Цели, задачи и функции социальных систем. Функциональная и организационная структура органов внутренних дел

Важнейшими характеристиками любой системы являются ее цели, задачи и функции. Рассмотрим более подробно эти понятия.

Исходным пунктом управления и необходимой предпосылкой эффективного функционирования системы управления является определение целей, как основного системообразующего признака любой организации, в этом смысле управление есть процесс целеполагания и целедостижения.

Цель можно представить как будущее желаемое состояние объекта управления или его отдельных параметров, которое в процессе управления позволяет разрешить поставленную проблему. Цель в данном случае выступает как единство мотивов, средств и результатов. При этом цель должна соответствовать ряду требований:

- четкая ориентация на определенный интервал времени;

- конкретность, измеримость;

- непротиворечивость, согласованность с другими целями и ресурсами;

- адресность, контролированность.

Задача – есть конкретизация цели, посредством решения которой она достигается.

В процессе управления организации ставят и реализуют несколько целей, которые важны для их функционирования и развития. Наряду со стратегическими целями и задачами имеется множество текущих и оперативных.

Классификация целей позволяет конкретизировать задачу целеполагания и использовать соответствующие механизмы и методы, наработанные для разных групп целей.

В качестве инструмента используется построение целевой модели в виде древовидного графа – дерева целей. Разрабатывается композиция главной цели с делением на подцели по следующим правилам:

1. Общая цель – содержит описание конечного результата.

2. Реализация подцелей каждого последующего уровня является необходимыми достаточным условием достижения цели предыдущего уровня.

3. Подцели каждого уровня независимы друг от друга.

4. Фундамент дерева целей – задачи, представляющие формулировку работ, выполнение их определенным способом и в определенные сроки.

Важнейшим понятием в управлении является «проблема». Под «проблемой» в науке управления принято понимать обнаруженное различие между действительным и желаемым состоянием системы. Сформулированные проблемы находят свое отражение в конкретных целях, на их устранение, недопущение во многом направлено управление.

Реализация целей управления осуществляется через систему его функций. Термин «функция» (образован от лат. functio - обязанность, круг деятельности, назначение, роль).

Функции управления – это «конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие)»[12].

Здесь необходимо отметить, что в системе управления органов внутренних дел различают две группы функций: функции системы управления и функции процесса управления. В широком смысле к функциям процесса управления можно отнести: целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, организация, координация, принятие решений, мотивация, коммуникации, обучение и контроль. Все функции взаимно дополняют друг друга, в деятельности любой организации они присутствуют в полном объеме. К функциям системы управления органов внутренних дел относят: штабные, основные, обеспечительные.

Во многом создает условия для осуществления своей деятельности, устанавливает упорядоченность задач, полномочий и ответственности организационная структура управления.

Организационная структура управления – это целостная совокупность относительно самостоятельных элементов, реализующих закрепленные за ними функции управления, наделенных необходимой компетенцией, находящихся в определенных формально установленных и неформальных связях для обеспечения достижения целей управления.[13]

Структура управления состоит из внутренне упорядоченной совокупности элементов, где выделяют звенья (отдельные подразделения), уровни, связи. В целом структура управления определяется составляющими ее звеньями и иерархическими уровня управления. Каждый уровень характеризуется своей совокупностью звеньев, отношения между которыми поддерживаются связями (коммуникациями). Структура управления имеет иерархическое строение, что определяет подразделение всех звеньев на вышестоящие, нижестоящие и равноправные. При этом важно соблюсти целесообразный минимум звеньев структуры управления, в обратном случае мы будем иметь удлинение связей, увеличение информационного потока, возникновение дополнительных барьеров и трудностей в реализации управленческих функций.

Перед каждым элементом структуры управления ставятся определенные задачи, закрепляются права и обязанности, ответственность. В совокупности функции элементов структуры представляют собой итог распределения и закрепления функций системы управления. При этом важно исключить дублирования функций различными звеньями с одной стороны, и выпадение какой-либо функции из круга обязанностей всех звеньев – с другой.

Определяющими для организационной структуры являются: цели организации, функции и процедуры их выполнения, а также информационные потоки по их обработке, распределение полномочий и обязанностей персонала, внешняя среда.

Таким образом, нами обоснована тесная взаимосвязь таких понятий как цели, задачи, функции и организационная структура организации.

Что касается государственного управления, то необходимо отметить, что система функций государственного управления представляет из собой взаимосвязанную совокупность стандартизированных действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых действий уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых действий. Функции государственного управления связаны с ролью, которую выполняет государственный аппарат (управляющая система государства или ее элементы) для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную жизнедеятельность (управляемые государством объекты), оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного управления проявляется сущность этого вида деятельности.

