Бланкенагель, А. Теория и практика конституционного контроля в ФРГ // Сов. государство и право. 1989. № 1. С.102

Конституционный контроль — это деятельность, заключающаяся в ограничении власти и разрешении конфликтов. Для выполнения своих функций контрольное учреждение должно обладать соответствующими возможностями или компетенциями. В случае обнаружения в процессе контроля нарушений в контролируемой системе должны происходить определенные изменения. Иными словами, отклонение от норм влечет за собой юридические последствия. Так как цель контроля — ограничение власти и разрешение конфликтов, то его границы совпадают с границами данной общественной системы. Его предметом может быть только конкретно заданная структура системы; те же изменения системы, которые касаются ее качественной неизменности, находятся вне досягаемости контроля. Таким образом, контроль — это внутренняя проверка системы и соответствия ее главным принципам, выраженным в основополагающих ценностях, политических институтах, важнейших характеристиках государства и общества, снимающая возникающее в обществе напряжение.

В правовой системе ФРГ можно выделить 3 разновидности конституционного контроля: обычное судопроизводство (правосудие), Конституционный суд и федеральный президент. Между правосудием и Конституционным судом компетенция распределяется таким образом, что правосудие, осуществляя в довольно широком объеме свои контролирующие полномочия, имеет в лице Конституционного суда надзорную инстанцию. Однако надзор здесь распространяется только на дела, связанные с нарушениями собственно конституционного права. Кроме того, правосудие полномочно проверить и отвергнуть подзаконные нормативные акты и конкретные государственные решения. В отношении же закона оно вправе лишь поставить вопрос о его конституционности и передать на рассмотрение Конституционного суда.

Юридические акты: обладание силой и действие

А. А. БЕЛКИН*

Сегодня все заметнее становится несоответствие между объемом и значением правотворческой работы, с одной стороны, и культурно-юридической подготовленностью различных органов и лиц к этой ра­боте — с другой. В какой-то степени этому способствует и современное российское законодательство, пока что мало изменившее прежний под­ход к правотворческому процессу, несмотря на его столкновение с со­вершенно новой практикой. Впрочем, недостаточно законченными ока­зались, пожалуй, и теоретические разработки проблем правотворчест­ва по ряду вопросов, включая, например, и такие, как действие и юри­дическая сила актов.

В курсе С. С. Алексеева говорится следующее: «Действие норма­тивного юридического акта — это реальное функционирование выра­женных в акте юридических норм, фактическое проявление юридиче­ской энергии. Такое реальное функционирование юридических норм ох­ватывается понятием юридической силы...».

Понятия действия акта и его юридической силы в приведенном определении отождествляются, хотя в отдельных научных работах и документах различие этих понятий все же, как бы «ощущается», но не проводится до конца. Причиной этого является создаваемая сложив­шимся словоупотреблением иллюзия: действие и юридическая сила ак­та излагаются как собственные характеристики акта (энергия выражен­ных в нем норм), в то время как они относятся к двум различным группам субъектов. Обладание акта силой — это сохранение однажды выраженного в установленном порядке волеизъявления компетентного субъекта правотворчества по поводу изданного им акта. В отличие от обладания силой действие акта — это поведение адресатов акта в соответствии с установленными в нем нормами.²

Вне различения действия и обладания акта силой весьма затрудни­тельно объяснить, по крайней мере, несколько моментов, связанных с функционированием актов. Во-первых, это — несовпадение временных рядов обладания акта силой и его действия.³ Вступление акта в силу — Это официально зарегистрированное волеизъявление на установление (или модификацию) юридических норм, предусмотренных данным ак­том. Вступление акта в силу не может опережать соответствующее во­леизъявление. Вступление же акта в действие — это начало возникнове­ния (изменения, прекращения) правоотношений, предусмотренных дан­ным актом, причем соответствующие правоотношения могут, как огра­ничиваться во времени, точно установленным моментом, следующим за принятием акта, так и простираться (в том числе на неопределенный срок) на предшествующее правотворческому волеизъявлению время (обратное действие акта, его ретроактивность).

Прекращение действия акта — это официально заявленное оконча­ние случаев возникновения (изменения, прекращения) предусмотрен­ных актом правоотношений, причем эти случаи за точно установленный момент прекращения переходить не могут, но действие акта как соот­ветствующее ему поведение адресатов продолжается и за этот момент в неопределенное будущее. Прекращение действия (в противоречии с бук­вальным смыслом термина) означает, следовательно, скорее, «недопу­щение» новых случаев, в то время как ранее возникшие права и обя­занности сохраняют (возможно, в другом режиме, но сохраняют) свое юридическое значение. Действие акта как бы переходит в стадию «пе­реживания» (ультра активность акта),⁴ и, следовательно, прекращение действия прекращает лишь период активного действия акта, но от­крывает период ультра активного действия. В противоположность пре­дыдущему обладание акта силой не пролонгируется за пределы ее утра­ты. Утрата актом юридической силы — это прекращение компетентным субъектом сохранения своего волеизъявления на поддержку юридиче­ских норм, ранее установленных данным актом. В результате утраты юридической силы из правовой системы исключаются именно нормы, но не обязательно возникшие на их основе правоотношения.

