Дисциплинарная ответственность государственных служащих

Дисциплинарная ответственность – вид юридической ответственности, одна из правовых форм воздействия на нарушителей дисциплины труда, заключается в наложении дисциплинарных взысканий.

Как установлено в пункте 1 ст. 30 «Преследование, вынесение судебного решения и санкции» Конвенции ООН против коррупции, каждое государство-участник за совершение какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с данной Конвенцией, предусматривает применение таких уголовных санкций, которые учитывают степень опасности этого преступления. Однако в пункте» 8 этой же статьи закреплено, что ее пункт 1 не наносит ущерба осуществлению компетентными органами дисциплинарных полномочий в отношении гражданских служащих. Следует также отметить, что согласно п. 6 ст. 8 «Кодексы поведения публичных должностных лиц» названной Конвенции ООН каждое государство-участник рассматривает возможность принятия, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, которые нарушают кодексы или стандарты, установленные в соответствии с данной статьей. [83]

Вопросы дисциплинарной ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения регулируются целым рядом соответствующих законодательных актов – Законами РФ «О статусе судей» и «О полиции», Федеральными законами «О прокуратуре Российской Федерации», «О Федеральной службе безопасности», «О службе в таможенных органах Российской Федерации», «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и т.д., а также в соответствующей части – трудовым законодательством.

Под дисциплинарным проступком подразумевается такой вид правонарушения, как использование публичным служащим либо служащим коммерческой или иной негосударственной организации своего статуса для получения преимуществ вопреки установленному законодательством (иным нормативным регулированием) порядку несения соответствующей службы, за которое предусмотрено дисциплинарное взыскание.

К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями нарушения порядка исполнения своих профессиональных обязанностей, за которые установлена дисциплинарная ответственность.

Совершение лицами (замещающими государственные должности Российской Федерации; замещающими должности, предусмотренные реестром муниципальных должностей муниципальной службы; служащими Центрального банка Российской Федерации, его учреждений и представительств, а равно государственных внебюджетных и пенсионных фондов; должностными лицами государственных органов контроля и надзора; служащими межгосударственных органов, если в соответствии с международными договорами Российской Федерации на них распространяется статус государственных служащих; служащими и иными сотрудниками международных организаций из числа граждан Российской Федерации; мировыми судьями; лицами, исполняющими обязанности арбитражных и присяжных заседателей; иными лицами, приравненными к субъектам ответственности за коррупционные правонарушения) дисциплинарного коррупционного проступка влечет наложение дисциплинарного взыскания, предусмотренного законодательством Российской Федерации.

Согласно ч.ч. 3-5 ст. 58 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Так, согласно ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» – «г» п. 3, п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Федерального закона.

К числу грубых дисциплинарных проступков относятся не являющиеся преступлениями нарушения государственными гражданскими служащими запретов и ограничений, установленных статьями 16, 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», например, непредставление сведений или представления заведомо неполных или ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона №273, одним из направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области (п. 5).

Нарушения ограничений, запретов и обязанностей, установленных Федеральным законом №273, являются коррупционными правонарушениями. Например, в ст. 9 данного Закона прямо предусмотрено, что невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (своих и супруги (супруга) и несовершеннолетних детей) является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение его с государственной или муниципальной службы, с работы в Центральном банке Российской Федерации, государственной корпорации, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иной организации, создаваемой Российской Федерацией на основании федерального закона, увольнение с работы в организации, создаваемой для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, а также в государственном (муниципальном) учреждении (в ред. Федеральных законов №231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”» от 3 декабря 2012 г. и №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания прозрачного механизма оплаты труда руководителей государственных (муниципальных) учреждений и представления руководителями этих учреждений сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» от 29 декабря 2012 г.

