В государственном и муниципальном управлении

/. Понятие и сущность свободы в государственном и муниципальном

управлении. 2. Механизм реализации свободы в государственном и муниципальном

управлении. 3. Понятие и виды ответственности в системе государственного

и муниципального управления. 4. Юридическая ответственность, ее виды и процедуры применения

Раскрывая понятие «свобода» в государственном и муници­пальном управлении, прежде всего следует разобраться с самим этим понятием как таковым. Понятие «свобода» одно из самых распространенных. Оно используется в различных сферах чело­веческой жизни: в экономической, политической, юридичес­кой, нравственно-духовной и др. И соответственно по-разному трактуется.

В истории общественной мысли проблема свободы традици­онно сводилась к вопросу: обладает ли человек свободой воли. В этом прослеживаются две крайности: с одной стороны, волюн­таризм, проповедующий произвольность человеческих поступ­ков; с другой, фатализм, рассматривающий все как предопреде­ленность. Но в повседневной жизни человек сталкивается не с абстрактной необходимостью как таковой, а с ее конкретно-ис­торическим воплощением в виде реально существующих соци­альных и экономических отношений, которые обусловливают круг их интересов, а также в виде материальных средств для до­стижения поставленных целей. И, конечно, люди не вольны в выборе объективных условий для своей деятельности, но они обладают известной свободой в выборе целей, поскольку в каж­дый данный момент обычно существуют не одна, а несколько реальных возможностей, хотя и с разной долей вероятности.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 189

Свобода, следовательно, относительна и претворяется в жизнь путем выбора определенного плана действия. Она тем больше, чем правильнее люди осознают свои реальные возможности, чем больше средств для достижения поставленных целей нахо­дятся в их распоряжении, чем в большей мере совпадают их ин­тересы со стремлениями больших масс людей, общественных структур и с объективными тенденциями общественного про­гресса.

Свобода отнюдь не равнозначна произволу. Человек свобо­ден в своих мыслях и поступках вовсе не потому, что они при­чинно ничем не обусловлены. Причинная обусловленность че­ловеческих мыслей, интересов, намерений и поступков не отме­няет свободу, так как они не детерминированы однозначно. Не­зависимо от происхождения своих целей и намерений люди об­ладают свободой постольку, поскольку они сохраняют реальную возможность выбора и предпочтения, которая объективно соот­ветствует их интересам и потребностям. Абстрактной свободы не существует. Свобода всегда конкретна и относительна. В за­висимости от объективных условий и конкретных обстоятельств люди могут обладать свободой или же быть лишены ее; они мо­гут обладать свободой в одних сферах деятельности и быть ли­шены ее в других; наконец, и степень их свободы может быть разной — от свободы в выборе целей через свободу в выборе средств до свободы приспособления к существующей реальнос­ти, выбора различных типов поведения и самовыражения.

Свобода выступает своими двумя сторонами или гранями: внутренней и внешней.

Во внутренней стороне свободы отчетливо проявляются спо­собность человека ставить свои жизненные цели и добиваться их осуществления (что мы называем свободой воли) и согласо­вание ее с объективными и субъективными природными и со­циальными закономерностями и формами общежития (это и есть ограничения свободы). Другими словами, внутренняя сто­рона свободы состоит из свободы воли человека и из ограниче­ний этой свободы.

Во внешней стороне свободы выражаются стремление самого общества к предоставлению человеку возможностей быть самим собой, раскрыть свой творческий потенциал, самостоятельно обустраивать свою жизнь и т.д. Здесь речь идет об обеспечении этой самой свободы каждому.

190 Глава 9

Индивидуальная свобода каждого в полной мере может быть достигнута тогда, когда цели, которые ставит перед собой от­дельная личность, согласовываются с интересами остальных составляющих общество людей. Одновременно с этим каждый член общества приобретает реальные возможности для всесто­роннего и полного развития заложенных в нем способностей и талантов, для свободного доступа к человечеством опыту, зна­ниям и остальным духовным ценностям, обладая при этом сво­бодой овладения ими.

Исходя из изложенного, свобода — это способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опи­раясь на познание объективной необходимости. Иначе говоря, свобода есть обусловленность или необусловленность намере­ний и поступков человека внутренними и внешними обстоя­тельствами.

Свобода как любая категория обладает специфическими свойствами.

Во-первых, свобода носит общесоциальный характер. Она проявляется исключительно в обществе людей, в их взаимодей­ствиях. Когда человек один сам с собой, он не думает о своей свободе, она ему не нужна, но как только появляется еще кто-то, возникают мысли о свободе, о возможном ее ущемлении.

Во-вторых, свобода отличается конкретностью, она относи­тельна. Объем человеческой свободы является мерой общест­венного прогресса, его темпы непосредственно зависят от сте­пени свободы людей в процессе своей жизнедеятельности.

Свободное поведение характеризуется мерой развития чело­века, способностью поступать не так, как он хочет, а как нужно, целесообразно и разумно в данных конкретных обстоятельствах и в определенных временных рамках.

В-третьих, свобода личности всегда представляет собой лишь часть свободы, которой обладают люди в общем и целом. Она определяется уровнем развития общества, степенью позна­ния обществом (отдельным индивидом) объективных процес­сов природы и общества и тем политическим режимом, кото­рый существует в обществе на данный конкретный момент.

Из этого следует, что свобода всегда ограничена, как бы пара­доксально это не звучало.

