Доходы местного бюджета

Бюджет муниципального образования, как и бюджет любого другого уровня, состоит из доходной и расходной частей.

Доходы местных бюджетов формируются за счет собствен­ных и регулирующих доходов. Такая классификация доходов предложена бюджетным законодательством. При этом собст­венные доходы закрепляются на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами. К собственным доходам относятся налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные пе­речисления. Регулирующие доходы бюджетов представляют со­бой нормативы отчислений (выраженные в процентах) по фе­деральным и региональным налогам. Нормативы отчислений в местные бюджеты по регулирующим доходам определяются ежегодно законом субъекта Федерации. Начиная с 1997 г. ука­занные нормативы закрепляются на долговременной основе (не менее чем на три года). На деле, однако, это правило соблюда­ется далеко не всегда, а размеры отчислений по регулирующим доходам каждый раз становятся предметом острых споров меж­ду муниципальными образованиями и субъектом Федерации. До настоящего момента российское законодательство не реши­ло этой проблемы. Хотя Закон о финансовых основах местного самоуправления закрепил за бюджетами муниципальных обра­зований доли отчислений по некоторым видам федеральных налогов и сборов, сделано это было с недостатками. Указанные отчисления закреплялись в среднем по субъектам Федерации: 50% подоходного налога; не менее 5% налога на прибыль; 10% налога на добавленную стоимость и 10% акцизов. По замыслу авторов данного закона, закрепление должно производиться дифференцировано: крупное, состоятельное муниципальное образование может получать в постоянное пользование мень­шую часть отчислений, нежели чем находящиеся на государст­венной дотации муниципалитеты. Полностью отказаться от та­кого рода регулирования не представляется возможным, пока между муниципальными образованиями остаются резкие раз­личия. Откровенно признаем, что и в перспективе избежать финансовой помощи со стороны государства местному само­управлению невозможно. Слишком велика разница между са­моуправляющимися территориями, а подавляющее их боль­шинство нуждается в финансовой помощи государства. К со­жалению, предложенная законом о финансовых основах местного самоуправления схема не сработала. Во внимание не был принят фактор негативного отношения региональных ор­ганов власти к местному самоуправлению. Это выразилось в том, что многие субъекты Федерации оставили муниципалите­там — донорам — отчисления от федеральных налогов в соот­ветствии с минимальными размерами, одновременно лишив их отчислений в порядке регулирования'. В итоге изъятие значи­тельных денежных ресурсов для распределения среди дотаци­онных муниципальных образований привело к утрате заинтере­сованности в экономическом росте территории.

Выход из создавшейся ситуации видится в закреплении на постоянной основе нормативов отчислений от федеральных на­логов не в среднем по субъекту Федерации, а за муниципаль­ными образованиями непосредственно. Пока рано говорить, как решится данный вопрос в новом бюджетном и налоговом законодательстве. Закон 2003 г. устанавливает только перечень доходов местных бюджетов, называя их собственными дохода­ми муниципальных образований. Перечислим эти доходы.

Средства самообложения граждан представляют собой разо­вые платежи граждан для решения конкретных вопросов мест­ного значения (ст. 56 Закона 2003 г.). Размер платежей устанав­ливается в абсолютной величине равным для всех жителей му­ниципального образования. Исключение составляют отдельные категории граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей. Для этой группы размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования средств самообложения граждан решаются на местном рефе­рендуме (сходе граждан).

Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установ­ленным решениями представительных органов местного само­управления в соответствии с налоговым законодательством (ст. 57 Закона 2003 г.). Доходы от местных налогов и сборов ^ могут зачисляться также по нормативам отчислений, установ­ленным представительными органами муниципальных районов в бюджеты поселений, входящих в состав этих районов. Норма­тивы таких отчислений должны быть едиными для всех поселе­ний данного муниципального района.

Перечень местных налогов и сборов установлен Налоговым кодексом РФ. К местным налогам и сборам отнесены: земель­ный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рек­ламу, налог на наследование или дарение, местные лицензион­ные сборы. Законом «Об основах Налоговой системы в России- -ской Федераций» был установлен 21 вид местных налогов и сборов. Теперь -в соответствии с Налоговым кодексом РФ (ст. 15) их только 5. Естественно, что снижение числа местных налогов и сборов привело к сокращению доходов местных бюд­жетов. Понять состояние дел в указанной сфере помогут дан­ные таблицы о доле местных налогов и сборов в общей струк­туре доходов бюджетов муниципальных образований'.

