2015-05-13
920
Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления местные органы власти наделяются правом на материально-финансовые ресурсы. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. закрепляет в качестве обязательных атрибутов муниципального образования муниципальную собственность и местный бюджет.
Органы местного самоуправления согласно Конституции Российской Федерации наделяются правом самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Достоинством Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является интегрирование в него новых правовых норм о финансовых основах местного самоуправления.
|
|
|
В то же время согласно данному Закону район получит возможность осуществлять бюджетное регулирование сельских поселений, что на практике может привести к созданию дополнительных условий для подчинения нижестоящих территорий району. Недостатком нового Закона также можно считать закрепленный режим отрицательных трансфертов, в результате которого снизятся стимулы развития муниципальных образований-"доноров".
Несмотря на некоторые недостатки, новая модель организации местных органов власти принципиально отличается от своей предшественницы - советской модели местного самоуправления. В советском обществе существовала единая система представительных органов власти - Советы народных депутатов, построенных на общих принципах: единства Советов всех уровней как органов государственной власти, их верховенства и полновластия (которые носили сугубо формальный характер) в системе государственных органов, демократического централизма.
Конституция 1993 года установила, по сути, уникальный статус органов местного самоуправления, организационно выделив их из системы органов государственной власти и закрепив положение о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Данные конституционные положения, а также ратификация Россией Европейской хартии о местном самоуправлении в 1998 году дали толчок возобновления интереса к поиску оптимальной модели местного самоуправления, учитывающей отечественные традиции и реалии, и вместе с тем соответствующей мировым стандартам.
|
|
|
Разработчики Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов более чем десятилетнего опыта функционирования системы местной власти в современной России и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом. Так, в основу Закона была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. В то же время впервые в России законодательно закреплена система "совет-управляющий", возникшая и получавшая распространение в США.
Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, т.к. детерминирован внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике.
2.4. Зарубежные модели местного самоуправления
В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.
Модель местного самоуправления - это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до нашей эры. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.
Англосаксонская модель местного самоуправления - современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты:
1) децентрализация управления;
2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления);
3) высокая степень автономии различных уровней власти;
4) четкое определение компетенции органов каждого уровня;
5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления;
6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires). Принцип inter vires (от лат. действовать в пределах своих полномочий) получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано);
7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти;
8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы;
9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т.п.
Континентальная модель местного самоуправления - это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в Континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты:
1) высокая степень централизованного управления;
2) многоуровневость модели местного самоуправления;
|
|
|
3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню;
4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других - представители государственной власти);
5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти;
6) принцип ultra veries (от лат. действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Правило негативного регулирования - правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено);
7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц;
8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов;
9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.
Остальные зарубежные модели - немецкая, итальянская, японская и т.п. рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, т.к. в них присутствуют признаки и той и другой системы и, кроме того, собственные особенности.
Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.
Коммунальное управление, в свою очередь, также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственные и возложенные на них государственные задачи. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида:
|
|
|
1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т.п.);
2) задачи, делегированные органами государственной власти.
Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.
В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.
Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы:
1. "Сильный мэр - слабый совет": избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.
2. "Сильный совет - слабый мэр": избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.
3. "Совет - управляющий": население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя - мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа - управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к "очищению" городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, т.к. управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.
4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.
Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила свое достаточно широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы "Совет - управляющий", жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, т.к. голосуя "за" или "против" мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.
Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависят от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.
Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления:
1) усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой - рост профессионализма в муниципальном управлении;
2) возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т.п.;
3) изменение функций органов местного самоуправления:
а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции);
б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории);
в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями;
г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов;
4) возникновение "эффекта бесплатного потребления", когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города;
5) видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений;
6) активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.
Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Разработчики данного Закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.
Так, в основу Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как "Совет - управляющий", возникшая и получавшая свое максимальное распространение в США.
Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.
Контрольные вопросы и задания
1. Охарактеризуйте систему общинного самоуправления в России.
2. Какие изменения в систему местного самоуправления внесло монголо-татарское нашествие?
3. Какие реформы Петра I способствовали развитию местного самоуправления?
4. В чем заключалась сущность реформы местного самоуправления в среде государственных крестьян?