Вся наша жизнь состоит из ограничений. И только человек, у которого сознание находится в мире, оторванном от жизни

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 191

(например, в виртуальном мире), не видит таких ограничений. Заблуждения чаше всего имеют место, когда жизнь подменяет­ся надуманными, иллюзорными представлениями о ней.

Свобода не может быть безмерной, неограниченной; она должна реализовываться в конкретных условиях ресурсов, об­стоятельств и времени. Другими словами, подлинная свобода всегда осознает свои границы (пределы). Причем пределы сво­боды могут быть как объективными, так и субъективными. Че­ловек живет в конкретном мире, на него действуют и им управ­ляют объективные условия, которые он не в силах изменить. Он может принять их как данность, может использовать их, но изменить не в состоянии. Эти условия называются «объектив­ными».

Свобода одного индивида кончается там, где начинается свобода другого. И наоборот, свобода одного начинается там, где она кончается у другого. Так взаимодействуют люди между собой. Здесь действуют ограничения субъективного характера. Ради обшей свободы, а также ради нормального сосуществова­ния каждая личность должна жертвовать частью собственной свободы, иначе мы не сможет существовать вообще. Наступит хаос, анархия, произвол. В свое время французский философ и писатель Ш.Монтескье (1689—1755) предостерегал: «Разреши человеку делать все, что он хочет, и ты погубишь его»¹. Это со­звучно и платоновской мысли о том, что чрезмерная свобода может превратиться в чрезмерное рабство.

В-четвертых, свобода в управленческой деятельности, в отли­чие от свободы вообще, которая в основном зависит от воли че­ловека и ею определяется, обладает признаком долженствования.

Это означает, что в государственном и муниципальном управ­лении на субъекте управления, а также на управляемом объекте лежит обязанность действовать. И пренебречь этой обязанностью нельзя. Это основа всего государственного и муниципального Управления.

Конечно, реальность управления диктует определенные огра­ничения на свободу человека, находящегося на государствен­ной и муниципальной службе. Вообще само по себе несение лю­бых обязанностей предполагает исполнение их независимо от Объективного восприятия данным гражданином.

Монтескье Ш. О духе законов. М, 1956. С. 242.

192 Глава 9

В теории государственного и муниципального управления выделяются две группы ограничений свободы государственного служащего.

К первой относятся ограничения прав и функций гражданина по занимаемой должности в структуре органов управления.

Свобода служащего в общих чертах закреплена в его право­вом статусе, в его правах, обязанностях, ограничениях и ответ­ственности, а более конкретно, в его функциях и правомочиях по занимаемой должности. Следовательно, когда гражданин поступает на службу, входя в систему государственных и муници­пальных отношений, он сознательно, т. е. по собственной воле, ограничивает свою (и так ограниченную) свободу. Он ограничи­вает свободу своих поступков и действий, подчиняя их интере­сам всего гражданского общества.

Во вторую группу входят ограничения по компетенции самого государственного органа или органа местного самоуправления.

Каждый орган государственной власти и местного самоуп­равления связан в своих решениях и действиях рамками своего правового статуса в нем — установленной только для него компе­тенцией. И здесь свобода проявляется в возможности действо­вать инициативно, творчески, самостоятельно, но в жестко очерченных пределах этой свободы.

Поскольку основной функцией государственного и муници­пального управления является обслуживание потребностей, ин­тересов, целей и воли всего гражданского общества, то и свобо­да в государственном и муниципальном управлении является регулируемой, направляемой и контролируемой. Такая свобода сильно ограничена. Однако «управляемая» свобода необходима для того, чтобы каждый человек и все гражданское общество осознавали свою свободу и пользовались ею. Для этого государ­ственные и муниципальные служащие обязаны сознательно поступиться своей свободой во имя свободного развития всего общества.

Государственное и муниципальное управление основано на власти, которая представляет собой авторитет, обладающий воз­можностью подчинять своей воле, управлять или распоряжаться действиями других людей. Вот, кажется, свобода не ограничена ничем. На самом деле это не так. Ограничения, присущие свобо­де, проявятся и здесь, но с оттенком долженствования. Власть всегда ограничена тем, что обязана принимать срочные и опера-

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 193

тивные решения. Причем необходимость эта возрастает в экстремальных ситуациях. Там, где временные рамки сужены до предела, когда то или иное управленческое решение может изме­ряться человеческими жизнями, — это как раз те жесткие рамки, которые сжимают свободу управления, заставляют его действо­вать в соответствии с конкретной ситуацией.

Тогда возникает вопрос: где же свобода, о которой так много написано? Как она проявляется в управлении?

Свобода в государственном и муниципальном управлении начинается и осуществляется тогда, когда наступает самостоя­тельное, т. е. без вертикального диктата и контроля, без постоян­ного указания сверху, осознание необходимости рациональной и полной реализации тех возможностей, которые заложены в пра­вовом статусе органов государственной власти и органов местно­го самоуправления и в каждой конкретной государственной и муниципальной должности.

Следовательно, свобода в государственном и муниципальном управлении — это способность гражданина (должностного лица) самостоятельно действовать в соответствии со служебной необ­ходимостью в рамках служебных ограничений и объективной реальности.

Действуя в этих ограничениях, должностное лицо обязано проявлять и использовать свои знания и опыт, культуру и спо­собность к управлению, гражданские ценности и мировоззре­ние. Без всего этого не получится хорошего управленца, способ­ного рационально и эффективно управлять.

Свобода как необходимая основа для рационального и эф­фективного государственного и муниципального управления находит наиболее концентрированное выражение в праве, в ко­тором она практически материализуется, воплощается в конк­ретные формы и принципы. Право и только право выступает официальным мерилом действующей свободы. В праве заложе­ны те ограничения, которые присущи свободе. Это тот указа­тель границ, в рамках которого нужно проявлять свою самосто­ятельность. Но вместе с тем право является гарантом воплоще-

194 Глава 9

ния свободы, средством ее охраны и зашиты. Выступая легитим­ным детерминантом свободы, право, в свою очередь, объектив­но отражает уровень развития социальной действительности.

«Самая свобода есть не произвол, но согласие с законами не­обходимости»¹, — писал литературный критик В.Г.Белинский (1811 — 1848). «Свобода бывает там, где господствует закон, а не произвол»², — утверждал немецкий философ Гегель (1770—1831), рассматривая право как царство осуществленной свободы, ре­альное ее воплощение.

Можно сказать, что нормы права и есть нормы свободы, но свободы уже юридически признанной и оформленной государ­ством в виде законов и иных правовых актов. Законы — это «по­ложительные, ясные всеобщие нормы, в которых свобода при­обретает безличное, теоретическое, независимое от произвола отдельного индивида существование. Свод законов есть Библия свободы»³. В этом и заключается основной смысл юридической свободы — оградить индивида от внешнего произвола и со сто­роны власти (должностных лиц), и со стороны окружающих его сограждан.

Именно в праве свобода получает необходимые опору и га­ранта, а личность — возможность удовлетворения своего инте­реса. Свобода без права и вне права могла бы остаться нереали­зованной и незащищенной. Право необходимо человеку в этом качестве, а также в качестве инструмента властвования и при­нуждения как важного механизма государственного управления общественными делами.

Будучи едиными эталонами человеческой деятельности, правовые нормы определяют границы поступков людей, меру, рамки, объем их возможного и должного поведения. Государ­ство, ставя под свою юрисдикцию субъектов общественных от­ношений, с помощью права запрещает или разрешает опреде­ленные действия, ограничивает или расширяет сферу личных желаний и устремлений, предоставляет права, возлагает обязан­ности, ответственность, поощряет полезную и пресекает вред­ную деятельность в интересах всего общества в целом.

¹ Белинский В.Г. Письмо М.А.Бакунину 21 ноября 1837 г. // Собр. соч. Т. 9. М.,
1979. С. 118.

² Гегель. Философия права. М., 1990. С. 28.

³ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 62—63.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 195

Правовые рамки свободы должны быть достаточно жестки­ми и надежными, что нисколько не противоречит принципам подлинной демократии. Право — это упорядоченная, нормиро­ванная форма свободы, введенной в легитимное русло. Основ­ная цель права —«уравновешивание интересов в обществе и на­хождение баланса между ними»'. Свобода вне правовых рамок превращается в анархию, а демократия — в ширму, фасад, при­крывающий стихию и неуправляемость.

Конечно, в общественных отношениях многое определяется не только законом, но и личными устремлениями, волей, ини­циативой субъектов этих отношений, хотя общие принципы, исходные позиции и ориентиры задаются все же властью и зако­ном. В любом государстве, так или иначе, они регламентируют­ся законодательством, которое призвано определять его общую концепцию, оставляя достаточно широкий простор для само­стоятельных действий субъектов государственного управления.

Поэтому проблема политико-правового выражения свобо­ды, совершенствования ее форм, методов использования имеет принципиальное значение для понимания самой сути свободы и демократии. Юридически оформленная свобода как раз и «обна­руживает» себя в таких состояниях общественной жизни, как право, законность, правопорядок, правосудие, законотворчест­во, правоприменительная деятельность, система прав и обязан­ностей, их гарантии, правовая культура, ответственность и т.д.

Конечно, при определенных условиях свобода и права лич­ности могут ограничиваться во имя общего блага. Пункт 3 ст. 55 Конституции РФ гласит: «Права и свободы человека и гражда­нина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ консти­туционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопас­ности государства».

Но «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в со­ответствии с федеральным конституционным законом могут ус­танавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указани­ем пределов и срока их действия» (п.1 ст. 56 Конституции РФ). Так как это чрезвычайная мера, то далее в конституции перечис-

¹ Иерииг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 8.

196 Глава 9

лены те свободы, которые не подлежат ограничению. К ним от­носятся: право на жизнь, право на свободу и личную неприкос­новенность, право на неприкосновенность частной жизни, лич­ную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на информацию о частной жизни, свободу совести, веро­исповедания и т.д. (ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1) 46-54).

Приведенные положения российской Конституции — это выработанные на протяжении веков правила человечного обще­жития, которые полностью соответствуют общепринятым меж­дународным стандартам, Всеобщей декларации прав человека, практике других государств.

Разумеется, свобода личности предполагает также ее свободу-от произвола власти. Посредником между ними выступает закон, в котором выражена официальная мера независимости индиви­да, его «суверенитет», а равно очерчены границы деятельности самой этой власти. Давно сказано: «Государством должен пра­вить закон. Закон выше любой должности, он «властвует над все­ми». Это то, чего сегодня так не хватает российскому обществу.

Законы принимаются только выборными органами, непо­средственно представляющими волю народа — единственного и абсолютного источника власти. Поэтому они и обладают верхо­венством, наибольшей юридической силой.

Право — мера не только юридической свободы, но и юриди­ческой ответственности. В этом и состоит подлинная этика пове­дения индивида. «Когда мы слышим, что свобода состоит вооб­ще в возможности делать все, чего хотят, то мы может признать такое представление полным отсутствием культуры мысли: в этом представлении нет еще ни малейшего даже намека пони­мания того, что есть в себе и для себя, свободная воля, право, нравственность»'.

Ответственность в государственном и муниципальном управлении — такая же объективная необходимость, как и сво­бода. Более того, ответственность является основным условием свободы. Субъектами ответственности выступают все, включая властные структуры. Поэтому вопрос о взаимной ответственно­сти государства и личности в современных условиях приобретает новое качество. Оптимальное взаимодействие права и личности

¹ Гегель. Соч. Т. VI. М., 1936. С. 44.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 197

возможно только на основе четко функционирующей государ­ственности. Твердая легитимная демократическая власть -предпосылка эффективности такого взаимодействия. Проблема безответственности власти перед обществом — одна из наиболее крупных проблем России, которая требует неординарных реше­ний на основе углубленных исследований управленческой нау­ки, выработки эффективных технологий, цивилизованных вза­имоотношений общества и политической власти, прежде всего активного становления гражданского общества, укрепления его контрольно-экспертных функций в отношении к институту власти. Последний и сам должен постоянно совершенствовать­ся, чтобы быть способным ответить на грозные вызовы XXI в., в том числе и глобальные.

Власть, желающая предоставить своим гражданам свободу, идет на самоограничения. В то же время она оставляет за собой право ограничивать свободу во имя общего интереса. Конечно, данная проблема стара как мир. В связи с этим любопытно одно наблюдение Гегеля: «В Древних Афинах существов&т закон, предписывающий гражданину отчитываться, на какие средства он живет; теперь же полагают, что это никого не касается»'. Зву­чит более чем современно.

Философами и юристами ответственность рассматривается в двух аспектах — негативном (ретроспективном) и позитивном (перспективном). Для нормального функционирования право­вой системы и поведения личности важны оба аспекта.

Первый предполагает ответственность за совершенные пра­вонарушения, он давно и обстоятельно разработан юридической наукой, подробно регламентируется законодательством. Такая ответственность — форма принудительного лишения человека определенных благ, реакция государства на противоправные Действия, применение к виновному предусмотренных законом санкций. Это извечные вопросы «деяния и воздаяния».

Позитивный аспект ответственности изучен слабее. Под ним подразумеваются не «расплата» за содеянное, а ответственность за надлежащее исполнение своих функций, обязанностей, по­рученного дела, за добросовестное поведение, ответственность Перед обществом, государством, коллективом, семьей, окружа­ющими.

¹ Гегель. Философия права. М., 1990. С. 269.

198 Глава 9

Как отмечается в научной литературе, позитивная ответствен­ность — «это ответственность за будущее поведение, ответствен­ность наперед; она предполагает поведение, не противоречащее социальным нормам».

Слово «ответственность» в негативном и позитивном аспек­тах употребляется в законодательстве почти всех стран мира. Но эта проблема не может быть решена рамками права, даже само­го совершенного. Ее решение все в большей мере связывается с нравственными нормами, с чувством долга, наличием граждан­ской позиции, развитым нравственным сознанием, в том числе и правосознанием всех граждан. Поэтому ответственность в ее полном объеме есть ответственность и за прошлое, и за настоя­щее, и за будущее, и именно в таком виде она подлежит теоре­тической разработке.

Позитивную и негативную ответственность еще называют «предварительной» и «последующей». Предварительная ответ­ственность «есть живое чувство предостояния и призванности, стремление к совершенствованию. Еще не совершив поступка, человек уже знает о своей ответственности. И это дисциплини­рует его и вдохновляет. Последующая ответственность есть ре­зультат искаженного правосознания, негативного поведения индивида. Она — антипод предварительной ответственности, то есть безответственность»¹.

Позитивная ответственность в отличие от негативной не временная и не принудительная, а постоянная, добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за свое надлежа­щее поведение. Она предполагает не только контроль субъекта за собственными действиями, но и положительную реакцию на контроль общества, государства. Для правовой системы — это принципиально важный стабилизирующий и цементирующий фактор. Цицерон писал: «Нет ни одного момента в жизни чело­века, свободного от долга»².

Такой вид ответственности, как считают многие ученые, не может быть сформирован без разработки и утверждения во властных отношениях, в обществе, государственной идеологии, которая всегда была и остается тем духовно цементирующим

¹ Ильин И. Путь к очевидности. М., 1993. С. 305. - Цицерон. Диалоги. М., 1966. С. 95.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 199

стержнем, который объединяет всех людей на основе общих ценностей и современного мировоззрения.

Оба аспекта ответственности взаимосвязаны, так как явля­ются разновидностями единой социальной ответственности личности и играют важную роль в становлении правовой государ­ственности, упрочении законности и правопорядка в обществе, его устойчивости и целостности. Они должны взаимодейство­вать, подкрепляя друг друга. Но общее развитие идет от негатив­ной к позитивной ответственности, а не наоборот. «В переходе ответственности ретроспективной в перспективную как раз и заключается прогрессивная тенденция ее эволюции»¹.

Если основанием негативной ответственности является пра­вонарушение, то основанием позитивной — взаимосвязь лич­ности с государством и обществом, ее обязанности, гражданс­кий и юридический долг перед ними, а также необходимость уважать права и свободы других граждан.