Тема местных налогов и сборов всегда и в любой стране вы­зывает повышенный интерес². В Российской Федерации мест­ные налоги также предмет обсуждения, в особенности после резкого их сокращения. Политическая партия «Яблоко», имею­щая свою муниципальную программу под названием «Ябло­ко» — городам», ратует за расширение местных налогов. Это возможно за счет отнесения к этой категории налога на недви­жимость, налога с продаж, налога -на вмененный доход с мало­го бизнеса. По мнению партийных функционеров, эти налоги. по своей природе являются местными, а Налоговый кодекс РФ, объявляя их региональными, наносит удар по стержневому институту местного самоуправления — институту собственных до­ходов'. О возможном перераспределении налоговых поступле­ний в пользу местных бюджетов говорил Президент РФ В. В. Путин. К местным налогам, по его мнению, можно было отнести налоги на имущество, землю, недвижимость, а также налог с продаж².

Другим видом доходных источников местных бюджетов вы­ступают доходы от региональных и федеральных налогов и сбо­ров. Согласно Бюджетному кодексу РФ они отнесены к разряду регулирующих доходов (ст. 48, 60). В соответствии с Законом 2003 г. доходы от региональных и федеральных налогов и сбо­ров являются собственными доходами местных бюджетов.

Их зачисление осуществляется двумя способами: по налого­вым ставкам, установленным в соответствии с налоговым зако­нодательством; по нормативам отчислений, установленным за­коном субъекта Федерации, Бюджетным кодексом РФ, налого­вым законодательством (в зависимости от региональной или федеральной принадлежности налога). Опуская детали, связан­ные с поступлением доходов в местные бюджеты, обратим вни­мание на две особенности. Во-первых, нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов должны быть едиными для муниципальных образований всех типов. Во-вторых, уста­новление указанных нормативов законом субъекта Федерации о бюджете на соответствующий год или иным региональным законодательным актом на ограниченный срок действия не до­пускается.

Следующим видом доходов местных бюджетов являются безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, вклю­чая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности му­ниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней.

Дотации — это бюджетные средства, предоставляемые бюд­жету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах. Дотации предоставляются из специаль­но образуемого в составе расходов бюджета субъекта Федерации регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ст. 60 Закона 2003 г.). Отдельная оговорка сущест­вует относительно фондов финансовой поддержки поселений в составе муниципальных районов. Они создаются в расходах бюджетов муниципальных районов. Определив источник пере­дачи дотаций (региональный или районный фонд финансовой поддержки муниципальных образований), выясним основные параметры дотационной помощи. Дотации направляются в це­лях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, исходя из численности жителей, финансовых воз­можностей органов местного самоуправления исполнять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Размеры дотаций определяются для каждой самоуправляющейся терри­тории в расчете на одного жителя.

Дотации не являются обязательными доходами бюджетов муниципальных образований в том смысле, что они могут быть заменены полностью или частично дополнительными нормати­вами отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов. Порядок их расчета утверждается законом субъекта Фе­дерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодек­са РФ.

Предоставление дотаций обязывает органы государственной власти субъектов Федерации выполнить некоторые действия. Дотации, распределяемые из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований или заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от федеральных или региональных налогов и сборов, утверждаются законом субъек­та Федерации о региональном бюджете на соответствующий финансовый год. Еще одно правило — дотации из региональ­ного и районного фондов финансовой поддержки распределя­ются между муниципальными образованиями в соответствии с методикой, утверждаемой законом субъекта Федерации: уро­вень расчетной бюджетной обеспеченности не может превы­шать уровня соответствующей бюджетной обеспеченности му­ниципального образования, определенного в качестве критерия для предоставления дотаций (ч. 4 ст. 60 Закона 2003 г.).

К иным средствам финансовой помощи государства муни­ципальным образованиям относятся субсидии. Они предназна­чены для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры террито­рий местного самоуправления. Источником субсидий служит фонд муниципального развития, образуемый в составе расходов бюджета субъекта Федерации (ст. 62 Закона 2003 г.). Отбор ин­вестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым направляются субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Федерации. Рас­пределение субсидий из фонда муниципального развития меж­ду самоуправляющимися территориями утверждается регио­нальным законом о бюджете. Законодательно возможным явля­ется предоставление субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муни­ципальных образований. В таких случаях в составе расходов бюджета субъекта Федерации может быть создан региональный фонд софинансирования социальных расходов. Отбор муници­пальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, их распределение между территориями местного са­моуправления осуществляется по единой методике, утверждае­мой региональными законами. При этом обязательно соблюде­ние требований бюджетного законодательства. Закон 2003 г. предусматривает зачисление в фонд муниципального развития и в фонд софинансирования социальных расходов муниципаль­ных образований субсидий из федерального бюджета. Они оп­ределяются федеральным законом о бюджете на очередной фи­нансовый год.

