздо меньше, нежели необ­ходимо.

Таким образом, национальный компонент в государствен­ном управлении и местном самоуправлении не сводится только к созданию каких-то образований на уровне государства или местного самоуправления. Учет национального компонента в государственном управлении и местном самоуправлении это,

в щяние федеративного устройства на организацию государственного управления...

скорее всего, практическое решение проблем межнациональ­ных отношений в многонациональном государстве.

Итак, своеобразие развития федерализма в Российской Фе­дерации оказывает свое влияние на организацию государствен­ного управления и местного самоуправления: на непосредствен­ное участие граждан в государственном управлении и местном самоуправлении, формирование органов государственного уп­равления и местного самоуправления, их структуру, компетен­цию, стадии управленческого процесса, технологии и результа­тивность деятельности.

Национальный компонент как сохранение самобытности народов в многонациональном государстве при интенсивном межнациональном общении в организации государственного управления и местного самоуправления не исчерпывается обра­зованием субъектов Федерации, муниципальных образований по национальному признаку. Это может быть первым шагом в решении национальных проблем, и то необязательным.

Федеративное устройство государства, оказывая влияние на организацию государственного управления и местного само­управления, может как способствовать более эффективному ре­шению проблем жизнеобеспечения общества, в том числе и на­циональных, так и тормозить его, побуждая федеральные органы к расширению своих полномочий за счет сужения полномочий субъектов Федерации, а в отдельных случаях и местного само­управления. В Российской Федерации все чаще высказываются предложения о замене федеративного устройства государства на унитарное. Что лучше для современной России — ответит сама жизнь. Но бесспорно, что ресурсы федеративного устройства не исчерпаны.

Влияние федеративного устройства, национального компо­нента на организацию государственного управления и местного самоуправления — объемная проблема. Нами обозначены толь­ко основные аспекты. Исследование данной проблемы всегда будет актуальным. Для общества важно знать на каждом истори­ческом этапе, какая форма государственного устройства эффек­тивнее, результативнее. Хотя выбор формы государственного Устройства зачастую осуществляется не путем глубокого изуче­ния объекта управления и на этой основе конструирования субъекта управления, а путем выбора такого государственного Устройства, которое бы обеспечивало реализацию (причем за ко-

168 Глава 7

роткий промежуток времени) интересов определенных социаль­ных групп.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое «организация государственного управления и
местного самоуправления», «национальный компонент»?

2. Какое влияние оказывает федеративное устройство госу­
дарства на непосредственное участие народа в государственном
управлении и местном самоуправлении?

3. Раскройте особенности формирования, структуры, компе­
тенции и деятельности органов государственного управления и
местного самоуправления в федеративном государстве.

4. В чем сущность национального компонента? Националь­
ный компонент и организация государственного управления и
местного самоуправления.

Рекомендуемая литература

Лбдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.

Атаманчук Г.В. Новое государство — поиски, иллюзии, воз­можности. М., 1996.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. М., Тула. 1997.

Федерализм власти и власть федерализма/Отв. ред. М.Н. Гу-богло. М., 1997.

Шумилов В.М. Правовая система США. М., 2003.

© Адамович А.С.

Глава 8