Образование и состав избирательных комиссии по выборам депутатов представительных органов местного самоуправления

Избирательные комиссии — коллегиальные органы, форми­руемые в порядке и сроки, установленные законодательством, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение му­ниципальных выборов.

Классификация избирательных комиссий может быть про­ведена по следующим основаниям:

1) по видам комиссий, организующих подготовку и проведе­ние выборов (избирательные комиссии субъектов Федерации;

избирательные комиссии муниципальных образований; терри­ториальные комиссии; окружкомы; участковые избирательные комиссии);

2) в зависимости от иерархической подчиненности (выше- и нижестоящие комиссии).

Избирательная комиссия субъекта Федерации — это органи­зующая выборы избирательная комиссия, т. е. комиссия, на ко­торую избирательным законодательством возложено руковод­ство деятельностью всех избиркомов по подготовке и проведе­нию муниципальных выборов. Данное определение позволяет понять, почему в систему комиссий, организующих выборы в органы местного самоуправления, включаются избирательные комиссии субъектов Федерации. Если соответствующая норма получит закрепление в региональных законодательных актах, комиссии субъектов Федерации получат право именоваться ор­ганизаторами местных выборов. Прежде такой вопрос не всегда и не везде звучал внятно. Теперь он получил соответствующее разрешение.

Следующий уровень избиркомов — основной. Он включает избирательные комиссии муниципальных образований, а также территориальные избиркомы. Из всей системы только за изби­рательной комиссией муниципального образования законода­тельно закрепляется право по обеспечению подготовки и про­ведения выборов в органы местного самоуправления (п. 1 ст. 24 названного Закона). В этом смысле она монополист данного права (с точки зрения закона). Территориальные комиссии формируются для целей организации выборов в органы госу­дарственной власти (п. 1 ст. 26 названного Закона). Однако на территориальные комиссии могут быть возложены полномочия избирательной комиссии муниципального образования по про­ведению местных выборов. Такое решение принимается комиссией субъекта Федерации по обращению представительного ор­гана местного самоуправления.

Окружные избиркомы создаются в случаях, предусмотрен­ных законом, в период выборов по одно- или многомандатным округам. Вместе с тем всего лишь одна фраза из федерального законодательства «полномочия окружных избиркомов могут возлагаться на иные избирательные комиссии» позволяет обой­тись без комиссий этого уровня. Интересно, что делу муници­пальных выборов такая мера ничуть не повредит. Напротив, она ведет к экономии средств (содержать одну территориаль­ную комиссию или комиссию муниципального образования взамен десятка или нескольких десятков окружных — по коли­честву избирательных округов, несравненно выгоднее), упро­щению взаимодействия избирательных комиссий.

Участковые комиссии — самое массовое звено в цепи из­биркомов. Хотя законодатель в основном отводит им роль дис­петчеров процесса голосования граждан, мы относим их к чис­лу комиссий-организаторов. Такое суждение продиктовано оценкой всей совокупности полномочий участковых избира­тельных комиссий. Они контролируют соблюдение на террито­рии участка порядка проведения предвыборной агитаций, уточ­няют список избирателей, что позволяет наделить их статусом комиссий, организующих выборы, пусть даже в предельно ог­раниченном пространстве'.

Следующее основание классификации избиркомов — суще­ствующая между ними иерархическая соподчиненность. В но­вом законодательстве о выборах она получила несравненно более выпуклое, и главное, содержательное значение. Назван­ный Закон устанавливает развернутое определение выше- и нижестоящих избирательных комиссий. Вышестоящая комис­сия — определенная в качестве таковой законом (федераль­ным или региональным) избирательная комиссия, обеспечивающая подготовку и проведение выборов, по отношению к иным избиркомам, организующим эти же муниципальные вы­боры. Соответственно нижестоящая комиссия — определенная в качестве таковой законом, организующая муниципальные выборы, по отношению к другим комиссиям, обеспечиваю­щим проведение выборов этого же уровня. Такая градация ко­миссий необходима для определения их взаимоотношений. Ее введение в избирательную практику позволит ответить на во­прос, кто является старшим, а кому отводится роль подчинен­ного.

Правовая природа избирательных комиссий. Положения За­кона об основных гарантиях избирательных прав кардиналь­ным образом изменяют представление о правовом положении и порядке формирования избирательных комиссий. Довольно долгое время в этом вопросе была неопределенность, на что обращалось внимание специалистами в области избирательно­го права'. Это обусловило распространение различных тракто­вок правовой природы избирательных комиссий. Одни харак­теризовали комиссии в качестве формы самоорганизации из­бирателей. Действительно, комиссии, формирующиеся на основе предложений избирательных объединений и блоков, собраний избирателей по месту жительства, учебы, службы и работы представляют собой не что иное, как коллегии самих избирателей². Другие, в принципе соглашаясь с такой позици­ей, считают, что этому типу отвечают комиссии нижестояще­го уровня — участковые, окружные и территориальные. Цен­тральная избирательная комиссия, комиссии субъектов Феде­рации рассматриваются как разновидность государственных органов³.