5. Когда была проведена земская реформа?
6. Пользовались ли земские учреждения правами юридического лица?
7. Какие черты были характерны для советской модели местного самоуправления?
8. Что представляла из себя система Советов?
9. Приведите этапы современной муниципальной реформы.
10. Какие черты современной модели местного самоуправления были изменены в ходе проведения муниципальной реформы?
11. Постройте таблицу "Отечественные модели местного самоуправления".
| N | Модель | Период | Характерные черты |
| 1. | Земская | ||
| 2. | Советская | ||
| 3. | Новая |
12. Какие зарубежные модели местного самоуправления являются основными? Кратко охарактеризуйте их.
13. В чем особенности организации местного самоуправления в Германии?
14. Оцените возможности адаптации зарубежного опыта организации муниципального управления в современно России.
15. В чем специфика организационной формы "Совет - управляющий"?
16. Каковы общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления?
Глава 3. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
3.1. Федеральные нормативные акты о местном самоуправлении
Основы муниципального управления - это находящаяся под защитой государства система принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения, которые возникают в процессе организации и осуществления местного управления и самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления соответственно понимают совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находится все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов <1>.
--------------------------------
<1> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 88.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:
1) общепризнанные принципы и нормы международного права;
2) международные договоры Российской Федерации;
3) Конституция Российской Федерации;
4) федеральные конституционные законы;
5) федеральные законы;
6) указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
7) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
8) нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;
9) конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;
10) законы субъектов Российской Федерации;
11) иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
12) уставы муниципальных образований;
13) решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
14) иные муниципальные правовые акты.
Согласно Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция Российской Федерации устанавливает приоритет правил, закрепленных международным договором Российской Федерации, над правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:
а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1994 г.;
б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;
в) Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., подписанная Россией в 1996 г. и ратифицированная в 1998 году.
Признавая местное самоуправление в качестве одной из основ любого демократического строя, Европейская хартия закрепляет общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты. Европейская хартия обязывает все государства, подписавшие ее, применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
В Хартии раскрывается понятие местного самоуправления, предусматривается свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры. Согласно Хартии, статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться.
Важнейшим событием в развитии современной муниципальной модели стало принятие 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, которая признала объективную необходимость существования местного самоуправления и его правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Именно в ней были впервые закреплены важнейшие принципы организации местного самоуправления, определены его место и роль в системе государственно-политического устройства общества.
Конституция Российской Федерации определила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности.
Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов Федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления <1>. Поэтому в соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
--------------------------------
<1> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 23 (автор раздела - Мокеев М.М.).
Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция Российской Федерации как бы завершает этап поисков новых правовых форм.
В частности, Конституция Российской Федерации содержит такие концептуальные установления, как:
а) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. ст. 12, 133);
б) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. ст. 12, 130, 131, 132);
в) осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. ст. 3, 32, 131);
г) обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12);
д) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131).
Кроме того, Конституция Российской Федерации закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов:
1) институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна их форм народовластия (ст. ст. 3, 12);
2) институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);
3) институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. ст. 130 - 133);
4) институт муниципальной собственности (ст. ст. 8, 132) и т.п.
Вопросы местного самоуправления напрямую затрагиваются в общей сложности в девятнадцати статьях Конституции Российской Федерации, они являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.
В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 г. был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данный Закон в настоящее время не действует. Однако именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления. Так, были приняты Федеральные законы "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (в настоящее время принята новая редакция) и другие.
Вместе с тем юристы часто отмечают, что текст Закона 1995 г. не был совершенен, концепция местного самоуправления не была до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в Законе, реализовывались на практике. В Закон неоднократно вносились изменения и дополнения. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд не предусмотренных старым Законом вопросов. Все это вызвало необходимость принятия нового Закона о местном самоуправлении <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 65.