Таким образом, различение действия акта и его обладания силой помогает более точно разместить во времени те моменты, которые не­обходимо фиксируются изданием акта, упорядочить и сделать более однозначной правотворческую терминологию, избежать излишних до­пущений. Отмечалось, например, что под обратным действием закона надо понимать такое его действие на правоотношение, при котором но­вый закон предполагается существовавшим в момент возникновения правоотношения.⁵ Различение действия и обладания силой устранило бы такое явно искусственное предположение за ненужностью.

С предыдущим непосредственно связан, во-вторых, и вопрос о при­остановлении действия акта. С точки зрения тождества действия и обладания акта силой пришлось бы признать, что перерыв в действии акта означает автоматически и перерыв в существовании самого акта, исключение его из действующей системы актов. Но это опять же было бы явно противоречащим реальности предположением. Акт продолжает обладать силой в смысле сохраняющегося волеизъявления на существо­вание соответствующих норм, даже если официально прерывается их реализация и применение, и «утрата юридической силы» никогда акты о приостановлении действия не сопровождает. Так же должно объясняться и восстановление действия акта как после истечения периода: официального приостановления, так и после преодоления неправомер­ных препятствий для действия акта, с которыми все же впоследствии: приходится считаться. Так, в Законе Литовской Республики «О вос­становлении действия Конституции Литвы от 12 мая 1938 года» от 11 марта 1990 г. говорилось: «Возобновить действие Конституции Лит­вы от 12 мая 1938 года на всей территории Литовской Республики, приостановив действие разделов и статей, регламентирующих статус президента, сейма, государственного совета и государственного контро­ля республики». И далее: «Установить, что возобновление действия Конституции Литвы от 12 мая 1938 года само по себе не восстанав­ливает действие законов, действовавших в Литовской Республике до 15 июня 1940 года».⁶ Текст показывает, впрочем, что здесь налицо весьма эксцентричная ситуация, имеющая более морально-политическое, чем юридическое значение. В Латвии, например, сходное возобновление действия Конституции Латвийской Республики от 15 февраля 1922 г. сопровождалось двумя примечательными оговорками. Одна: «До при­нятия новой редакции приостановить действие Конституции Латвий­ской Республики, за исключением статей, определяющих конституци­онно-правовые основы Латвийского государства». И другая: «Считать, возможным во время переходного периода применение норм Консти­туции Латвийской ССР и иных законодательных актов, действующих на территории Латвии в момент принятия настоящей Декларации по­стольку, поскольку они не противоречат статьям 1, 2, 3 и 6 Конститу­ции Латвийской Республики».⁷ Однако столь же примечательно, что r случае, когда требовалось зафиксировать более точные юридические правила, и отнюдь не на ожидаемый краткий период, конструкция вос­становления (или возобновления) оказалась, по-видимому, уже мало приемлемой. Так, в отношении Закона Эстонской Республики «О граж­данстве» в редакции, действовавшей на 14 июня 1940 г., было сказано «ввести в действие», а не «восстановить действие».⁸

В-третьих, различие обладания силой и действия акта наглядно обнаруживается в ситуациях раздельного по времени вступления ча­стей акта в действие, а также «досрочного» вступления акта в действие на отдельных территориях, что стало встречаться в современной прак­тике. Однако это совпадает в основных чертах с имевшим ранее ме­сто (но сохраняемым в ряде национальных правовых систем) «разно­временным» вступлением акта в действие на разных территориях. В таких ситуациях неодинаковые хронологические пределы действия ак­та ничего не меняют в хронологии его обладания силой.

В-четвертых, критикуемое тождество понятий действия и обладания силой не может, конечно же, объяснить ситуацию, в которой фикси­руется дефектность изданного акта, но одновременно он признается не ничтожным, а оспоримым. В последнем варианте мы сталкиваемся с юридически значимым (хотя бы частично) действием акта, однако его обладание силой должно аннулироваться с момента издания.⁹ Во всяком случае, невозможность акций, противоречащих аннулирующему решению, уже наступает, но само действие аннулированного акта вы­нужденно сохраняется в отношении ряда последствий так же, как это имеет место при отмене акта и в других случаях.