Статья 8 Федерального закона №273 регламентирует обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Установление такой обязанности согласуется с Конвенцией ООН против коррупции, а также с документом, к которому данная Конвенция отсылает, – Международным кодексом поведения государственных должностных лиц, принятым 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82 пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН (к данному документу отсылает Конвенция ООН против коррупции). Так, в п. 5 ст. 8 «Кодексы поведения публичных должностных лиц» названной Конвенции ООН предусмотрено, что каждое государство-участник стремится в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц. Согласно гл. III «Сообщение сведений об активах» названного Международного кодекса государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, сведения об активах и обязательствах супруга (супруги) и/или иждивенцев. [84]

Недостатком данных юридических норм можно считать то, что ограничение круга членов семьи только супругами и несовершеннолетними детьми породило юридический парадокс: предписывая в ст. 8 Закона обязанность служащих, замещающих должность государственной или муниципальной службы, а равно граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы, представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, включая аналогичные сведения, касающиеся своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, законодатель тем самым ограничил практическое действие настоящей нормы. Наделив обязанностью представлять сведения только в отношении своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, Закон оставил без внимания иные категории близких родственников по нисходящей и восходящей линии, в том числе родителей, усыновителей, бабушек, дедушек, родных сестер, братьев и совершеннолетних детей, а равно лиц некровного родства, к примеру, совместно проживающих с государственным служащим либо претендентом на указанную должность. [85] Таким образом, действующий закон дает возможность оформить, к примеру, дорогие дома и машины на совершеннолетних детей, при том, что, как правило, лица, занимающие высокое положение на служебной лестнице, имеют детей старше 18 лет.

В соответствии с п. 2 статьи 13.1 Федерального закона №273, непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является основанием для увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, в связи с утратой доверия.

Следует также отметить, что в соответствии с Федеральным законом. №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января1999 года и принятием Федерального закона“О противодействии коррупции”» от 25 декабря 2008 г. часть 1 ст. 84 Трудового кодекса РФ дополнена положением, согласно которому заключение трудового договора в нарушение установленных федеральными законами ограничений, запретов и требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной или муниципальной службы (т.е. требований, предусмотренных комментируемым Законом), является основанием расторжения трудового договора. Однако, исходя из ст. 192 данного Кодекса, перечисляющей виды дисциплинарных взысканий, увольнение по данному основанию мерой дисциплинарного взыскания не является. [86]

Часть 2 статьи 13 Федерального закона №273 «О противодействии коррупции» предусматривает, что «Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством Российской Федерации права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы».

Речь идет о возможности применения к физическому лицу, совершившему коррупционное преступление, такого вида наказания, предусмотренного в п. «б» ст. 44 УК РФ, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (в ч. 2 статьи 13 говорится о правонарушении, а не о преступлении, однако в рамках применения иных видов юридической ответственности наложение такой санкции не предусмотрено).

В отношении лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в ст. 47 УК РФ установлено следующее:

1) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью (ч. 1);

2) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания (ч. 2);

3) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может назначаться в качестве дополнительного вида наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено соответствующей статьей Особенной части данного Кодекса в качестве наказания за соответствующее преступление, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ч. 3);

4) в случае назначения этого вида наказания в качестве дополнительного к обязательным работам, исправительным работам, а также при условном осуждении его срок исчисляется с момента вступления приговора суда в законную силу. В случае назначения лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в качестве дополнительного вида наказания к ограничению свободы, аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы оно распространяется на все время отбывания указанных основных видов наказаний, но при этом его срок исчисляется с момента их отбытия (ч. 4).

Строго говоря, норма ч. 2 статьи 13 не имеет самостоятельного значения и, по сути, отсылает к соответствующим нормам уголовного законодательства и уголовно-процессуального законодательства. Однако следует учитывать, что она согласуется с положениями Конвенции ООН против коррупции. Так, в п. 7 ст. 30 данной Конвенции ООН предусмотрено, что, когда это является обоснованным с учетом степени опасности преступления, каждое государство-участник в той мере, в какой это отвечает основополагающим принципам его правовой системы, рассматривает возможность установления процедур для лишения на определенный срок, установленный в его внутреннем законодательстве, по решению суда или с помощью любых других надлежащих средств, лиц, осужденных за преступления, признанные таковыми в соответствии с названной Конвенцией, права:

a) занимать публичную должность; и

b) занимать должность в каком-либо предприятии, полностью или частично находящемся в собственности государства. [87]