Одной из специфических внутренних функций государства является его охранительная функция, направленная на обеспечение охраны правопорядка. Она образуется из общественных потребностей в обеспечении правопорядка и исходит из существующего законодательства[14].

Делегируя выполнение значительной части этой функции Министерству внутренних дел Российской Федерации, государство возлагает на него осуществление в пределах своих полномочий государственного управления в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охрану правопорядка, обеспечение общественной безопасности и непосредственную реализацию основных направлений деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД РФ.

Таким образом, задачи системы управления органов внутренних дел связаны не только с управляющим воздействием на объекты внешней среды, но и присутствием задач внутреннего управления, связанных с упорядочением системы и организацией ее функционирования.

Функции системы органов внутренних дел отражают непосредственное содержание их управленческой деятельности в сфере, как внешнего воздействия, так и внутреннего управления, направленные на решение поставленных перед ними целей и задач.

К функциям, направленным на решение задач внутриорганизационного управления (это так называемые штабные и обеспечивающие функции) МВД России относятся:

– определение основных направлений деятельности системы;

– осуществление анализа состояния правопорядка и разработка долгосрочных и оперативных прогнозов развития криминогенной обстановки в стране;

– обобщение практики применения законодательства Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и внесение в орган законодательной и исполнительной власти предложений по его совершенствованию;

– участие в разработке федеральных и региональных программ в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка и борьбы с преступностью;

– организация деятельности органов внутренних дел по основным направлениям их функционирования (оперативно-розыскной, криминалистической, производству дознания и предварительного следствия, предупреждению, выявлению и пресечению преступлений, розыску лиц совершивших преступления, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда, идентификацию неопознанных трупов, обеспечению охраны различных форм собственности, лицензированию, обеспечению безопасности дорожного движения и пр.).

Кроме этого, значительное место в перечне функций Министерства занимают функции, связанные с обеспечением деятельности системы органов внутренних дел. Это:

– организация и осуществление работ по созданию органов внутренних дел и учреждений системы;

– разработка нормативов штатной численности и расходов на содержание подразделений органов внутренних дел, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

– руководство образовательными и научно-исследовательскими учреждениями системы;

– организация материально-технического, военного и финансового обеспечения деятельности системы и т.д.

Как выше было сказано, все социальные системы управления имеют свою организационную структуру. Применительно к системе управления органов внутренних дел этот признак системы проявляются весьма отчетливо. Основными факторами, предопределяющими то или иное структурное построение системы управления органов внутренних дел являются:

- характер выполняемых системой функций внешнего воздействия и внутреннего управления;

- территориально-отраслевой принцип построения органов государственного управления нашей страны, отражающий федеративное устройство нашего государства.

Вся совокупность служб и подразделений, входящих в систему органов внутренних дел Российской Федерации с системных позиций может быть рассмотрена в двух аспектах:

первый, представляет горизонтальный срез системы, отражает ее функциональную структуру, определяет содержание системы управления, второй - вертикальный срез системы, раскрывает ее организационную структуру и иерархию.

Горизонтальный срез системы органов внутренних дел, раскрывающий ее функциональную структуру, представляется тремя группами подразделений:

- отраслевые подразделения – выполняют основные функции системы органов внутренних дел в сфере внешнего управления (охрана общественного порядка, пресечение и раскрытие преступлений, расследование преступлений и др.). Это подразделения полиции по охране общественного порядка и оперативные подразделения полиции, следствия, вневедомственной охраны и т.д.;

- функциональные подразделения – обеспечивают каждое по своей линии деятельности отраслевые и другие функциональные службы различными ресурсами: кадровыми, финансовыми, материально-техническими и военным снабжением и др. Это подразделения кадров, аппараты тылового, материально-технического и военного снабжения и пр.

- штабные (организационно-аналитические) подразделения и руководство органа – обеспечивают непрерывное слежение и реагирование на изменения оперативной обстановки, комплексный анализ и прогнозирование криминогенной обстановки на обслуживаемой территории, организацию взаимодействия и координацию усилий служб и подразделений в осуществлении общесистемных, межотраслевых и региональных задач борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, планирование служебной деятельности, служебно-боевую и мобилизационную готовность органов внутренних дел к выполнению задач мирного и военного времени, в чрезвычайных ситуациях, а также организационно-штатное и правовое обеспечение их деятельности, и пр.

Вертикальный срез системы органов внутренних дел раскрывает ее организационную структуру и иерархию. Она включает в себя центральный аппарат МВД Российской Федерации; территориальные органы внутренних дел на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях.