В-пятых, обладание акта силой в изложенном понимании органи­чески сочетается с иным пониманием юридической силы акта: выраже­нием места акта в соответствующей иерархии, определяемым уровнем волеизъявления. Действие акта к этой иерархии прямого отношения не имеет (иерархия актов затрагивает действие актов только в случаях коллизий). Акты различной юридической силы могут обладать совпа­дающим действием и хорологические, и хронологически.¹⁰

Наконец, в-шестых, только при различении действия и обладания акта силой можно логически безупречно определить место такого «пе­реходного» правотворческого института, как введение акта в дейст­вие: совокупность юридических, организационных и материально-тех­нических операций, призванных обеспечить единообразное осуществле­ние акта в соответствии с его целями, содержанием и общими требова­ниями к осуществлению акта. Во многих случаях акт еще «пассивен» по отношению к своим адресатам, не действует в традиционно-букваль­ном смысле, но вследствие обладания юридической силой уже созда­ет обязанности и права для субъектов, как бы находящихся «на сто­роне» правотворческого органа, своим участием в названных опера­циях продолжающих его деятельность в виде «предваряющего испол­нения» акта.¹¹

Исходя из текущей практики, можно судить, что введение акта в действие охватывает следующие конкретные операции:¹² а) оформление подлинника акта; б) установление срока обладания акта силой (при издании временных актов); в) установление немедленного или иного времени действия акта в случаях отступления от общего момента на­чала действия акта, а также установление правил его обратного дей­ствия; г) установление порядка применения акта; д) установление по­рядка применения конкурирующих актов или признание их утратив­шими силу; е) оглашение акта; ж) подготовительные мероприятия ор­ганизационно-правового характера, которые, в свою очередь, включают по крайней мере следующие операции: составление и принятие ак­тов в развитие изданного; приведение иных актов в соответствие с из­данным; разъяснение положений изданного акта и порядка его применения; мероприятия по пропаганде и изучению изданного акта.¹³

Существенное значение в плане действия акта имеют также допол­нительные операции в составе введения акта в действие: утверждение акта; контрасигнация; промульгация; ратификация; регистрация; под­тверждение действия.¹⁴

Введение акта в действие, таким образом, предусматривает совер­шение значительного числа акций, требующих в большинстве строгой формализации. Ее недостаточность оказывается нередко поводом для излишних споров. Однако если на законодательном уровне соответству­ющие проблемы все же освещаются и разрешаются, то за пределами законодательного процесса, и в частности, в местном правотворчестве, проблемы действия и обладания актов юридической силой остаются зачастую необнаруженными и непроанализированными.¹⁵ Полезно, по­этому обратиться к собственным установлениям правотворческих органов, касающимся отмеченных проблем.¹⁶

Действующие в настоящее время в Российской Федерации законы и другие нормативные акты мало, в чем изменили ранее принятое в СССР и РСФСР регулирование вопросов введения актов в действие, по сути дела, сохранили сформировавшийся прежде понятийный и терминологический аппарат. Соответствующие вопросы традиционно из­лагаются в законах и других актах, посвященных порядку оглашения актов, хотя оглашение составляет лишь один из элементов введения акта в действие. Понятно, что последнее при таком подходе оказывает­ся урегулированным в очень незначительной части. Действующие рег­ламенты не затрагивают этих вопросов (может быть, и оправданно).¹⁷ Не уделяется им должного внимания и в проектах законов о норма­тивных актах, хотя здесь, конечно, разработка многих правотворче­ских вопросов продвинута вперед.¹⁸

Закон РСФСР «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных депу­татов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами» от 13 ию­ля 1990 г. (ст. 3) установил, что законы и другие акты «вступают в силу на всей территории РСФСР одновременно по истечении десяти дней со дня их официального опубликования», если при принятии акта не установлен другой срок «введения его в действие».¹⁹

Традиционный подход, отождествляющий обладание силой и дейст­вие акта, здесь полностью сохранен. Аналогичен в этом плане и Указ Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Пра­вительства Российской Федерации» от 26 марта 1992 г.²⁰

Но это не единственный недостаток названных актов.²¹ В частно­сти, закрепленные ими два варианта определения срока, с которого начинается действие акта, всего богатства ситуаций, конечно, не исчер­пывают. Оставляя в стороне «политико-прокламационные» акты (мно­гочисленные заявления и обращения высших государственных органов), непосредственно не порождающие каких-либо юридических последствий, можно выделить и такие акты, юридическое значение которых, несом­ненно, однако их вступление в действие отмеченным вариантам не со­ответствует. Срок начала действия для них не указывается, но отсюда не следует, что этот срок истекает через установленное количество дней после опубликования.

В качестве примера укажем на Декларацию о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.²² Ключ к этому документу содержится, казалось бы, в его последнем пункте: «Настоящая Декла­рация является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства». Это заставляет думать, что действие Декларации ограничивается возникновением соответствующих обязанностей для пра­вотворческих органов, т. е. замыкается в рамках последующего право­творческого процесса и не выходит в область так называемого непо­средственного действия конституционных норм. И тогда, следовательно, можно было бы постулировать, что названные выше акты об опублико­вании и вступлении в силу предусматривают определенные сроки лишь для тех документов, которые действуют непосредственно. Что же каса­ется опосредованного действия, то оно в подобной регламентации не нуждается, поскольку протекает внутри самой системы юридических документов, а соответствующие обязанности правотворческих органов вызываются самим фактом существования неких «основ» без того, что­бы связывать их еще и с определенными сроками действия.