Новое избирательное законодательство внесло коррективы в этот вопрос. Центральная избирательная комиссия подтвердила свой статуе федерального государственного органа. Региональ­ные избирательные комиссии также, сохранили значение госу­дарственных органов субъектов Федерации. Впервые статусом государственных органов в субъектах Федерации наделяются территориальные комиссии. В совокупности они образуют сис­тему избиркомов — государственных органов, не относящихся ни к одной из известных ветвей власти, если опираться на кон­ституционный принцип разделения властей. Не случайно они называются государственными органами, но не органами госу­дарственной власти. Их решения принимаются в сфере выбо­ров и адресованы участникам избирательного процесса. Эта часть системы избиркомов. главным образом предназначена для организации и проведения выборов в федеральные и регио­нальные органы государственной власти. Она пронизывает все уровни территориального устройства Российской Федерации: от федерального центра, субъектов Федерации до муниципаль­ных образований, образуя готовую сеть комиссий, действую­щих на постоянной основе. Существующий одновременно ме­ханизм возложения на территориальные комиссии полномочий по проведению выборов в органы местного самоуправления по­зволяет им выступать также организаторами муниципальных выборов.

Избирательные комиссии муниципальных образований, по­вторяем, создаются только с целью организации местных вы­боров и референдумов. При необходимости они могут быть на­делены полномочиями территориальных избиркомов. Но это возможно только в исключительных случаях. Новшеством яв­ляется то, что комиссии муниципальных образовании получи­ли статус органов местного самоуправления. На это, хотя и не­однозначно, указывает названный Закон: «Положение избира­тельной комиссии муниципального образования в системе. органов местного самоуправления определяется законом субъ­екта Российской Федерации, уставом муниципального образо­вания» (п. 2 ст. 24). Хорошо видно, что муниципальные орга­ны призваны решать вопросы местного значения, установлен­ные законодательным способом. Если исходить из того, что организация и проведение выборов — это один из вопросов местного значения, тогда соответствующие комиссии это, без­условно, органы местного самоуправления. Но это не очевид­но, если исходить из анализа совокупности вопросов местного значения.

Окружным и участковым комиссиям по выборам органов местного самоуправления скорее подойдет характеристика кол­легиальных органов, выступающих в форме самоорганизации граждан. Полагаем, что в подавляющем большинстве случаев на местных выборах окружкомы вообще не будут создаваться. Их в состоянии заменить территориальные комиссии и избира­тельные комиссии муниципальных образований.

Правовое положение избиркомов, организующих подготов­ку и проведение муниципальных выборов, характеризуется сле­дующими особенностями:

1) срок полномочий избирательных комиссий, организую­щих подготовку и проведение выборов в органы местного са­моуправления (комиссий субъектов Федерации, муниципаль­ных образований и территориальных комиссий) равен четырем годам. Комиссии этой группы действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами.

Окружные избирательные комиссии действуют до дня офи­циального опубликования решения о назначении следующих муниципальных выборов. Фактически продолжительность их деятельности приравнивается к сроку полномочий представи­тельных органов местного самоуправления и зависит только от него.

Полномочия, участковой комиссии прекращаются через 10 дней со дня опубликования результатов выборов. В случае обжалования или опротестования итогов голосования на соот­ветствующем избирательном участке полномочия данной участ­ковой комиссии прекращаются после вынесения окончательно­го решения по существу жалобы, протеста вышестоящей ко­миссией или судом;

2) составы избирательных комиссий в связи с новым зако­нодательством о выборах формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших. списки кандидатов и допущенных к распределению депутат­ских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации, местного самоуправления, общественных объеди­нений. В комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждой политической партии, каждого изби­рательного объединения или блока, общественного объедине­ния.

Анализ избирательного законодательства указывает на из­менение качества субъектов, представляющих кандидатов в составы избирательных комиссий. Приоритет отдается поли­тическим партиям, избирательным блокам (в составе которых Должно быть не менее одной партии). Сделано это намеренно в целях стимулирования участия политических партий в избирательном процессе. На это сориентировано современное российское законодательство о политических партиях и выбо­рах.

Кроме указанных субъектов, правом выдвижения претен­дентов в избирательные комиссии обладают: представительные органы местного самоуправления, избирательные комиссии субъектов Федерации предыдущего состава, ЦИК РФ (при формировании комиссий субъектов Федерации); собрания из­бирателей по месту службы, учебы, жительства и работы, изби­рательные комиссии муниципальных образований предыдуще­го состава, региональные избирательные комиссии, избира­тельные объединения <блоки), допущенные к распределению мандатов в местном представительном органе (при создании избиркомов муниципальных образований).

Существенные перемены произошли в определении орга­нов, назначающих составы избиркомов. Окружные, территори­альные и участковые комиссии назначаются вышестоящими избирательными комиссиями, организующими подготовку и проведение выборов (прежде это право принадлежало местным представительным органам). Избирательные комиссии муници­пальных образований назначаются представительным органом местного самоуправления. Наконец, комиссии субъектов Феде­рации формируются региональным законодательным органом и высшим должностным лицом субъекта Федерации в равной пропорции.

Резюмируя сказанное, обратим внимание на следующее. Из­бирательное законодательство внедрило совершенно новый принцип образования избирательных комиссий самого значи­тельного в количественном отношении уровня (территориаль­ных, окружных и участковых). Они назначаются вышестоящи­ми комиссиями, что неизбежно ведет к созданию единой вер­тикали избирательных комиссий, которая усиливается также за счет иных мер организационно-правового, финансового харак­тера. Создание подобной вертикали в демократической по сво­ей природе избирательной системе воспринимается неодно­значно в российском обществе.

Органы, ответственные за формирование комиссий, обяза­ны назначить не менее одной второй от общего числа их чле­нов на основе предложений партий, избирательных объединений и блоков. Таким образом, доля партийного присутствия возросла с одной трети состава комиссий (по Закону «Об ос­новных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации 1997 г.) до одной второй (по Закону об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референду­ме граждан Российской Федерации 2002 г.»).

Государственные и муниципальные служащие не могут со­ставлять более одной трети от общего числа членов комиссии;

3) численный состав избиркомов определяется законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований. В федеральном законодательстве устанавливаются параметры лишь трех комиссий — ЦИК РФ (15 человек) субъектов Феде­рации (от 10 до 14 человек) и территориальных (от 5 до 9 чело­век), т. е. тех комиссий, которые ответственны за организацию подготовки и проведение выборов в органы государственной власти;

4) избирательные комиссии, реализуя две основные функции (осуществление и защита избирательных прав граждан, подго­товка и проведение выборов), наделены разнообразными полно­мочиями. Эти полномочия закреплены в федеральном законода­тельстве, законодательных актах субъектов Федерации, уставах муниципальных образований применительно к каждому уровню избиркомов. Решения комиссий, принятые в пределах их компе­тенции, обязательны для органов исполнительной власти регио­нов, муниципальных образований, избирательных объединений (блоков), организаций, должностных лиц, избирателей. В рам­ках собственной компетенции комиссии независимы от органов государственной власти и местного самоуправления;

5) в основу деятельности избирательных комиссий положе­ны принципы, раскрывающие существо их деятельности.

Принцип коллегиальности первейший среди них. Комиссия правомочна приступить к работе, если ее со­став сформирован не менее чем на две трети от установленно­го состава. Решения по текущим вопросам принимаются боль­шинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса. Ключевые вопросы об избрании, освобождении от должности председателя, его заместителя и секретаря комиссии, об итогах голосования, результатах выборов и некоторые другие принимаются при поддержке боль­шинства голосов от установленного числа членов комиссии.

Принцип гласности реализуется посредством различных форм. На заседаниях комиссий могут присутствовать предста­вители органов государственной власти и местного самоуправ­ления, избирательных объединений и блоков, средств массовой информации и т. д. Комиссии обязаны оповестить всех о пред­стоящих заседаниях и обеспечить им возможность свободного доступа. Требованием закона является обязанность избиркомов публиковать в СМИ различного рода сведения, решения, свя­занные с подготовкой и проведением выборов. При рассмотре­нии жалоб и заявлений на заседаниях избирательных комиссий вправе присутствовать все заинтересованные стороны.

Принцип обязательности решений комиссий дополняет харак­теристику их правового статуса. Общее правило касается обяза­тельности актов комиссий для властных органов, организаций и учреждений всех форм собственности, избирателей при усло­вии, что эти акты приняты в рамках отведенной им компетен­ции. Решения избиркома, не отвечающие требованиям закона, принятые с превышением полномочий, подлежат отмене вы­шестоящими комиссиями или судом.

Рассказ об избирательных комиссиях был бы неполным, ес­ли обойти вниманием еще одно новшество федерального зако­нодательства. Речь идет о председателях комиссий./Часть из них назначается на должность из числа членов комиссий с пра­вом решающего голоса и освобождается от должности выше­стоящими комиссиями. Это касается руководителей/территори­альных, окружных и участковых комиссий. Председатели ре­гиональных и муниципальных комиссий избираются тайным голосованием на первом заседании по предложению ЦИК РФ и комиссии субъекта Федерации соответственно. Если кандида­тура отклонена, вышестоящей комиссией предлагается новая кандидатура.