3 декабря 2012 г. Президентом РФ В.В. Путиным был подписан Федеральный закон №230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Данный нормативный акт «в целях противодействия коррупции устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, определяет категории лиц, в отношении которых осуществляется контроль за расходами, порядок осуществления контроля за расходами и механизм обращения в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы» (ст. 1). [88]

В соответствии с Федеральным законом №230-ФЗ государственные гражданские служащие, государственные служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие и другие лица, замещающие поименованные в указанном законе должности, с 1 января 2012 г. обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Невыполнение лицом, замещающим (занимающим) одну из должностей, перечисленных в Федеральном законе №230-ФЗ, обязанностей по представлению сведений о расходах, является правонарушением. Это прямо зафиксировано в статье 16. [89]

Аналогичная правовая норма, касающаяся предоставления сведений о расходах, была внесена в Федеральный закон №273 «О противодействии коррупции» – пункт 1 статьи 8.1, которая введена Федеральным законом №231-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона “О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам”» от 3 декабря 2012 г. [90]

Пункт 3 указанной статьи 8.1 предусматривает, что непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случае, если представление таких сведений обязательно, является правонарушением, влекущим освобождение лиц, указанных в части 1 настоящей статьи, от замещаемой (занимаемой) должности, увольнение в установленном порядке с государственной или муниципальной службы.

Российские юридические нормы, обязывающие чиновников отчитываться о своих расходах, также несовершенны. Под действие закона в данном случае не подпадают произведения искусства и драгоценности. Декларации проверяются и контролируются в основном не за счет общественных механизмов контроля, а бюрократическими методами, что сводится к проверке чиновником чиновника или к проверке чиновником самого себя. Действенной мерой стала бы ратификация Российской Федерацией 20-й статьи («Незаконное обогащение») Конвенции ООН против коррупции (Россия ратифицировала эту конвенцию с оговоркой, за исключением данной статьи). Указанная статья закрепляет введение ответственности за незаконное обогащение в принципе и предписывает фиксацию этого в национальном уголовном законодательстве.

Вопросы дисциплинарной ответственности муниципальных служащих за коррупционные правонарушения регулируются Законом РФ «О муниципальной службе в Российской Федерации», а также в соответствующей части – трудовым законодательством.

4 марта 2013 г. Минтруда России выпустило «Обзор рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки». В этом документе перечислены фразы, которых чиновникам рекомендуется избегать, чтобы не быть заподозренными в стремлении взять взятку, «скользкие темы» и «предложения», которые не стоит делать «представителям организаций и граждан, чья выгода зависит от их решений и действий».

Высказывания типа «вопрос решить трудно, но можно», «спасибо на хлеб не намажешь», «договоримся», «нужны более веские аргументы», «нужно обсудить параметры», «ну, что делать будем?» в соответствии с этим документом для чиновника должны быть под строжайшим запретом. В общении с посетителями государственному служащему настоятельно не рекомендуется поднимать такие темы, как «низкий уровень заработной платы служащего и нехватка денежных средств на те или иные нужды», «желание приобрести ту или иную вещь или поехать в турпоездку», «отсутствие работы у родственников» и «необходимость поступления детей в образовательные учреждения».

«Предложения», которые не стоит делать «представителям организаций и граждан, чья выгода зависит от решений и действий государственных служащих» – это «предоставить скидку», «воспользоваться услугами конкретной компании и (или) экспертов для устранения выявленных нарушений, подготовки необходимых документов, выполнения работ в рамках государственного контракта», «внести деньги в конкретный благотворительный фонд» или «поддержать конкретную спортивную команду». Минтруда отметило, что такие предложения и высказывания могут быть неправильно истолкованы «даже в том случае, когда они продиктованы благими намерениями и никак не связаны с личной выгодой государственного служащего». [91]