Однако этот постулат (возможно, и выгодный для объяснения конкретной ситуации) в существующей правовой системе подтвержде­ния не находит. Во-первых, несложно назвать значительное число кон­ституционных актов с аналогичными Декларации правовыми положения­ми, но эти акты сопровождались при издании указанием на определен­ный срок вступления в действие. Во-вторых же, опосредованное действие юридических норм не исключает и их непосредственное действие.²³ Конституционный Суд России включил, например, указанную Декла­рацию от 12 июня 1990 г. в число актов, на основе которых составля­лась мотивировочная часть одного из постановлений.²⁴ И поэтому ис­ключать Декларацию из общего порядка введения в действие нет ос­нований. Но здесь и обнаруживается вопрос. Можно ли считать такие положения Декларации, как, например, установление верховен­ства Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории Рес­публики (п. 5) или невозможность изменения территории РСФСР без волеизъявления народа, выраженного путем референдума (п. 8), дей­ствующими только по истечении установленного срока со дня опубли­кования? Нет сомнений, что если бы в этот промежуток времени были произведены акции, противоречащие отмеченным положениям, то выс­шие республиканские органы признали бы их юридически ничтожными. Сходное утверждение можно высказать и в отношении другого доку­мента— постановления Съезда народных депутатов РСФСР «О меха­низме народовластия в РСФСР» от 20 июня 1990 г.²⁵ Для этого доку­мента также не указывался срок введения в действие. Но легко пред­ставить, что, будучи известным сразу же после опубликования, преду­смотренный Постановлением запрет совмещения должности руководи­теля государственного органа власти или управления с любой другой должностью послужил бы, например, препятствием для избрания пред­седателем какого-нибудь Совета без подтверждения сложения иных полномочий.²⁶ Наконец, можно привести еще один пример. Без указа­ния срока введения в действие первый Съезд народных депутатов РСФСР принял Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 16 июня 1990 г.²⁷ При этом новая ре­дакция ч. 2 ст. 7 Конституции установила, что «не допускается созда­ние и деятельность партий, организаций и движений, имеющих целью насильственное изменение советского конституционного строя и целост­ности социалистического государства, подрыв его безопасности, разжи­гание социальной, национальной и религиозной розни». Можно быть уверенным, что компетентные органы, случись такое, отказали бы подобной партии в регистрации, не дожидаясь истечения десятидневного срока со дня опубликования Закона.²⁸

Итак, во всех трех приведенных примерах мы можем не только констатировать необходимость действия акта со времени его принятия, но и предположить, что таковым и было в реальности действие акта. Но почему же законодатель не ввел в эти акты традиционную форму­лировку о времени действия?

Мы не находим этому сколько-нибудь рационального объяснения. Можно догадываться (особенно в случае с Законом о внесении изме­нений и дополнений в Конституцию РСФСР), что в этом повинна эле­ментарная небрежность, вызванная сумбурностью первого Съезда. Ви­димо, на это повлияли какие-то представления законодателя о специ­фическом характере «декларативных» актов.²⁹ Можно даже презюмиро-вать, что законодатель полагал действие этих актов с момента приня­тия само собой разумеющимся.

Все это, тем не менее, неважно. Независимо от наличия каких-либо установок законодателя или иных причин надо констатировать, что регламентация вступления юридических актов в действие сегодня не обладает универсальностью, которая позволяла бы преодолевать субъ­ективные моменты правотворческого процесса. Это обнаруживается и в других ситуациях.

В частности, Закон РСФСР «О порядке опубликования и вступле­ния в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народ­ных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами» говорит о вступлении в действие актов «нормативного характера» толь­ко в отношении актов Съезда народных депутатов и Верховного Совета России. В действительности же, как доказывают прошедшие годы, нор­мативные акты издаются также Президиумом Верховного Совета. Од­нако порядок введения таких актов Президиума в Законе от 13 июля 1990 г. просто-напросто не предусмотрен. В нем говорится (ст. 4) лишь об указах и постановлениях Президиума, «не имеющих общего значе­ния», вступающих в силу (если не установлен иной срок) с момента получения их государственными органами и общественными организа­циями, которые еще должны довести эти акты до сведения предприя­тий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространяется их действие. Обоснованно избавившись от присутствовавшего в тексте Ука­за от 30 сентября 1958 г. термина «акты обще нормативного характера» как неудачного в плане юридической техники,³⁰ новейшее законода­тельство вместе с тем ухитрилось явно ухудшить регламентацию введе­ния актов Президиума в действие. Не касаясь таинственности самого определения «акты общего значения», заметим, что остается все же со­вершенно неизвестным порядок введения таких актов в действие, если уж они имеются, как следует из логики Закона от 13 июля 1990 г. В такой же неизвестности относительно актов, «не имеющих норматив­ного характера», оставляет нас и Указ Президента Российской Феде­рации от 26 марта 1992 г. Но и это еще не все. Преследуя (разве можно в наше время без этого?) благородные цели «защиты прав, свобод и законных интересов граждан, совершенствования правового регулирования и обеспечения соответствия законодательству актов, из­даваемых министерствами и ведомствами», Президент установил поря­док официального опубликования актов этих органов в газете «Россий­ские вести», если эти акты имеют межведомственный характер или за­трагивают права, свободы и законные интересы граждан. Однако по­рядок введения их в действие и здесь оказался опущенным, хотя Ука­зом предупреждалось, что «акты, не прошедшие государственную ре­гистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в уста­новленном порядке, не влекут за собой правовых последствий как не вступившие в силу».³¹ И только в постановлении Правительства Рос­сийской Федерации «О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов» от 13 апреля 1993 г. соответствующий порядок был наконец-то установлен.³²

