Основные проблемы органов местного самоуправления

муниципальных образований в управлении сферой жилищно-

коммунального хозяйства

 

Существующая системы экономических взаимоотношений в сфере жилищно-коммунального хозяйства не спосо­бна преодолевать проблему недофинансирования иначе, чем путем поддержки из бюд­жетов разных уровней. При этом бюджетные средства расходуются нерационально, на покрытие убытков, а не на ликвидацию их причин.

На сегодняшний день, низкая эффективность деятельности предпри­ятий жилищно-коммунального комплекса во многом обусловлена их муниципальным статусом. Находясь на полном муни­ципальном обеспечении и являясь лишь распорядителями, но не собственниками имуще­ства, они не заинтересованы в развитии этой собственности, в повышении ее доходно­сти, в восстановлении и обновлении основных фондов. Прибыль расходуется нерацио­нально, а бюджет вынужден нести дополнительные расходы. Кроме того, проблематич­но инвестирование проектов под залог чисто муниципального имущества.

При наличии в муниципальном образовании жилищного фонда различных форм собственности (государственный, муниципальный, частный) отсутствует полноценная конкурентная среда в сфере обслуживания и эксплуатации жилья. В многоквартирной застройке муниципальный сектор обслуживается исключительно муниципальными экс­плуатационно-ремонтными предприятиями и только на правах субподряда к работам могут быть допущены организации иных форм собственности.

В условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозмож­ным добиться полноценных договорных отношений. В муниципальных образованиях практически отсутствует система, регулирующая взаимоотношения между поставщика­ми и потребителями коммунальных услуг в части их качественного и количественного учета. Отсюда проистекает невозможность эффективно защищать интересы населения и иных потребителей.

Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обуславливают непривлекательность жи­лищно-коммунального комплекса для инвестиций. В то же время, при создании усло­вий для притока капитала ситуация в отрасли и ее финансовое положение могут кар­динальным образом измениться.

Существующая система дотирования жилищно-коммунальных предприятий предус­матривает частичное поступление им бюджетных средств через граждан. Получателями бюджетных дотаций (на погашение разницы в тарифах жилищно-коммунальных пред­приятий и тарифах, установленных для населения) выступают не только малоимущие граждане, но и группы граждан с высокими и средними доходами. Это не позволяет обеспечить адресность выделяемых дотаций.

Тарифы на коммунальные услуги и размеры их дотирования носят субъективный, непрозрачный характер.  Порядок установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги безнадежно ус­тарел. Он не сопровождается адекватной системой контроля за уровнем издержек, в том числе, средствами аудита, а также не отражает объективных финансовых потребностей предприятий на развитие и замену изношенных основных фондов. Система определения рентабельности коммунальных предприятий сохранилась со времен планового хозяйства, и не гарантирует достаточной прибыли для возврата капитала, вкладываемого в жи­лищно-коммунальную сферу.

Совмещение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельнос­ти по управлению этим фондом, его обслуживанию создает серьезный внутренний кон­фликт интересов. Его результатом является отсутствие стимулов для повышения эффективности управления жильем и его эксплуатации.

На основании проведенного исследования можно сделать вывод, что поступаю­щих средств недостаточно для коренной модернизации жилищно-коммунального комп­лекса и эффективного решения задач по исключению нерациональных трат и по сни­жению действующих тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Залогом не только устойчивого функционирования, но и развития жилищно-ком­мунального комплекса должна стать принципиально новая экономическая модель. При переходе к ней следует сочетать меры по совершенствованию жилищного строительст­ва, по развитию институтов жилищного финансирования (преимущественно внебюд­жетных) и по созданию инфраструктуры рынка жилья и коммунальных услуг. Потре­буются также разработка и внедрение новых организационных подходов, основанных на корпоративных методах управления ЖКХ.

Повышение эффективности исполнения полномочий органов местного самоуправления в сфере жилищно-коммунального комплекса в рамках реализации приоритетного Национального проекта «Дос­тупное и комфортное жилье – гражданам России» – важ­нейшая цель, стоящая перед муниципалитетами [34,С.45].

Свертывание производственной деятельности предприятиями из-за разбалансированности государственной системы обеспеченности сырьевыми ресурсами, системы реализации продукции в условиях углубления кризиса взаимоплатежей привело к безработице, недоимке налоговых платежей в бюджеты всех уровней и, таким образом, отсутствию средств для реализации важнейших социальных программ. Нерегулярной и неполной оказалась финансовая поддержка жилищно-коммунального сектора экономики в этих условиях.

Субъекты РФ часть этих средств передают в местные бюджеты в виде субвенций на реализацию переданных органам местного самоуправления государственных полномочий.