В целях установления конституционного порядка 6 октября 2003 года по инициативе Президента РФ был принят новый Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Среди основных нововведений данного Закона следует отметить:
а) построение двухуровневой модели местного самоуправления, т.е. создание городских и сельских поселений в составе муниципального района (ст. 11);
б) закрепление за каждым уровнем (типом) муниципального образования перечня вопросов местного значения и муниципального имущества (ст. ст. 14, 15, 16, 50);
в) определение численности депутатов представительных органов местного самоуправления (ст. 35);
г) предусмотрена контрактная система для главы местной администрации (ст. 37);
д) расширен перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, включены такие формы, как голосование по отзыву депутата, публичные слушания, конференция по вопросам местного значения, опрос граждан и т.п. (ст. ст. 24, 28, 30, 31);
е) запрет не "нефинансируемые мандаты", т.е. передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления без передачи материальных и финансовых средств для их осуществления;
ж) процедура "банкротства муниципального образования" (ст. 75);
з) ограничение контроля субъектов РФ за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
и) усиление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. В частности, предусматривается временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях возникновения угрозы жизни, здоровью и безопасности граждан, а также в некоторых иных случаях (ст. 75).
Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:
1) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например Федеральные законы "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", "О приватизации государственного и муниципального имущества". Кроме того, в настоящее время в Государственной Думе РФ находятся проекты федеральных законов о государственных и муниципальных землях, о муниципальной собственности, об основах статуса выборного лица местного самоуправления и другие;
2) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным муниципально-правовым актам и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Основы законодательства Российской Федерации о культуре, Законы "Об образовании", "О занятости населения в Российской Федерации", "О закрытом административно-территориальном образовании", Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и т.п.
Как правило, в отраслевых законах есть разделы (статьи, главы), закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах общественной жизни, что во многом дополняет Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления. Однако следует отметить, что эти законы принимались в разное время и часто до появления Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что в случаях противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" применяется Закон 2003 г.
В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти <1>.
--------------------------------
<1> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 36 (автор раздела - Мокеев М.М.).
Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют Указы Президента РФ. Именно Указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы. Специфическим источником права также являются ежегодные послания Президента Федеральному Собранию РФ.
Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ, в частности по утверждению федеральных программ поддержки местного самоуправления. Так, Постановлением Правительства РФ "О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления" были определены основные цели: 1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований; 2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.
Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Данный судебный орган не является правотворческим, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения.
Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:
а) определение и изменение территориальных основ местного самоуправления;
б) определение структуры органов местного самоуправления;
в) взаимоотношения муниципальных и государственных органов власти;
г) порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;
д) осуществление государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;
е) порядок приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;
ж) защита муниципальных избирательных прав граждан;
з) порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д.
Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами. В то же время признание за решениями Конституционного Суда нормативного значения не должно вести к их отождествлению с законами и иными нормативно-правовыми актами.
В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и осуществления местного самоуправления.
3.2. Регулирование местного самоуправления на уровне
субъектов Российской Федерации
Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления установлены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, к ним относится:
а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных Федеральным законом;
б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном указанным Федеральным законом.
Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепил за органами государственной власти субъекта Российской Федерации целый комплекс функций:
1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);
2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);
3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);
4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);
5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);
6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);
7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. ст. 19 - 21);
8) определения порядка проведения местного референдума (ст. 22);
9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);
10) определение порядка проведения голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24);
11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);
12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);
13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);
14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);
15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);
16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);
17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);
18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);
19) порядок организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации (43.1);
20) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);
21) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);
22) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);
23) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. ст. 60, 61);
24) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. ст. 60, 61);
25) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);
26) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т.п.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:
1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;
2) если долги муниципального образования превысили на 30% собственные доходы ("банкротство муниципального образования");
3) если допущено нецелевое расходование субвенций.
Правовую основу местного самоуправления на региональном уровне, как правило, составляют:
а) Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации;
б) законы о местном самоуправлении;
в) о референдумах;
г) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований;
д) о правовых актах органов местного самоуправления;
е) о порядке регистрации уставов муниципальных образований;
ж) о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;
з) о собраниях, конференциях граждан;
и) об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами местного самоуправления;
к) о муниципальной службе;
л) о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления;
м) об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
н) о материальной и финансовой основах местного самоуправления;
о) о бюджетном устройстве и бюджетном процессе;
п) о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие <1>.
--------------------------------
<1> Мокеев М.М. Правовые и организационные основы местного самоуправления. Электронное учебно-методическое пособие. Саратов: Изд-во ПАГС, 2007.