Одна из главных причин неудовлетворительного положения в рас­сматриваемой области заключается, конечно, же, в том, что вопросы регламентации вступления юридических актов в действие по неудач­ной традиции сопрягаются с вопросами опубликования актов или, шире, их оглашения. Закон от 13 июля 1990 г. (ст. 2) и Указ Президента от 26 марта 1992 г. (п. 3) предусматривают, что кроме официального и неофициального опубликования акты могут быть обнародованы по те­левидению, радио, переданы по телеграфу (каналам связи), разосланы органам и организациям. Однако при указании на эти способы огла­шения вопросы вступления актов в действие опять-таки игнорируются, хотя «факультативный» характер этих способов (как следует из смыс­ла законодательства) едва ли освобождает от соответствующего нор­мирования. Ведь перечисленные способы предусматривают в большин­стве ситуаций опережение опубликования, а полагаться на идеальное оформление принятых актов все же не приходится, да и не стоит.³³

Оглашение (опубликование) юридических актов и определение сроков их действия — все же существенно различные операции, и последнее заслуживает более полной и детальной регламентации, чем это имеет место сегодня.

Прежде всего, надо констатировать, что тот или иной способ фик­сации сроков действия необходим для любых юридических актов вла­стного характера. Единственным исключением здесь являются, на наш взгляд, «самоисполнимые» акты, т. е. такие, которые направлены на регулирование деятельности самого правотворческого органа. Первый Съезд народных депутатов РСФСР принял, например, Закон РСФСР «О внесении изменений в статью 104 Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 31 мая 1990 г., которым предусмотрел избрание вместо одного трех заместителей Председателя Верховного Совета РСФСР.³⁴ Срока введения в действие Закон не указывал. И хотя речь шла о Конституции, а предусмотренное избрание состоялось на следующий же день, ничего порочного в этом нет, поскольку субъект конституционного правотворчества (Съезд) обращал данный Закон исключительно на себя. Акты такого рода вполне могут замещаться фактическим дейст­вием. Желательность же нормативного закрепления последнего вызы­вается не его подчинением предустановленной норме, а рационализа­цией аналогичных действий на будущее и предупреждением других субъектов в каких-либо сомнениях относительно правомерности совер­шенных акций. Но нормативное закрепление (в этом особенность «са­моисполнимых» актов) вполне может быть совершено и после произ­веденных действий.³⁵

И тем не менее выделение «самоисполнимых» актов имеет значе­ние лишь в том отношении, в каком это может оправдать отсутствие указания срока действия акта и совершение предусмотренных актом акций до наступления действия в общем порядке. Какая-либо класси­фикация актов по их юридическим признакам в законодательстве о введении актов в действие представляется традицией не только излиш­ней, но даже негативной. Оставляя в стороне вопрос о необходимости такой классификации для опубликования (оглашения) актов,³⁶ заме­тим, что традиция подобного разделения актов, во-первых, грозит не­полнотой охвата актов, как уже продемонстрировано выше. Во-вторых, эта традиция при недостаточной внимательности законодателя в от­дельных случаях способна порождать неопределенность относительно Срока вступления акта в действие, что также рассматривалось выше на ряде примеров.

Целесообразно закрепить следующие варианты определения мо­мента вступления юридических актов в действие: общий (момент при­нятия) и факультативные.