Органы внутренних дел, включающие в себя полицию, входят в единую централизованную систему МВД России, состоят из следующих элементов:

- центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России);

- территориальные органы МВД России;

- образовательные учреждения системы МВД России;

- научно-исследовательские организации системы МВД России;

- медико-санитарные организации системы МВД России;

- санаторно-курортные организации МВД России;

- окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России;

- представительства МВД России за рубежом;

- иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

Также единая централизованная система МВД России включает в себя внутренние войска и организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

МВД России возглавляет Министр внутренних дел Российской Федерации (далее - Министр). Министр несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление полномочий, возложенных на МВД России, и за реализацию государственной политики в сфере внутренних дел.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Количество заместителей Министра устанавливается Президентом Российской Федерации.

В МВД России образуется коллегия в составе Министра (председатель коллегии), заместителей Министра, директора ФМС России, начальника Главного управления МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу, входящих в нее по должности, а также других сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих и работников системы МВД России.

Состав коллегии МВД России (кроме лиц, входящих в нее по должности) утверждается Президентом Российской Федерации.

МВД России является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием, иные печати, штампы, бланки установленного образца и счета, в том числе валютные, открываемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, высший уровень организационной структуры МВД России, осуществляющий преимущественно функции стратегического управления, представлен Центральным аппаратом МВД России, в структуру которого входят:

Министр внутренних дел РФ;

Первый заместитель Министра внутренних дел РФ;

Заместители Министра внутренних дел РФ;

Статс-секретарь - заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации;

Главное командование внутренних войск;

Следственный департамент МВД России;

Главное управление вневедомственной охраны;

Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения;

Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

Главное управление по противодействию экстремизму;

Главное управление собственной безопасности;

Главное управление на транспорте;

Главное управление уголовного розыска;

Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции;

Департамент государственной службы и кадров;

Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций;

Департамент информационных технологий, связи и защиты информации;

Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению;

Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий;

Договорно-правовой департамент;

Организационно-аналитический департамент;

Национальное центральное бюро Интерпола МВД России;

Контрольно-ревизионное управление;

Бюро специальных технических мероприятий (включая управление «К»);

Организационно-штатное управление;

Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации;

Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите;

Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации;

Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий (Центр «Олимпиада – 2014»);

Управление организации дознания.

Территориальные органы внутренних дел представлены на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях.

На окружном уровне:

- главные управления МВД России по федеральным округам;

- управления на транспорте МВД России по федеральным округам.

На межрегиональном уровне:

- оперативные бюро МВД России;

- центры специального назначения МВД России;

- линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

На региональном уровне:

- министерства внутренних дел по республикам РФ;

- главные управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации;

- управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации;

На районном уровне:

- управления МВД России по районам, городам, иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям;

- отделы МВД России по районам, городам, иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям.

МВД России в лице Центрального аппарата и окружной уровень управления органов внутренних дел во многом осуществляют стратегические функции общего руководства.

На региональном уровне аппараты управления проводят в масштабах региона работу по подбору, расстановке, воспитанию и первоначальной профессиональной подготовке сотрудников, осуществлению финансирования и материально-технического обеспечения деятельности подведомственных органов и подразделений, а также в незначительном объеме осуществляют также функции, связанные с непосредственным выявлением, раскрытием и расследованием преступлений, носящих организованный и межрайонный (межрегиональный) характер, а также силами своих сотрудников оказывает помощь подведомственным органам внутренних дел в выявлении и раскрытии преступлений, расследовании уголовных дел. Таким образом, этот уровень управления является промежуточным между первым (стратегическим) уровнем системы и третьим (тактическим) уровнем.

В МВД России в целях приведения структур территориальных органов внутренних дел в соответствие с нормативными правовыми актами Российской Федерации[15] издан Приказ МВД России №333 от 30.04.2011 г. «О некоторых вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России», который утверждает перечень подразделений территориальных органах МВД России, нормативы формирования территориальных органов, типовую структуру территориального органа МВД России на окружном, межрегиональном, региональном и районном уровнях, др.

Так, например, согласно приложению 4 к Приказу МВД России №333 от 30.04.2011 г. типовая структура территориального органа МВД России на окружном уровне – управления на транспорте МВД России по федеральному округу выглядит следующим образом: Начальник управления имеет трех заместителей: заместитель начальника управления – начальник полиции; заместитель начальника управления – начальник следственного управления; заместитель начальника управления. В свою очередь в подчинении начальника полиции: заместитель по оперативной работе, заместитель по охране общественного порядка, заместитель. В прямом подчинении у начальника управления подразделения: инспекция, организационно-штатное отделение (группа), правовой отдел (отделение, группа), контрольно-ревизионный отдел (отделение, группа), отдел (отделение, группа) информации и общественных связей, отдел (отделение, группа) делопроизводства и режима, а также управление (отдел) по работе с личным составом, и отдел (отделение, группа) мобилизационной подготовки и мобилизации.