Законы о местном самоуправлении приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. В них, как правило, устанавливаются:
1) общие принципы и формы осуществления местного самоуправления;
2) предметы ведения муниципальных образований;
3) территориальная основа местного самоуправления;
4) экономическая база местного самоуправления;
5) финансовые средства местного самоуправления;
6) система органов местного самоуправления;
7) порядок и способы формирования органов местного самоуправления;
8) полномочия органов местного самоуправления;
9) формы взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти;
10) гарантии местного самоуправления;
11) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
В большинстве субъектов Российской Федерации приняты законы, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов и местных референдумов. Осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. В ряде субъектов Российской Федерации законами устанавливаются конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законодательства.
В то же время качество регионального законодательства достаточно часто вызывает серьезную критику юристов. Анализ нормативных актов субъектов Российской Федерации, принятых до вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г., позволяет выделить следующие типичные нарушения федерального законодательства.
1. Установление региональными правовыми актами ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне.
2. Ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления.
3. Превышение региональными правовыми актами пределов правового регулирования решения вопросов местного значения, установленных в федеральных законах.
4. Передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых финансовых средств.
5. Выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении <1>.
--------------------------------
<1> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 53 (автор раздела - Мокеев М.М.).
В Республиках Адыгея, Саха (Якутия), Башкортостан, Татарстан было предусмотрено создание местных органов государственной власти, фактически подменявших органы местного самоуправления. В Республиках Коми, Ингушетия, Карелия установлено параллельное существование местного самоуправления и местного государственного управления. Имели место также положения законов, нарушающие избирательные права граждан <1>.
--------------------------------
<1> Мокеев М.М., Подсумкова А.А. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Электронное пособие. М.: Изд-во НЦ "Нахабино", 2006.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы. Кроме того, определяет перечень и сроки принятия субъектами РФ нормативных правовых актов, необходимых для реализации Закона 2003 г. К ним относятся следующие законы:
1) устанавливающие границы муниципальных образований и наделяющие соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;
2) регулирующие порядок формирования представительных органов местного самоуправления. Субъекты РФ устанавливают численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, определяют порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, определяют дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований, а также обеспечивают проведение указанных выборов;
3) регулирующие порядок формирования других органов местного самоуправления. Субъекты РФ устанавливают сроки полномочий главы, определяют дату выборов глав вновь образованных муниципальных образований, обеспечивают проведение указанных выборов, определяют дату выборов выборных органов и выборных должностных лиц муниципальных образований, предусмотренных структурой органов местного самоуправления, установленной по итогам референдума (схода граждан). Кроме того, законами субъектов РФ может устанавливаться порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статус указанной должности в структуре органов местного самоуправления в случае, если она не определена на местном референдуме (сходе граждан);
4) предусматривающие формирование и наделение полномочиями избирательных комиссий, а также утверждение схемы избирательных округов для проведения муниципальных выборов;
5) обеспечивающие безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности субъекта РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения <1>.
--------------------------------
<1> Мокеев М.М. Правовые и организационные основы местного самоуправления. Электронное учебно-методическое пособие. Саратов: Изд-во ПАГС, 2007.
В настоящее время в условиях проводимых в России реформ и преобразований, с принятием нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации активизировалась работа по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации.
3.3. Муниципальное нормотворчество
Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. В отличие от государственных муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:
а) в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
б) существует два основных способа принятия: 1) непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и 2) органом или должностным лицом местного самоуправления;
в) должен быть документально оформлен, т.е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов: в нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;
г) обязателен для исполнения на территории муниципального образования;
д) устанавливает, изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер. В первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения права.
Нормативные акты применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов, действуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные общественные отношения. Ненормативные акты не содержат норм права, это акты применения таких норм, которые, как правило, носят индивидуальный характер. Например, ненормативные акты принимаются при решении кадровых вопросов в органах местного самоуправления.
Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к муниципальным правовым актам относятся:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
4) правовые акты главы муниципального образования;
5) постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления.
Некоторые уставы муниципальных образований расширяют данный перечень. Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 43) также включает в него распоряжения и приказы руководителей структурных подразделений администрации города в соответствии с положениями о структурных подразделениях.
Таким образом, к субъектам, обладающим правом принимать муниципальные правовые акты, относятся:
а) население муниципального образования;
б) представительный орган муниципального образования;
в) глава муниципального образования;
г) глава местной администрации;
д) иные органы и должностные лица местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования).