Выбор в качестве общего варианта момента принятия заслуживает поддержки в силу нескольких причин. Во-первых, значительная масса юридических актов (причем различного характера) предусматривает для вступления в действие именно этот момент, и, следовательно, выбор момента принятия в качестве общего момента лишь закрепил бы уже существующую распространенную практику. Во-вторых, выбор момента принятия приближал бы вступление в действие к моменту вступления акта в силу как естественному исходному пункту функционирования ак­та и исключал бы курьезы вроде «опережающего опубликования». В-третьих, это повысило бы требовательность к законодателю в вопро­сах введения актов в действие. Если субъект правотворчества окажется, непредусмотрителен в указании порядка введения акта в действие, то последнее совершается автоматически, а риск и возможная ответст­венность за такую непредусмотрительность столь же автоматически падают на законодателя. В-четвертых, общее правило о вступлении актов в действие с момента принятия упрощало бы понимание точных сроков действия, поскольку отсутствие каких-либо факультативных све­дений на этот счет заставляло бы однозначно делать заключение о вступлении акта в действие с момента принятия, указанного в виде да­ты (времени) принятия акта. Одновременно это упрощало бы ситуа­цию и в том плане, что понимание соответствующих сроков оказывалось бы менее зависимым от способов оглашения актов.

Факультативные моменты определения срока вступления акта в действие, особенно в свете текущей практики, весьма разнообразны. И если бы действовало изложенное выше общее правило, то факульта­тивные моменты в нормативном предустановлении и не нуждались бы. Задача сводилась бы лишь к достаточной точности определения субъ­ектами правотворчества соответствующего момента. Ограничивать же заранее законодателя в выборе таких факультативных моментов, воз­можностях приближения их к текущей конъюнктуре необходимости нет. Любая унификация не должна быть здесь исчерпывающей. Другое дело, что в целях защиты интересов определенных лиц, и прежде всего граждан, Конституция и законы могут устанавливать запреты, предот­вращающие произвол субъектов правотворчества (например, в отноше­нии актов об ответственности).

Вместе с тем для некоторых юридических актов оправданно регу­лирование их вступления в действие в специальных законах, посвящен­ных отдельным правовым институтам. В настоящее время в Российской Федерации это касается актов референдума,³⁷ актов, издаваемых в свя­зи с режимом чрезвычайного положения.³⁸ Такая практика рациональ­на, поскольку способствует детализации действия юридических актов в специфических обстоятельствах или отражает особенности самих ак­тов. Возможно, что она получит новые подтверждения. В частности, сегодня не установлены сроки вступления в действие актов избира­тельных комиссий, решений, принимаемых в результате голосования по отзыву депутата. Можно возразить, что начало действия таких ре­шений «подразумевается само собой». Однако опыт показывает, что именно вокруг таких «самоподразумеваемых» обстоятельств и возни­кают зачастую непредусмотренные споры.

Наконец, сегодняшняя практика актуализировала также вопросы определения срока действия «временных» юридических актов, хотя в законодательстве они совершенно не отражены. «Временные» законы и другие акты порождаются, конечно, во многом переходным этапом в жизни страны и в силу этого сами являются как бы «преходящим» моментом правовой системы. И тем не менее едва ли правильно игнорировать наличие таких актов при регламентации сроков действия юридических актов.

* Кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного права С.-Петербургского государственного университета.

¹ Алексеев С. С. Общая теория права. Т. II. М., 1982. С. 237.

² Действие акта рассматривается в настоящей статье исключительно в догмати­ческом плане в отличие от философско-правового (см, напр.: Гойман В. И. Действие права (Методологический анализ). М., 1992).

³ С. С. Алексеев делает, в частности, такое примечание: «От утраты нормативным актом юридической силы следует отличать фактическое прекращение действия Нормативного акта. Возможно прекращение действия (фактическое неприменение) закона, сохраняющего юридическую силу. В то же время в некоторых случаях не исключено и действие закона, утратившего силу» (Алексеев С. С. Указ. соч. С. 241).

⁴ Тилле А. А. Время, пространство, закон. Действие советского закона во времени и пространстве. М., 1965. С. 40.

⁵ Там же. С. 96.

⁶ Ведомости Верховного Совета и Правительства Литовской Республики. 1990. № 9. Ст. 223.

⁷ Декларация Верховного Совета Латвийской Советской Социалистической Рес­публики «О восстановлении независимости Латвийской Республики» от 4 мая 1990 г. (Ведомости Верховного Совета и Правительства Латвийской Республики. 1990. №20. Ст. 356).

⁸ Ведомости Эстонской Республики. 1992. № 7. Ст. 109.

⁹ «Оспоримость акта связана не с отсутствием субъекта власти и не с отсутст­вием воли, как при ничтожных актах. Оспоримость связана с порочным изъявлением воли административного органа» (Стаинов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. С. 333). К сожалению, исследование проблемы ничтожных и оспоримых актов остается все еще эпизодическим. При этом: недостаточное внимание уделяется в соответствующих классификациях последствиям ничтожности или оспоримости акта (см., напр.: Лазарев К. Критерии разграниче­ния ничтожных и оспоримых административных актов//Советское государство и право. 1988. № 3. С. 107).

¹⁰ Одинаково действие акта не имеет отношения и к пониманию юридической силы как государственно-гарантированной обязательности акта. В таком контексте термин «юридическая сила» неоправданно расширяет свое применение: юридическая обязательность акта вполне адекватно обозначается его характеристикой в качестве правового акта (см. соответствующие материалы, напр.: О юридической силе Примерного устава колхоза//Вести. Моск. ун-та. Сер. 11: «Право». 1990. № 3. С. 61—77).