В составе доходных источников местных бюджетов преду­смотрены доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности, часть прибыли муниципальных предприятий, ос­тающейся после уплаты налогов и сборов. Данное положение нуждается в разъяснении с учетом норм Бюджетного кодек­са РФ.

Речь идет о доходах, полученных в результате использова­ния муниципального имущества либо его продажи. Режим ис­пользования предполагает получение доходов в виде: средств от арендной платы, иной платы за сдачу муниципальных объ­ектов во временное владение или пользование; средств, полу­чаемых в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в кредитных организациях; платы за пользование бюд­жетными средствами, предоставленными другим бюджетам на возвратной и платной основах; средств, получаемых от переда­чи муниципального имущества под залог, в доверительное управление; доходов от прибыли, приходящейся на доли в ус­тавных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим муниципальным об­разованиям. Средства, полученные от продажи муниципально го имущества, подлежат зачислению в местный бюджет в пол ном объеме.

. Часть прибыли муниципальных предприятий поступает в доходы местных бюджетов в размерах, устанавливаемых норма­тивными правовыми актами представительных органов местно­го самоуправления. В доходы муниципальных бюджетов зачис­ляется часть доходов от оказания органами местного само­управления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающихся после уплаты налогов и сборов (п. 7 ч. 1 ст. 55 За­кона 2003 г.).

Составным компонентом доходной базы местного само­управления являются штрафы, установление которых в соответ­ствии с федеральным законодательством отнесено к компетен­ции муниципальных органов власти. Штрафы подлежат зачис­лению в муниципальные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа (п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ). Суммы штрафов, применяемые в качестве санкций, подлежат зачислению в соот­ветствующие бюджеты по нормативам и в порядке, которые ус­тановлены федеральным законом о бюджете на текущий фи­нансовый год.

Перечень доходов местных бюджетов замыкают доброволь­ные пожертвования физических лиц, иные поступления в соот­ветствии с законодательством и решениями муниципальных органов. Например, это могут быть суммы конфискаций, ком­пенсаций (так называемые суммы принудительного изъятия), изымаемые в пользу бюджетов муниципальных образований.

Особняком в группе доходных источников местных бюдже­тов держатся субвенции — бюджетные средства, предоставляе­мые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозврат­ной основе на осуществление определенных целевых расходов. Федеральное законодательство о местном самоуправлении ре­гулирует субвенции двух видов. Первый вид — субвенции как часть доходов бюджетов муниципальных районов. Они направ­ляются из бюджетов поселений в составе районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера. Размер субвенций этой группы устанавливается представитель­ным органом муниципального района по единому для всех по­селений в составе района нормативу в расчете на одного жите­ля либо потребителя бюджетных услуг. Второй вид — субвен­ции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными или региональными законами. Та­кого рода субвенции определяются законами о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из государ­ственных полномочий. Субвенции на выполнение отдельных государственных полномочий формируются в составе феде­рального и регионального фондов компенсаций (ст. 63 Закона 2003 г.). Субвенции, предоставляемые из фондов компенсаций, распределяются между всеми субъектами Федерации (феде­ральный фонд компенсаций), между муниципальными образо­ваниями (региональный фонд компенсаций в составе бюджета субъекта Федерации) пропорционально численности населения или потребителей бюджетных услуг с учетом объективных ус­ловий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг.

Итак, совокупность доходных источников местных бюдже­тов образуют: собственные и регулирующие доходы; налоговые и неналоговые доходы. Обе группы находятся в определенном соотношении, общим признаком которого является доминиро­вание регулирующих и налоговых поступлений'. Снижение уровня регулирующих доходов должно восполняться ростом собственных источников финансирования, хотя это упрощен­ная схема, на деле нередко расходящаяся с реальностью.

Закон 2003 г. четко закрепил перечень доходов местных бюджетов, определил их источники (для дотаций это регио­нальный фонд финансовой поддержки муниципальных образований; для субсидий — фонд муниципального развития; для субвенций — региональный фонд компенсаций). Его недоста­ток состоит в отсутствии каких-либо конкретных цифр, указы­вающих на параметры доходной части местного бюджета.