Субъектами позитивной ответственности выступают не только все дееспособные граждане, но и само государство. В ст. 2 Конституции РФ записано: «Признание, соблюдение и зашита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государ­ства». Это означает, что все российские граждане как носители этих прав выступают по отношению к государству в качестве управомоченных, а государство по отношению к ним является правообязанной стороной. На этой основе возникают так назы­ваемые общерегулятивные правоотношения, в рамках которых граждане могут предъявлять и уже предъявляют к государству, его органам судебные иски.

В связи с этим особую злободневность приобретает вопрос об ответственности политических лидеров, государственных деяте­лей, особенно тех, кто стоит у рычагов власти и управления. Сво­ими непродуманными, ошибочными, а порой и волюнтарист­скими действиями и решениями они могут причинить (и причи­няют) огромный и непоправимый вред обществу, государству, гражданам. Но, как правило, никакой ответственности за это они не несут — ни моральной, ни политической, ни тем более юриди­ческой. В свою очередь безответственность и безнаказанность плодят новые злоупотребления и преступления, подрывают пра­вопорядок, дестабилизируют общество и разлагают людей.

Муздыбаев К. Психология ответственности. Л., 1983. С. 14.

200 Глава 9

Из сказанного следует, что парной категорией свободы явля­ется ответственность. Нет свободы без ответственности, а ответ­ственности без свободы. И хотя слова «ответственность» в Тол­ковом словаре В. Даля нет, однако диалектика свободы и ответ­ственности в нем отражена очень тонко. «Хорошо жить в почете на миру, да ответ большой: чей грех, тот и в ответе»¹, — передает он колорит этой связи через суждения, взятые из живого русско­го языка.

Ответственность — это, во-первых, особый вид социальной связи всех элементов общества и, во-вторых, один из важнейших институтов организации общественной жизнедеятельности.

Как особый вид социальной связи, ответственность представ­ляет собой специфическое общественное отношение, имеющее сложный, комплексный характер. Само же отношение ответ­ственности возникает на основе последовательного взаимодей­ствия таких составных частей, которые только в своем единстве и определяют его специфику. Традиционно выделяются три час­ти, в своем единстве формирующие отношение к ответствен­ности. К ним можно отнести:

сознание долга. Оно формируется внутри самого человека, в его понимании того, что его действия и поступки связаны (зави­симы) с другими людьми, с обществом в целом и закрепляются в нормах морали и права;

оценку поведения личности и ее социально значимых поступ­ков в соответствии с нормативно закрепленными критериями другим индивидуумом, коллективом, обществом;

отклонение от норм, влекущее наложение санкций от имени государства, общества, коллектива, отдельных людей, которые определяют меры воздействия, характер применяемых санкций. Данные меры реабилитируют (защищают) интересы той сторо­ны, у которой были нарушены или ущемлены права и свободы.

Только единство перечисленных трех составляющих может породить ответственность как особый метод социальной связи, а также воздействия всего общества на его граждан. Ведущим

¹ Даль В Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1981. Т. 2. С. 717.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 201

элементом в ответственности выступает оценка поведения (действий) гражданина, коллектива, органа.

Конечно, феномен ответственности как явление общесоци­альное обусловлен прежде всего тем, что человек способен осо­знавать и регулировать свои поступки и действия.

Любая социальная оценка отношения индивида к ценностям общества и его поведения в конкретных ситуациях имеет раз­личные уровни. На начальном уровне социальная оценка выра­жена прежде всего в самооценке индивида, другими словами, в понимании им своего долга и в его исполнении. Это предопре­деляется соотношением различных форм идеологии в обществе (политическим и нравственным сознанием, религиозными веро­ваниями, правосознанием и т.п.). Именно здесь формируется идеальное понимание долга конкретным индивидом и группами людей (обществом), т. е. адекватное понимание долга на уровне общественного сознания. На более высоком уровне проявле­ния, в самом поведении человека, это сознание долга реализует­ся уже непосредственно в поступках человека.

Любая оценка поведения конкретного субъекта в определен­ных отношениях выражается в реакции другого (других) субъек­та и, что самое важное, обладает социально значимым характе­ром. Эта оценка может быть или: 1) нейтральной, когда на дан­ный момент поведение субъекта не диссонирует требованиям общества к данному виду и форме поведения; 2) позитивной, ли­бо поощряющей, когда такое поведение совпадает не только с интересами социальной среды, но и с мнением непосредствен­но оценивающего его субъекта (или субъектов), вызывает чувство подражания; 3) негативной — тормозящей, порицаю­щей, наказывающей, если поведение отклоняется от требова­ний, предъявляемых данной социальной системой.

Ответственность в управлении представляет собой реализа­цию таких отношений, при которых государство (его органы) и гражданское общество применяют к нарушителю меры воздей­ствия либо наказания, цель которых восстановить нарушенное право «потерпевшего», наказать нарушителя и пресечь возник­новение подобных нарушений со стороны других субъектов Управления. Эти отношения могут регулироваться как нормами права и нормами общежития, так и традициями, обычаями гражданского общества. Субъектом (нарушителем) таких отно­шений может быть только субъект управления, который умыш-

202 Глава 9

ленно или по неосторожности не выполняет определенные обя­занности по должности либо выполняет их с нанесением соци­ально значимого вреда интересам государства, общества, граж­данам.

Данное определение позволяет оценить ответственность и как институт организации управления и как комплексный правовой институт и тем самым найти пути совершенствования самого процесса ответственности и повышения его эффективности в практике управления.

Как институт организации управления, ответственность предс­тавляет собой систему мер, обеспеченных правовыми, полити­ческими, моральными и организационными средствами, кото­рые стимулируют безупречное и активное поведение субъектов управления путем применения к ним позитивных и негативных мер воздействия, направленных на достижение эффективного функционирования системы управления. Эта ответственность не только охватывает правовой институт ответственности, но включает нормативы политического и общественного характера, обеспечивающие эффективность и рациональность управления.

На практике вся система ответственности выступает как еди­ное целое, которое, с одной стороны, активно влияет на ход ор­ганизации и функционирования аппарата управления, а с дру­гой — принудительно воздействует на нарушителя порядка управления в условиях, когда виновное в нарушении закона ли­цо не выполняет порученного ему задания. Первая стадия, как уже отмечалось, названа активной или перспективной ответ­ственностью (ее называют и позитивной, и организационной), а вторая — ретроспективной.

Институт ответственности проявляется в единстве двух его аспектов: активной ответственности всех участников управле­ния и пассивной, ретроспективной ответственности, когда об­щество предъявляет к нарушителю свои претензии, дает отри­цательную оценку его работы и определяет меры воздействия, а если нужно — и меры наказания к нарушителю. Особенно остро стоит вопрос об ответственности в сфере государственного управления.

Это и понятно, так как проблема ответственности каждого гражданина, гражданского общества и в особенности органов управления и должностных лиц государственного аппарата, ко­торые призваны обеспечить должный уровень организации, яв-

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 203

______ ---------------------------------------------------------------------------------------

ляется одной из главных первостепенных задач. Поэтому иссле­дование проблемы ответственности, ее обеспечение — одна из важнейших задач, стоящих перед наукой управления.

В связи с этим отметим не столько слабую изученность при­чин правонарушений в сфере управления, их классификации, составов нарушений, критериев оценки поведения субъектов управления, по которым определяются основания ответствен­ности, недостаточное разнообразие санкций, сколько слабую разработанность процедур и механизмов реализации свободы и от­ветственности в государственном и муниципальном управлении. Специфичной здесь также является и большая доля так называ­емых диспозитивных норм, обеспечивающих определение ра­мок поведения субъектов управления, по сравнению с нормами запретительными.

Немало имеются противоречий между теорией и практикой самого института ответственности в системе государственного и муниципального управлении.

Ответственность как общий социальный институт обеспечива­ется различными социальными нормативами и средствами. Это позволяет различать виды и формы ответственности: морально-нравственную, политическую, правовую (юридическую). Наи­более исследованной и применяемой на практике является юридическая ответственность. По существу вся юридическая наука посвящена в разных аспектах изучению природы свободы и ответственности и специфических форм их правового обеспе­чения.

Как комплексный правовой институт, ответственность пред­ставляет собой совокупность материальных и процессуальных норм различных отраслей права, обеспечивающих соблюдение государственной дисциплины путем установления обязываю­щих и управомочивающих норм, которые определяют нормаль­ный процесс организации системы государственного и муници­пального управления и ее деятельности, а также путем примене­ния или стимулирующих, или принудительных мер к лицам и органам, допустившим отклонения от установленных норм по­ведения.

Как политический институт, ответственность выступает в виде отношений, которые возникают между субъектами управления ^и Управляемыми объектами, между государственными структу­рами и гражданским обществом. При чем в этих отношениях

204 Глава 9

каждая из сторон выражает, обеспечивает и защищает свои по­требности, интересы, идеалы, цели и ценности. Данный вид от­ветственности более всех связан с управлением, поскольку в нем наиболее выражена зависимость гражданского общества и каждого гражданина от того, как власть управляет публичными и частными процессами.

Способы реализации на практике института политической ответственности в управлении могут быть различными: отказ в выборах на второй срок; досрочный отзыв с занимаемого поста; публичное осуждение негативной деятельности, поддержанное общественным мнением; создание условий невосприятия об­ществом человека, который обманул или не сдержал слово, дан­ное публично; законодательное определение оснований, в соот­ветствии с которыми люди, нарушившие свои обязательства, не могут претендовать на замещение известных руководящих должностей и пр.

Следующий вид ответственности — морально-нравственный. Здесь предметом отношений могут быть забвение, отклонение, игнорирование, нарушение признаваемых и поддерживаемых некоторыми людьми правил, норм поведения, противоречащих утвержденным в обществе нормам нравственности. Для вопло­щения этих мер в жизнь необходимо, чтобы над ними «потруди­лись» прежде всего органы государственной власти вместе с ор­ганами местного самоуправления, а также средствами массовой информации и самими гражданами (утверждая высокие поли­тические и нравственные позиции) в своем практическом пове­дении.

Итак, в государственном и муниципальном управлении мож­но выделить три вида ответственности: 1) юридическую, которая наступает за совершение правонарушений; 2) политическую — за отклонение от согласованных политических целей, программ и других документов; 3) нравственную — за аморальные поступки. Особое значение имеет юридическая ответственность.

Юридическая ответственность - это отношение, возникаю­щее между государством (его органами) и правонарушителем.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 205

_--------------------------------------------------------------------------------------------------

при котором государство применяет к правонарушителю меры принудительного характера, а правонарушитель обязан претер­певать неблагоприятные последствия (лишения) своего непра­вомерного поведения.

Юридическая ответственность заключается либо в лишении каких-то прав, либо в возложении дополнительных обязаннос­тей. Эти лишения могут быть:

личного характера (например, лишение свободы);

имущественного характера (например, штраф, возмещение причиненного ущерба);

организационного характера (например, освобождение от должности, закрытие предприятия);

престижного характера (например, выговор, лишение на­град, почетных званий);

лишение определенных прав (например, заниматься опреде­ленной деятельностью, лишение водительских прав и т.д.).

Юридическая ответственность изменяет правовой статус правонарушителя (его права и обязанности). На него возлага­ются дополнительные отягчающие обязанности (штраф, кон­фискация имущества, исправительные работы и т.д.) или он ли­шается определенных прав (лишение или ограничение свободы и т.п.).

Юридическая ответственность применяется при наличии:

1) правонарушения, т. е. юридического факта (фактическое
основание);

2) нормы права, предусматривающей ответственность за оп­
ределенный вид деяний (нормативная основа);

3) правоприменительного акта, с помощью которого мера
ответственности конкретизируется, индивидуализируется (на­
пример, приговор суда). В некоторых случаях ответственность
наступает и реализуется без правоприменительного акта, на­
пример, добровольное возмещение причиненного вреда, уплата,
пени, неустойки.

Принципы юридической ответственности, т. е. основопола­гающие идеи, которых следует придерживаться при возложении юридической ответственности, выглядят следующим образом.

Принцип законности состоит в том, что ответственность воз­лагается: а) при наличии факта (правонарушения), предусмот­ренного законом (фактическая обоснованность); б) компетент­ным органом; в) на основе закона, предусматривающего конк-

206 Глава 9

ретные меры ответственности (юридическая обоснованность); г) по процедуре, предусмотренной законом.

Принцип равенства перед законом означает, что лица, совер­шившие правонарушение, равны перед законом и подлежат от­ветственности независимо от пола, возраста, национальности, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства. Из этого принципа есть исклю­чение, касающееся лиц, обладающих иммунитетом (неприкос­новенностью). К ним относятся Президент, депутаты, судьи. Эти лица от ответственности не освобождаются, но в отноше­нии их установлена более сложная процедура привлечения к от­ветственности.

Принцип целесообразности заключается в том, что ответ­ственность должна соответствовать целям, ради которых она установлена. Здесь возможен конфликт (противоречие) целей, и тогда возникает вопрос о предпочтении (преференции) одной цели другой или об избрании компромиссного варианта ответ­ственности.

Принцип справедливости ответственности состоит в соразмер­ности, соответствии, эквивалентности меры ответственности содеянному правонарушению. Этот принцип проявляется в презумпции невиновности, недопустимости обратной силы за­кона, учитывающего ответственность, и т.п.

Принцип недопустимости двойной ответственности подразуме­вает недопустимость привлечения дважды за одно и то же дея­ние к одной и той же ответственности. Однако закон допускает совмещение гражданско-правовой ответственности с другими видами ответственности.

Принцип неотвратимости ответственности требует, чтобы лю­бое правонарушение влекло за собой ответственность. Осущест­вление этого требования — необходимое условие превентивного действия ответственности в укреплении правопорядка.

Основанием юридической ответственности является совер­шение правонарушения.

Элементами состава правонарушения являются: объект, объ­ективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объект правонарушения — это то, на что направлено деяние, нарушающее ту или иную правовую норму. Например, в таком уголовном правонарушении, как убийство, — это жизнь челове­ка, его здоровье, конституционные права и свободы и т. д.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 207

Объективная сторона правонарушения представляет собой совокупность признаков, характеризующих деяние как реаль­ное событие, произошедшее в пространственно-временных гра­ницах (время, место, состав участников, способ и условия со­вершения и т.п.), и выражающих отношение деяния, его после­дствий и причинную связь между ними.

Субъект правонарушения — лицо, совершившее противоправ­ное деяние, т.е. физическое или юридическое лицо. Важнейшей характеристикой субъекта правонарушения является его делик-тоспособность.

Субъективная сторона правонарушения выражается через формы вины (прямой или косвенный умысел, неосторожность в форме самонадеянности, легкомыслия или небрежности), а также цель и мотив совершения правонарушения.

Лишь при наличии всех перечисленных элементов наступает юридическая ответственность лица, совершившего правонару­шение.

Кроме того, условием наступления юридической ответствен­ности являются такие свойства субъекта правонарушения, как де-ликтоспособность и вменяемость.

Деликтоспособность — это признаваемая государством спо­собность каждого носителя прав и обязанностей отвечать за свои действия, влекущие правовые последствия.

Следующее условие наступления юридической ответствен­ности связано с психическим состоянием субъекта — вменяе­мостью, т.е. способностью лица отдавать отчет в своих действиях и руководить ими. Данное свойство присуще только физическим (но не юридическим) лицам.

В литературе указываются четыре вида юридической ответ­ственности: дисциплинарная, административная, гражданско-правовая, уголовная. Все виды ответственности подробно регу­лируются законодательством.

Ответственность дисциплинарная установлена за нарушение трудовой дисциплины, т.е. за противоправное, виновное неис­полнение или ненадлежащее исполнение работником своих тру­довых обязанностей, возложенных на него трудовым договором или правилами внутреннего трудового распорядка. Такое право­нарушение принято называть «дисциплинарным проступком».

Субъектом правонарушения трудовой дисциплины могут быть только работники, состоящие в трудовом правоотношении

208 Глава 9

с работодателями. Дисциплинарная ответственность заключа­ется в наложении на лиц, совершивших дисциплинарные про­ступки, мер дисциплинарного взыскания властью руководителя организации либо уполномоченных им органом (замечание, выговор, увольнение). Федеральными законами, уставами и по­ложениями могут быть предусмотрены также другие дисципли­нарные взыскания.