¹¹ «Введение в действие» как бы предваряет собственно «процесс действия» как пространственно-временной цикл, как систему взаимосвязанных каналов действия акта (Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982. С. 225).

¹² См. также: Тихомиров Ю. А. Действие закона. М., 1992. С. 79—89.

¹³ Реальные трудности введения в действие новых правовых установлений вы­нуждают сегодня к еще более раннему предварению процесса действия акта. Напри­мер, было принято Постановление Президиума Верховного Совета Российской Феде­рации «О подготовке к введению в действие Закона Российской Федерации О не­состоятельности (банкротстве) предприятий"» от 17 июля 1992 г. (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Феде­рации. 1992. № 31. Ст. 1848). Однако из текста Постановления все же следует, что предусмотренные им акции относятся к составу введения в действие в изложенном выше понимании.

¹⁴ Названные дополнительные операции определенным образом воздействуют и на обладание акта юридической силой. Но ввиду ограниченного объема статьи эти вопросы здесь опущены.

¹⁵ Как исключение многочисленные примеры см.: Бахрах Д. Н. Действие пра­вовой нормы во времени//Советское государство и право. 1991. № 2. С. 11—20.

¹⁶ Предшествующий материал охватывал поставленные вопросы без различения уровней правотворчества и видов актов. Дальнейшее изложение ограничится право­творчеством высших государственных органов. Иное правотворчество в силу его осо­бенностей требует специального исследования.

¹⁷ См.: Временный регламент Съезда народных депутатов РСФСР (Ведомо­сти Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 2. Ст. 18); Регламент Верховного Совета РСФСР (Там же. № 26. Ст. 320).

¹⁸ См., напр.: Инициативный проект. Закон Российской Федерации «О нор­мативно-правовых актах Российской Федерации»//Государство и право. 1992. № 2. С. 77—86.

¹⁹ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 6. Ст. 93.—Именно с этим Законом как раз и приключился курьез. При­нятый 13 июля 1990 г., Закон был опубликован в номере «Ведомостей...», датиро­ванном 12 июля 1990 г., хотя в ст. 1 Закона указывалось, что законы и т, д. публи­куются в «Ведомостях...» «не позднее семидневного срока после их принятия». В «Советской России» — тогдашнем официальном издании — этот Закон опубликован не был, т. е. именно публикация в «Ведомостях...» была единственной официальной публикацией. Отсюда возникает резонный вопрос: с какой же даты необходимо от­считывать срок для вступления этого Закона в действие, с 12 или 13 июля? Ситуация, скажем прямо, «нештатная», но мы склонились бы в пользу первой даты (12 июля). Оглашение акта важно не столько для фиксации момента волеизъявления правотворческого органа, сколько для установления пределов действия акта. Но по­скольку действие может быть даже обратным, то в данном случае не столь уж и существенно, что имело место «опережающее опубликование» Закона, — с этим просто надо смириться. Однако легко представить, что, например, в случае подобного опуб­ликования уголовного закона отношение к такой ситуации уже не было бы аналогич­ным по выводам и столь же нейтральным в плане оценки возникновения самого» курьеза.

²⁰ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. № 1. Ст. 1.

²¹ Указанные акты, исходя из их содержания, мы назвали бы «юридико-методическими», т. е. относящимися к группе актов, регламентирующих воспроизводство самих юридических актов со всеми их атрибутами (ср.: П оленина С. В. К разра­ботке концепции закона о нормативных актах//Советское государство и право. 1985. № 5. С. 43—50; Казьмин И. Ф. Поленина С. В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания//Там же. 1989. С. 3 — 9).

²² Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1990. № 2. Ст. 22.

²³ См., напр.: Белкин А. А. О роли свойств социалистической конституции в процессе ее осуществления//Применение права: вопросы истории, теории и прак­тики. Л., 1983. С. 23—26.

²⁴ См Постановление Конституционного Суда РСФСР по делу о про­верке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, Закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Респуб­лики Татарстан», Закона Республики Татарстан от 29 ноября 1991 года «О референ­думе Республики Татарстан», постановления Верховного Совета Республики Татар­стан от 21 февраля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан». 13 марта 1992 г. (Ведо­мости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Рос­сийской Федерации. 1992. № 13. Ст. 671).

²⁵ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 4. Ст. 52.

²⁶ Заложенная в этом Постановлении неопределенность его действия позднее ярко проявилась в постановлениях Президиума Верховного Совета РСФСР «О по­рядке исполнения Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. „О механизме народовластия в РСФСР"» от 30 января 1991 г. (Там же. №6. Ст. 98) и «О дополнении Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР „О порядке исполнения Постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР»"» от 13 марта 1991 г. (Там же. № 12. Ст. 390). Между прочим, из этих двух постановлений выясняется, что Президиум рассматривал Постановление Съезда как имеющее обратное действие.