1. Устав муниципального образования - основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования. Устав является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования. Как и конституция, устав муниципального образования обладает рядом особенностей:
а) предполагает наличие особого субъекта, от имени которого принимается устав (население муниципального образования);
б) имеет учредительный характер (устав придает юридический характер сложившимся муниципальным отношениям);
в) имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования (устав регулирует все стороны жизнедеятельности местного сообщества);
г) обладает высшей юридической силой среди муниципальных правовых актов (все муниципальные правовые акты должны соответствовать уставу, а также заложенной в нем концепции, принципам и нормам);
д) является основой для дальнейшего нормотворчества (для реализации устава необходимо принятие иных муниципальных правовых актов);
е) обладает особым порядком принятия;
ж) является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2006. С. 78 - 79.
Таким образом, устав муниципального образования - это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь местного сообщества. Устав муниципального образования составляет правовую основу местного самоуправления, именно в соответствии с уставом принимаются иные муниципальные правовые акты, осуществляют свою деятельность органы местного самоуправления.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлены требования, предъявляемые к уставу муниципального образования, он должен определять:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения (поскольку перечень вопросов местного значения, установленный главой 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не является исчерпывающим и может быть расширен на местном уровне, если муниципальное образование обладает достаточными финансовыми ресурсами для этого);
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структуру и порядок формирования органов местного самоуправления (одной из главных составляющих устава являются положения о статусе органов местного самоуправления, порядке и способах их формирования, их структуре, статусе выборных должностных лиц местного самоуправления);
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц (в уставе конкретизируется срок полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления);
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. В этих целях Законом 2003 г. предусмотрено создание специального контрольного органа муниципального образования;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования <1>.
--------------------------------
<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменяет порядок принятия устава муниципального образования. Устав может быть принят двумя способами:
1) представительным органом муниципального образования (две трети голосов от установленной численности депутатов);
2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек.
В соответствии с Законом 2003 г. устав муниципального образования больше не может быть принят на местном референдуме. Вместе с тем следует отметить, что Закон 2003 г. (ст. 28) предусмотрел обязательное участие населения в обсуждении устава, введя публичные слушания. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане и органы местной власти, но и другие субъекты местного самоуправления - органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций, некоммерческие организации и т.п.
Процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц", в соответствии с которыми это право должно осуществляться органами юстиции.
Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается на основании проверки соответствия устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, а также проверки соблюдения установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.
Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Действующее законодательство закрепляет два способа вступления в силу устава муниципального образования и изменений или дополнений в него:
1) публикация в средствах массовой информации;
2) обнародование, т.е. доведение до сведения населения муниципального образования иным способом.
Подобным образом вступают в силу все нормативно-правовые акты.
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет два основных способа принятия решений путем прямого волеизъявления граждан: на местном референдуме и сходе граждан.
Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимость этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в законах отдельных субъектов Российской Федерации не предусматривается возможность для полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым) <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2006. С. 85.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязывает органы и должностные лица местного самоуправления принимать (издавать) муниципальные правовые акты, необходимые для реализации решения (его конкретизации, определения механизмов реализации и т.п.), принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования и устанавливает сроки подготовки и принятия (издания) данных актов.
Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан, может служить основанием для ответственности органов местного самоуправления: а) отзыва выборного должностного лица местного самоуправления; б) увольнения главы местной администрации; в) досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Актам высшей юридической силы - уставу муниципального образования и актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан, присущи следующие характерные черты:
а) прямое действие, что означает, что они подлежат реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих нормативных актов, их нормы применяются непосредственно;
б) территориальная ограниченность действия: они действуют только на территории конкретного муниципального образования;
в) обладают высшей юридической силой по сравнению с другими муниципальными правовыми актами, то есть иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить. За принятие (издание) муниципальных правовых актов, противоречащих уставу муниципального образования, предусмотрена ответственность;
г) не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий А.А. Подсумковой, С.Е. Чаннова к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (отв. ред. С.Е. Чаннов) включен в информационный банк согласно публикации - Ось-89, 2008 (издание четвертое, переработанное).
<1> Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах
