Категории. Психологическое определение парламента и его политической работы

1. «Люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Общественные различия могут быть основаны только на общей пользе».

3. «Принцип всей верховной вла­сти находится существенным обра­зом в нации. Никакое учреждение, никакое лицо не может осуществлять власти, не происходящей прямо от нации».

«Декларация прав человека и гражданина»

Правила функционирования парламента. Парламенты всех стран мира располагают в основном одина­ковыми правилами, которые вырабатывались столетиями, и от­личают их от других общественных организаций и органов управления. Они представляют интерес не только как самый признанный способ решения общественных вопросов. В орга­низации парламента присутствуют интереснейшие «находки», которые носят откровенно психологический характер, но пред­назначены для достижения целей, не оговоренных в условиях его деятельности. Вот основные из правил:

1. Ежегодный созыв парламента в установленный срок.

2. Свобода слова и право запроса, вынуждающие прави­-
тельство высказываться с трибуны парламента по заданному
депутатом вопросу.

3. Личная неприкосновенность депутата (иммунитет) до
начала сессии и во время сессии.

4. Публичность заседаний парламента, объявление точных
документов парламента для всеобщего сведения.

5. Проверка парламентом полномочий его членов.

При кажущихся очень больших возможностях, вытекающих из этих правил, воспользоваться ими на самом деле сложно, а для многих депутатов и невозможно. Арсенал парламент­ской техники задержки, поправки, отклонения, регламентские хитрости, ограничение срока сессии, передачи в комиссии, ко­митеты и многое другое делают работу в парламенте виртуоз­ным искусством, причем искусством самостоятельным, неза-

висимым от глубокомысленных теорий, которые отстаиваются при обсуждении или проваливаются при голосовании. Все это заслуживает специального психологического анализа, в част­ности, потому, что политическая деятельность воплощается в управление посредством правил работы парламента.

Описания парламента. На русском языке особой популярностью пользовалось исследование англичанина Иере­мии Бентама «Тактика законодательных собраний», подготов­ленная им в 1791 г. специально для Франции и изданная в России в 1907 г. (6). Сын адвоката, выпускник Оксфорда,. друг Роберта Оуэна, Джона Милля, Бриссо, Потемкина, Спе­ранского, автор книг «Отрывок о правительстве», «Защита ростовщичества», «О судоустройстве» и др., он пытался при­нять участие в работе «комиссии составления законов» Спе­ранского, но разочаровался в ходе реформ и порвал отноше­ния с российским правительством и Александром I. Попытка применить английский кодификатор для российского кодекса законов не удалась. «Тактикой» Бентама несомненно пользо­вались в России в заседаниях Думы через 114 лет после ее издания.

Назначение парламента. Бентам, будучи юристом, понимал парламент как законотворчество. Он писал, что закон, в сущности, лишь правило для поведения (6. С. 79). Он счи­тал, что тактика политических собраний есть наука, которая учит вести собрания к цели их учреждения, посредством со­блюдения порядка в их действиях. Для достижения ее следу­ет избегать неудобств и предусматривать затруднения, кото­рые являются в каждом многочисленном собрании, призван­ном для совместных действий (6. С. И). Отсюда следует, что парламент не предназначен для разработки теоретических концепций развития государства, а получает их готовыми. Он устанавливает правила-законы, обеспечивающие реальное во­площение теоретических концепций в обязательном поведении граждан. Но главным назначением парламента оказывается доказательство большей истинности одной из концепций по¹ сравнению с другими. Борьба идей продолжается на этом эта­пе в специфической форме парламентской дискуссии и при­нятия решения голосованием.

Состав парламента. По мнению Бентама, люди, которые по своему социальному положению культивируют свой ум, редко имеют возможность сделать политическую карьеру. Локк, Ньютон, Юм, Адам Смит и многие другие гениальные люди никогда не заседали в парламенте. А между тем самые благие идеи всегда возникали в головах конкретных отдель­ных личностей. Мероприятие, которое характеризует деятель­ность Питта — образование фонда погашения государственного долга, было, как известно, плодом исчислений доктора Прейса, который едва ли имел бы время заняться такого рода ис-

следованиями, если бы предался политической деятельности (6. С. 25).

Очевидно, в политике установилось разделение деятельно­сти теоретиков и работы практиков-депутатов. Характеризуя депутатов, Бентам напоминал, что нация опирается на лиц, из­вестных ей по их предыдущей деятельности и пользующихся ее доверием (4. С. 22). А доверие — дело времени, замечает он. Даже в случае ошибки, допущенной избирателями, гласность скорее губит демагогов, чем создает их. Стоит только бого­творимому народом человеку войти в состав парламента, он перестает быть опасным. Среди равных ему или даже более талантливых людей, там где его мнения оспариваются, а его преувеличения не властны скрыть истину — высокомерие тер­пит поражение, желание временной популярности становится смешным, и льстец кончает тем, что внушает народу отвраще­ние (6. С. 29).

Механизмы парламента. Члены парламента — депу­таты располагают четырьмя механизмами борьбы, взаимодей­ствия, сотрудничества.

Первый — прения, построенные на одном из основных принципов правильного судопроизводства — гласности. Пуб­личные заседания, знакомство с материалами, право присут­ствовать на обсуждениях вопросов, публикация в печати все­го происходящего были получены в наследство парламентом от судебных функций французской королевской курии. Позд­нее гласность стала пониматься как публичность прений в различного рода народных представительствах и как условие общественного контроля за деятельностью парламента и де­путатов. Бентам считает, что:

1) гласность удерживает членов собрания в границах дол-­
га;

2) гарантирует доверие народа и его согласие на законо-­
дательные мероприятия;

3) дает возможность избирателям действовать сознательно;

4) дает возможность собранию пользоваться знаниями все­
го общества.

Вместе с тем гласность ограничена содержанием каждого предложения; содержанием речей или доказательств «за» и «против»; обсуждением каждого предложения; количеством голосов с каждой стороны; именами подающих голоса; доку­ментами, послужившими основанием для решения.

Гласность не должна быть допущена в тех случаях, когда она: благоприятствует намерениям какого-либо врага; оскорб­ляет без надобности невинных людей; способствует осуждению виновных к слишком строгому наказанию.

Беглое перечисление правил, известных и «работающих» еще с начала XIII в., извлеченных из работы, написанной в Англии для революционной Франции в 1791 г., показывает

фундаментальность эмпирического опыта парламента. Полити­ческая работа в парламенте — это профессиональная работа, имеющая свою историю и требующая овладения определенны­ми умениями и навыками. Множество ограничений отнюдь не этического, а делового характера вызваны чрезвычайной слож­ностью противоборства экспансирующих идей, которые в счи­танные дни могут стать правовой плотью государства — не­преклонной и обязательной. Люди, специализирующиеся на парламентской политической работе, работают в условиях:

1) Установленного регламента, который, словно правила
игры в шахматы, дает бесконечное многообразие вариантов
создания благоприятных условий для одной версии из многих.

2) Утверждения распорядка дня, позволяющего противобор­-
ствующим сторонам выбрать исходные позиции, предпочти­
тельные для сторонников одной точки зрения.

3) Возможного и решающего противодействия спикера пар-­
ламента, способного в меру разных обстоятельств, вольно или
невольно, отдавать предпочтение сторонникам какой-либо кон­-
цепции.

4) Состязания депутатов, мастеров полемики, многие из ко­-
торых только за счет изощренной техники эристики (81) спо­-
собны доказать хотя и более эрудированным, но и более мед­-
лительным коллегам, что «мед и желчь одинаково сладки».

Бентам не случайно упоминает среди выдающихся мысли­телей, которые не были членами парламента, например, Нью­тона. Едва ли создатель Закона всемирного тяготения и ма­тематического анализа смог бы доказать свои теоремы об ис­числении бесконечно малых в английском парламенте. Но значимость работы парламента не ниже — там обосновываются начало и конец войн, решаются судьбы целых народов, прини­маются решения, обогащающие одних и выбрасывающие на улицу других. Судьба самой науки и промышленности опреде­ляется в парламентских дебатах, которые материализуются или в сражениях на полях войны, или в промышленных револю­циях.

Второй механизм парламента — поправки. Любая научная концепция, которая всегда стоит за законопроектами, носит целостный характер. Она представляет собой систему, изъятие из которой какого-либо элемента или добавление разрушают ее. Этим объясняется то непреклонное упрямство, с которым проводники той или иной идеологии отстаивают свои формули­ровки и отдельные слова обсуждаемых документов. Мастерст­во внесения поправок и их снятия достигло уровня виртуозно­сти. Чувство языка, текста, логики, молниеносная реакция, устойчивое внимание и масса других достоинств сравнимы с интеллектуальными достоинствами авторов учений.

Бентам делил поправки на две группы: первая касалась

выбора терминов, вторая — способов их согласования. К пер­вой группе относились поправки отменяющие, дополняющие и заменяющие, ко второй — разъединяющие, соединяющие, пере­ставляющие.

Многочасовые наблюдения заседаний отечественного парла­мента позволяют предположить, что половина депутатов хоро­шо знакома с классификациями Бентама. Другая половина относилась к поправкам с туземной искренностью, пытаясь добросовестно внедрить противоестественные предложения сво­их оппонентов и свои собственные ради достижения согласия. В результате появлялись поразительные законопроекты, соче­тающие в себе несовместимые качества «волчьих зубов и ко­ровьих копыт».

Третьим механизмом парламента являются отсрочки. В слу­чае создания патовой ситуации в прениях, когда поправки не проходят, голосование может принести неожиданные результа­ты — вступает в действие регламент, по которому предложение может вноситься только один раз, а его вносят оппоненты... и проваливают. Или в связи с чрезвычайными обстоятельст­вами изменяется порядок дня. Вносится предложение о введе­нии лимита времени на работу всей сессии, данного заседа­ния, обсуждения трудного вопроса. Кроме этого, существует двухпалатная система, возможность передать вопрос на обсуж­дение в какой-либо комитет или комиссию. Наконец, есть та­кие правила, как принятие решения только после третьего чте­ния. Политическая работа в парламенте требует исключитель­ной выносливости, терпения, эмоциональной устойчивости, пре­красной памяти. Метод отсрочек сравним с марафонским бе­гом в спорте.

Четвертым механизмом парламента является голосование. После длительных, утомительных процедурных согласований или, наоборот, стремительных, необсужденных предложений законопроект становится обязательным правилом поведения для общества, если его поддерживает большинство членов пар­ламента. Бентам считает, что свобода собрания заключается в выражении его воли. Поэтому необходимо, чтобы каждому его члену была обеспечена возможность подавать голос соот­ветственно своей действительной воле и чтобы можно было быть уверенным, что в результате голосования будет выраже­на общая воля собрания. Голосования делятся на:

—голосование по вопросам и голосование о лицах: первое касается предложений, второе — избрания лиц на должность;

— голосование простое и сложное: простое касается вы­
бора из двух альтернатив, сложное—выбора между несколь­-
кими проектами или кандидатами;

— тайное и открытое: тайное называется баллотировка, от-­
крытое — общеизвестно;

— по выбору и по жребию: по жребию — способ голосова­-
ния не зависит от воли депутатов;

— правильное или упрощенное: в первом случае точно под-­
считываются все голоса «за» и «против»; во втором голосо­-
вание осуществляется вставанием, поднятием рук, произнесе­-
нием слов «да» или «нет».

Список, приводимый Бентамом, с одной стороны, предус­матривает, казалось бы, все прямые варианты поведения депу­татов, но с другой — не учитывает вариантов косвенных. Во-первых, для голосования необходимо помещение. Используя такое простое обстоятельство, как лишение депутатов помеще­ния, можно сорвать принятие важных законопроектов. Так, например, в июне 1791 г. Людовик XVI пытался помешать ра­боте Национального собрания, закрыв для депутатов зал де Меню, а потом отобрав у них зал для игры в мяч. Но депута­ты при поддержке духовенства перебрались в церковь Св. Лю­довика (61. С. 68). Этот метод не эффективен, хотя он вошел в историю, если вспомнить роспуск Российского Учредитель­ного собрания в ночь с 19 на 20 января 1918 г., когда в че­тыре часа утра матрос Железняков предложил депутатам освободить помещение Таврического дворца. Тогда депутаты собрались в помещении гимназии Гуревича, где и решили пере­нести заседания Учредительного собрания в Киев. Но в Киеве им собраться не дали, и заседания пришлось проводить в Са­маре. Так было создано Государственное Уфимское совеща­ние и, наконец, — Уфимская директория.

Во-вторых, для голосования необходим кворум — наличие числа депутатов, достаточного по закону для принятия реше­ния. Вся предварительная работа парламента окажется беспо­лезной, если какая-либо группа несогласных депутатов, кото­рые не в состоянии выиграть голосование, покидает зал, ли­шая оставшихся права принимать решение. Но исторические обстоятельства порой складываются так, что это непременное, казалось бы, правило не всегда выполняется. Например, в Кон­венте при избрании Робеспьера в президенты из 749 депутатов в голосовании приняло участие 485, а 25 июля 1793 г. число голосовавших опустилось до 186. Это не повлияло на избра­ние Робеспьера. Такое важное решение, как декретирование отмены королевской власти во Франции, было принято при не­известном числе членов Конвента. Исследователи утверждают, что 20 сентября 1792 г. из 749 депутатов присутствовал 371 (55. С. 329), т. е. необходимого большинства не было. Приме­ров такого рода сколько угодно в истории любого парла­мента.

В-третьих, для голосования необходимо большинство голо­сов депутатов. При кажущейся простоте вопроса он один из наиболее психологичных. Позиция каждого депутата как бы определена изначально. Чаще всего он является представите-

леи какой-либо партии. Достоянием истории стали «фракции» депутатов Национального собрания от дворянства, духовенст­ва и третьего сословия. Две первые с победой революции 1789 г. исчезли с политической арены, морально были дискре­дитированы, третья учредила Национальное собрание. Леген­дарными в истории революций стали группы депутатов Кон­вента: «гора» (Моntagne), «жиронда» и «равнина». Борьба между жирондистами и монтаньярами при активном участии «равнины» стала классическим примером борьбы за большин­ство в парламенте. Депутаты клялись в ненависти не только к королевской власти, но и к диктатуре. Ничего не помогло. В ноябре-декабре 1793 г. были уничтожены жирондисты, а вскоре и монтаньяры. Тупиковая ситуация в процедурах голо­сования двух крайних соперничающих группировок привела к массовой гибели ключевых фигур Французской революции. При всей специфике французского парламента, события, кото­рые происходили там, являются отражением всеобщих психо­логических закономерностей, возникающих при попытках определить общую волю собрания. То же самое происходило в Российской Государственной думе. Нечто подобное наблю­дается в эти сентябрьские дни.

Функции парламента. Первая функция парламента широко пропагандируется как представительство народного или общественного мнения. Вторая функция связана с глас­ностью принимаемых решений и точек зрения по всем вопро­сам без исключения. Третья функция предполагает поиски кон­сенсуса в квалифицированной, правильно организованной сре­де, где были бы исключены чрезмерности, исходящие от тол­пы. Четвертая функция обязывает формировать правила или законы общественного бытия от имени и по поручению на­рода.

История позволяет считать нынешнюю организацию перехо­да интеллектуальной экспансии в правовую не вполне эффек­тивной. Примеры, которые были приведены, показывают, что парламент не всегда был в состоянии оправдать взятые на себя обязательства. Эта система, как и любая другая, нужда­ется в совершенствовании. Но попытки реконструировать уст­ройство и процедуру работы парламента всякий раз встреча­ли психологическое сопротивление его членов, не всегда спо­собных справиться со своими страстями и желанием «сыграть» на регламенте заседаний. Парламент «делают» люди, и здесь важен уровень их подготовки, а не полномочия, помещение, оборудование и документы этого почтенного собрания.

2.3 ГИПОТЕЗА. ПАРЛАМЕНТСКАЯ РАБОТА —