²⁷ Там же. № 3. Ст. 25.

²⁸ Во всех трех приведенных примерах мы подразумевали, что во время их издания продолжал оставаться в силе Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР, постановлений Вер­ховного Совета РСФСР, указов и постановлений Президиума Верховного Совета РСФСР» от 30 сентября 1958 г. (Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1958. № 10. Ст. 510).

²⁹ Отсутствие формул о введении в действие было типичным для принимавших­ся в 1988—1990 гг. деклараций бывших союзных республик о суверенитете. Однако это не помешало, например, Президиуму Верховного Совета СССР объявить «недей­ствующими» абзацы третий и четвертый Декларации Эстонской ССР о суверенитете (см.: Указ Президиума Верховного Совета СССР «О несоответствии Закона Эстон­ской ССР „О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Эстонской ССР" и Декларации Верховного Совета Эстонской ССР о суверенитете Эстонской ССР, принятых 16 ноября 1988 года, Конституции СССР и законам СССР»//Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. № 48. Ст. 719). Исключение рассматриваемого плана в ряду актов о суверенитете составлял только Конститу­ционный Закон Азербайджанской ССР «О суверенитете Азербайджанской Советской Социалистической Республики» от 23 сентября 1989 г. (Бакинский рабочий. 1989. 5 окт.). Но характерно, что, в отличие от деклараций о суверенитете, многие акты бывших союзных республик о независимости (восстановлении независимости) уже предусматривали сроки введения в действие (вступления в силу): «с момента приня­тия» (Декларация Верховного Совета Латвийской ССР «О восстановлении не­зависимости Латвийской Республики» от 4 мая 1990 г.//Ведомости Верховного Со­вета и Правительства Латвийской Республики. 1990. № 20. Ст. 356); «с момента опубликования» (Постановление Верховного Совета Республики Казахстан «О порядке введения в действие конституционного Закона Республики Казахстан „О государственной независимости Республики Казахстан"» от 16 декабря 1991г.// Казахстанская правда. 1991. 18 дек.); «с момента одобрения» (Акт провозгла­шения независимости Украины от 24 августа 1991 г.//Правда Украины. 1991 31 авг.). Такое разнообразие свидетельствует о том, что юриспруденция не имела сколько-нибудь четких представлений о процедурах введения в действие названных выше актов о суверенитете и независимости.

³⁰ На это и ранее обращалось внимание (см.: Опубликование норматив­ных актов. М., 1978. С. 66).

³¹ Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 4. Ст. 301.

³² Там же. № 16. Ст. 1348.

³³ Постановление № 1 Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР от 18 августа 1991 г., будучи переданным по телевидению и радио 19 авгу­ста, никаких указаний о введении в действие, между прочим, не содержало, хотя в «Заявлении советского руководства» от 18 августа (п. 4) устанавливалось, что «решения ГКЧП СССР обязательны для неукоснительного исполнения всеми органа­ми власти и управления, должностными лицами и гражданами на всей территории Союза ССР» (см.: Советская Россия. 1991. 20 авг.).

³⁴ Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 14.

^?5 Отсутствие сколько-нибудь известного анализа данной темы нередко приво­дит к дискуссиям при возникновении соответствующих ситуаций в представительных органах. Характерный случай имел, например, место на первом Съезде народных де­путатов СССР в связи с предложением депутата А. И. Казанника сложить с себя полномочия члена Совета Национальностей при условии, что в Совет войдет депутат Б. Н. Ельцин, также набравший при избрании Верховного Совета необходимое число голосов. Другой депутат, А. А. Собчак, заявил, однако, что А. И. Казанник допустил «серьезную юридическую ошибку», поскольку согласно мировой юридической прак­тике (!) депутат никаких условий при самоотводе из состава Верховного Совета ставить не вправе. А почему, спрашивается, не вправе? В том, что касалось полно­мочий самого Съезда, этот орган вполне мог создать прецедент выбытия депутата «при условии», смоделировав те«самым будущую" норму. В конце концов, Съезд и пошел в этом направлении, избрав, впрочем, «удобопонятный» вариант: установил сперва желаемое правило о замещении без пере голосования, а затем удовлетворил обращение А. И. Казанника (см.: Известия. 1989. 1 июня).

³⁶ В Указе Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. применена, во всяком случае, более четкая, чем ранее, формула: «Указы и распоряжения Прези­дента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации подлежат обязательному официальному опубликованию. Не подлежат опубликованию указы и распоряжения Президента Российской Федерации и постановления Прави­тельства Российской Федерации или отдельные их пункты, содержащие сведения, являющиеся государственной тайной».

³⁷ См. ст. 36 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г. (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990..№ 21. Ст. 230).

38 См, ст. 10—13, 32 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении от 17 мая 1991 г. (Там же. 1991. № 22. Ст. 773).