В настоящее время еще не создан такой правовой механизм, который бы регулировал и обеспечивал ис­полнение Национального проекта. Принимаемые зако­нодательные акты, в частности в сфере землепользо­вания, не всегда соответствуют законодательству о местном самоуправлении. Вместе с тем к началу 2006 г. только 15 горо­дов разработали собственные нормативные правила по землепользованию для жилищного строительства. В результате только эти города и получат финансовые средства на реализацию Национального проекта «Дос­тупное и комфортное жилье – гражданам России». Полноценной реализации Национального проекта органами местного самоуправления препятствуют и другие проблемы в нормативном обеспечении [40,С.18]:

- незавершенность технической инвентаризации основных фондов жилищно-коммунального хозяйства;

- отсутствие в поселениях градостроительной доку­ментации (в большинстве поселений она была ут­верждена 20 – 40 лет назад);

- кризисное состояние основных фондов ЖКХ (износ основных фондов увеличился с 48 до 60%, а в ряде муниципалитетов достигает 70%);

- низкая эффективность использования бюджетных средств и недостаточное привлечение внебюджет­ных источников финансирования.

Главным организационно-финансовым механиз­мом реализации Национального проекта является ФЦП «Жилище» на 2002 – 2011 годы и ее подпрограммы, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31.12.05 г. № 865. В рамках подпрограммы «Обеспечение земель­ных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства» за счет средств федерального бюджета осуществляются предоставле­ние государственных гарантий на обеспечение земель­ных участков коммунальной инфраструктурой и субси­дирование процентов по банковским кредитам. При этом важно разработать региональные и муниципальные программы обеспечения земельных участков коммунальной инфраструктурой в целях жилищного строительства [41,С.115].

По-прежнему большую сложность представляет получение земельного участка и разрешения на строи­тельство. В настоящее время срок получения всех разрешений составляет 1,5 – 2 года, а их количество достигает 40 [40,С.19]. Это объясняется наличием сложных процедур, закрепленных в земельном и градострои­тельном законодательстве, а также имеющей место коррупцией.

  К сожалению, сегодня муниципалите­ты избегают предоставлять земли в собственность, опасаясь того, что застройщики либо не построят жилье в нужные сроки, либо будут спекулировать земельными участками или сдавать их в аренду. В целях нивелиро­вания этих отрицательных тенденций, а также для сти­мулирования выделения муниципалитетам земельных участков под застройку Федеральным законом «О вве­дении в действие Градостроительного кодекса Россий­ской Федерации» предусмотрена продажа земельных участков или права на заключение договора их аренды для жилищного строительства на аукционах. Но увеличение числа федеральных льгот по земельному налогу, передача части земельных участков из собственности субъектов РФ и муниципальной собственности в федеральную собст­венность ведет к удорожанию стоимости земельных участков, так как органы местного самоуправления вынуждены устанавливать максимальные ставки зе­мельного налога.

Особого внимания требует правовое регулирова­ние в сфере градостроительства [47,С.87].   В соответ­ствии с действующим Градостроительным кодексом, муниципа­литетам придется разработать генеральные планы развития их территорий, принять правила землепользования и застройки с выделением зон жилой застрой­ки и установлением градостроительных регламентов. Только таким образом можно, с одной стороны, обеспечить  застройщикам прозрачные правила, а с другой учесть общественный интерес в области развития тер­риторий  посредством обязательного проведения публичных  слушаний по данным вопросам.

Подпрограмма «Модернизация объектов комму­нальной инфраструктуры»   предусматривает ввод в эксплуатацию более 60 объектов в 40 субъектах РФ. Для полного восстановления жилищного фонда требу­ется более 2 трлн. руб. инвестиций [40,С.20].

 Очевидно, что при ограниченности  бюджетных средств решить проблему жилья только с помощью бюджетных ресурсов и за счет инвестиций предприятий ЖКХ нельзя. Для модернизации и развития коммунальной инфраструктурынеобходимо привлекать внебюджетные источники авансирования и частные инвестиции.

Вместе с тем активизации частных структур на рынке жилищно-коммунального хозяйства мешает то, что производственный сектор ЖКХ на 80% состоит из муниципальных унитарных предприятий, которым при распределении муниципального заказа отдается предпочтение  со стороны местных органов власти.  В   связи с этим эффективную систему управления  жилищно-коммунальными комплексами в настоящее время целесообразно строить на базе действующих  организационных схем путем акционирования и разук­рупнения муниципальных и государственных предпри­ятиями ЖКХ. Это особенно важно при реализации федерального закона от 06.10.03 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым, необходимо разграничить имущество жилищно-комму­нального комплекса между поселениями и муниципаль­ными районами.

Наряду с этим органы местного самоуправления  должны все более активно применять Федеральный закон «О концессионных соглашениях». Концессионер за счет собственных средств осуществляет инвестирование в системы ком­мунальной инфраструктуры и иные объекты коммуналь­ного хозяйства для их реконструкции и создания новых объектов. Проблема неделимых объектов недвижимости в сфере ЖКХ чрезвычайно актуальна при разграниче­нии имущества между [50,С.8]:

- вновь образованными муниципальными образова­ниями в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 31.12.05 г. № 199-ФЗ «О внесении изме­нений в отдельные законодательные акты Россий­ской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.04 г. № 122-ФЗ);

- вновь образованными поселениями и муниципаль­ным районом, в границах которого они образованы;

- вновь образованным муниципальным районом и расположенными в его границах поселениями и т. д.

С учетом значительного увеличения числа вновь образованных муниципальных образований и «кадро­вого голода» в них решение этих задач напрямую зави­сит от наличия инструктивно-методических материалов. Представляется, что работа в этом направлении, в пер­вую очередь со стороны исполнительных органов госу­дарственной власти, должна быть активизирована. Кроме того, в целях эффективного содержания муниципаль­ного жилищного фонда нужно перейти к профессио­нальному управлению жилищным фондом, что  пре­дусмотрено в подпрограмме «Реформирование и модер­низация жилищно-коммунального комплекса Россий­ской Федерации»  ФЦП «Жилище»  на 2002 – 2011 гг. В целях управления многоквартирными жилыми домами органы местного самоуправления исполняют полномочия по подбору управляющей компании.

Для  решения главной задачи муниципалитетов – создания усло­вий, при которых население могло бы получать качественные коммунальные услуги в достаточном объеме, необходимо использовать мето­ды тарифного регулирования в сфере ЖКХ. В соответст­вии с Федеральным законом от 30.12.04 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций ком­мунального комплекса», а также Федеральным законом от 26.12.05 г. № 184-ФЗ «О внесении изменений в Феде­ральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» и некоторыми другими законодательными актами Российской Федерации, полномочия органов местного самоуправления по регулированию тарифов организа­ций коммунального комплекса с 2007  года зна­чительно расширяются. С учетом трудностей переходно­го периода Федеральным законом № 184-ФЗ установлено, что полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов организаций коммунального комплекса могут полностью или частично передаваться на основе согла­шений муниципальным районам [44,С.17]. Стоимость жилищно-коммунальных услуг постоянно растет. Со вступлением в силу Федерального закона от 30.12.04 г. № 210-ФЗ, которым вве­дены предельные индексы максимально и минимально возможного изменения тарифов, рост стоимости и оп­латы населением жилищно-коммунальных услуг стал более контролируемым [44,С.18].

Поскольку бюджеты муниципалитетов были сформи­рованы еще до вступления в силу Федерального закона № 184-ФЗ, более чем на 30 территориальных единицах установленные этим Законом предельные индексы превышены. В свя­зи с этим Федеральная служба по тарифам установила предельный индекс максимально возможного увеличе­ния тарифов на товары и услуги организаций комму­нального комплекса в 2007 году на 43%, а не на 20%, как было предусмотрено Законом [40,С.17].

Другая проблема, связанная с комфортным жиль­ем – капитальный ремонт. В среднем по Российской Федерации муници­пальный жилищный фонд составляет 20 – 25% от всего жилья [40, С.19]. В местных бюджетах отсутствуют средства на проведение капитального ре­монта муниципального жилищного фонда, тем более что, по данным Росстроя, для приведения жилищного фонда в нормативное состояние необходимо, по край­ней мере, 500 млрд. руб.

Для решения этой проблемы в федеральном зако­нодательстве должна быть закреплена ответственность бюджетов всех уровней по обязательствам проведения капитальных ремонтов, возникшим за прошедшие годы.

Для создания условий по реализации Национального проекта очень важны меры социальной поддерж­ки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг. В 2010 году на эти цели было израсходовано более 40 млрд. руб. [45,С.14]. Для эффективной реализации мер социальной поддержки граждан при оплате жилья и коммунальных услуг необходимо совершенствовать порядок предоставления субсидий малоимущим гражданам, а также ввести  персонифицированные счета граждан для накопления средств, предоставляемых в виде субсидий.

Следует констатировать, что в настоящее время не принимаются целевые меры, направленные на строи­тельство социального жилья. Необходимо формирование муниципального заказа на строитель­ство социального жилья, использование бюджетных и кредитных ресурсов для этих целей, а также повыше­ние инвестиционной привлекательности муниципаль­ных образований. Немаловажно и нормативно-методи­ческое обеспечение этого процесса. В части правового регулирования, находящегося в компетенции Государственной Думы, следует отметить необходимость согласования положений Жилищного кодекса РФ и Федерального закона от 06.10.03 г. №    131-ФЗ по вопросу о видах жилых помещений, кото­рые могут находиться в собственности муниципальных образований [50,С.9].

Государство должно обеспечить нормативно правовую  под­держку муниципалитетов в решении  стоящих перед ними задач по эффективному управлению жилищно-коммунальным комплексом.

Таким образом,  глав­ной проблемой в муниципальном управлении этой сферой является необходимость сочетания экономического механизма поддержания системы жизнеобеспечения и исполнения социальных стандартов, учет которых позволяет тер­ритории обеспечивать свою целостность и безопасность [51,С.113]. И хотя органы местного самоуправления продолжают сохранять контроль за обеспечением основных сфер жизнедеятельности муни­ципалитетов, схема такого контроля становится намного сложнее, чем в прежние годы. Нынешняя низкая эффективность деятельности жилищно-коммунальных предпри­ятий во многом обусловлена их муниципальным статусом.