Споры руководящих работников, избираемых, утверждаемых или назначаемых на должности высшими органами государ­ственной власти и управления, судей, прокуроров, их заместите­лей и помощников, а также следователей прокуратуры по вопро­сам увольнения в качестве дисциплинарного взыскания рас­сматриваются вышестоящими органами государственной власти и управления.

Ответственность административная. Ее основанием является совершение административного правонарушения, которое по­влекло или могло повлечь вредные последствия, предусматри­вающие применение административных санкций.

Особенности административной ответственности состоят:

1) в наложении административного наказания;

2) в менее суровой, чем уголовная, и не влекущей судимости
ответстве н ности;

3) в применении ее органом (должностным лицом), которо­
му нарушитель не подчинен по службе;

4) в более простой и оперативной процедуре рассмотрения
дел.

Административная ответственность имеет свой круг субъек­тов, правомочных рассматривать и разрешать дела об администра­тивных правонарушениях, перечень которых закреплен в разд. 3 (гл. 22 — 23) Кодекса РФ об административных правонарушени­ях (судьи, мировые судьи, федеральные органы исполнительной власти, органы внутренних дел (милиция), органы государствен­ных инспекций (должностные лица), налоговые органы, комис­сии по делам несовершеннолетних и другие органы).

Административной ответственности подлежат лица, достиг­шие возраста 16 лет (ст.2.3 КоАП).

Перечень административных правонарушений закреплен в нескольких нормативно-правовых актах, составляющих зако­нодательство об административных правонарушениях (ст. 1.1 КоАП). Следовательно, регулирование административной ответ-

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 209

.________ ■—----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

ственности характеризуется: множественностью актов, содержа­щих составы административных правонарушений.

Перечень административных наказаний обширен и закреп­лен в ст. 3.2 КоАП. Наказание за административное правонару­шение делится на основное и дополнительное (ст. 3.3 КоАП).

Основанием административной ответственности является административное правонарушение. Составы административ­ных правонарушений, санкции за их совершение, органы, име­ющие право налагать административные наказания и порядок их наложения, установлены Кодексом об административных правонарушениях.

Ответственность гражданская — ответственность гражданина или юридического лица за нарушение обязанностей по граждан­ско-правовому отношению. Для гражданской ответственности характерно имущественное содержание (например, принуди­тельное отобрание веши, взыскание денежной суммы). Наибо­лее распространенные формы гражданской ответственности — возмещение убытков и уплата неустойки (штрафа). Гражданс­кая ответственность может выражаться также в применении к правонарушителю неимущественных санкций (например, тре­бование опровергнуть распространявшиеся им сведения, поро­чащие честь и достоинство граждан и организаций).

Цель гражданско-правовой ответственности — обеспечить восстановление нарушенного права, принадлежащего гражда­нину или юридическому лицу.

Ответственность уголовная — один из видов юридической от­ветственности за правонарушения. Основанием уголовной от­ветственности является совершение лицом (умышленно или по неосторожности) деяния, предусмотренного уголовным зако­ном. Уголовная ответственность наступает прежде всего за со­вершение преступления, а также за приготовление к преступле­нию, за покушение на преступление и за соучастие. Привлече­ние к уголовной ответственности возможно лишь при наличии Установленных законом признаков преступления (состава пре­ступления).

Привлечение к уголовной ответственности означает возбуж­дение уголовного дела, последующее его расследование, а затем Рассмотрение в суде (судебное разбирательство). Только суд мо­жет вынести обвиняемый приговор. Ни один из органов государ­ственной власти данными полномочиями не обладает.

210 Глава 9

Основанием уголовной ответственности является соверше­ние преступления, под которым понимается виновно совер­шенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания (ст. 14 УК).

Уголовную ответственность несут только физические лица, а не юридические.

Под наказанием в уголовном законе понимается мера госу­дарственного принуждения, назначаемого по приговору суда. Наказание заключается в предусмотренных Уголовным кодек­сом лишении или ограничении прав и свобод этого лица (ст. 43 УК).

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое свобода в государственном и муниципальном
управлении?

2. Как реализуется свобода и ответственность в системе госу­
дарственного и муниципального управления?

3. Что понимается под ответственностью?

4. Каковы виды и процедуры юридической ответствен­
ности?

5. Дайте ваше понимание значения свободы и ответствен­
ности для государственного и муниципального управления.

Рекомендуемое законодательство

Конституция Российской Федерации М., 1993. Кодекс Российской Федерации об административных пра­вонарушениях. М, 2002.

Трудовой кодекс Российской Федерации. М., 2002. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 1996. Уголовный кодекс Российской Федерации. М., 1996.

Рекомендуемая литература

Алексеев С.С. Философия права. М., 1997.

Лтаманчук Г.В. Государственное управление (организацион­но-функциональные вопросы): Учебное пособие. М., 2000.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.

Свобода и ответственность в государственном и муниципальном управлении 2 11

Моисеев СВ. Философия права: Курс лекций. Новосибирск, 2003.

Ответственность в управлении. М., 1985.

Социальное управление: теория и методология: Учебное по­собие / Под ред. В.Н. Иванова. М., 2004.

Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Ма-тузова, А.В. Малько. М., 2000.

Штраус Л. Введение в политическую философию. М, 2000.

© Крылова Е.Г.

Глава 10