Лекция 4-5. Правовой статус государственных служащих в государственных органах и их аппарате

Важным элементом службы как юридического института является должность – первичная структурная единица любого органа власти, его аппарата, предприятия, организации, учреждения. Лицо, которое поступило на профессиональную службу в государственный орган или негосударственную организацию занимает соответствующую должность, в отличие от работника, который работает по специальности.

Должность – это определенная структурой и штатным расписанием первичная структурная единица государственного органа (органа государственной власти) и его аппарата, предприятия, учреждения или организации, на которую возложен установленный нормативными актами круг служебных полномочий. Должность обуславливает круг функциональной деятельности работника и его служебный статус.

Составные части понятия "должность".

Можно выделить несколько составных этого понятия:

1) первичная единица государственного органа и его аппарата, предприятия, организации, учреждения;

2) объем полномочий определяется на основе квалификационных характеристик;

3) содержание полномочий, закрепленных за должностью, отражается в должностных положениях и инструкциях.

Должность определяет служебный статус работника. В частности также его аспекты:

- социальный: горизонтальные и вертикальные связи;

- организационный: место должности в структуре органа;

- правовой: круг полномочий, функции, права, обязанности, ответственность.

Взаимосвязь социального и организационного статуса.

Должность – это юридическое описание социального статуса лица, которое занимает ее. Законодатель в правовых формулировках определяет социальную роль лица, которое заняло эту должность. Это дает возможность сделать выводы о том, что организационная структура аппарата управления представляет структуру формализованных "социальных позиций юридически закрепленных ролей". Конкретные лица, которые реализуют должностные полномочия могут меняться, а их роль – нет.

Организационный аспект характеризует то, что должность это – первичный компонент управленческой структуры, простейший элемент в государственном аппарате, который предназначен для одного работника и определяет его место и роль в управленческой структуре. С другой стороны, должность – это определенный комплекс прав и обязанностей, сориентированных на одного человека, который обязан выполнять часть работы, порученной организации.

Создается и ликвидируется каждая должность в административном порядке. Правовыми актами, в частности приказами, распоряжениями, определяется ее название, место в служебной иерархии, порядок замещения. Путем назначения, выборов или утверждения работника на соответствующую должность происходит замещение должности, что подтверждается изданием приказа или распоряжения руководителя органа, предприятия, учреждения или организации соответственно с требованиями трудового законодательства Украины.

Каждая должность является элементом штатного расписания, которые разрабатываются с учетом номенклатуры должностей служащих. Почти каждая должность является одновременно руководящей по отношению к предыдущей и подчиненной к последующей.

Штат – это постоянный, фиксированный состав сотрудников определенного юридического лица, которые находятся в организационно-правовой связи и обеспечивают выполнение возложенных соответствующих функций и задач.

Полномочия – как элемент правового статуса.

Должность является частью структуры органа, проявлением его компетенции в виде его властных полномочий.

Полномочия – это законодательно предоставленное право выполнять (делать) что-либо, а наличие реальной власти обеспечивает возможность их выполнения. Следует отметить, что полномочия делегируются должности, а не индивидууму, и они всегда ограничены определенными рамками. Это означает, что существует такая власть, которая может уменьшить, ограничить или расширить полномочия.

Если должность занимают в соответствии с контрактом, то содержание и характер полномочий "наполняется" в зависимости от достигнутых в этом документе договоренностей. В управленческом аппарате, кроме должностей, предусматривающих реализацию властных полномочий, есть достаточно большая группа должностей, труд на которых обусловлен выполнением функций, которые не отражают волю государства, но являются необходимым, в частности, в части создания материальных, других условий для выполнения властных полномочий. Таким образом, необходимо разграничить два понятия – "служащий" и "лицо, которое пребывает на службе".

Служащий – лицо, которое постоянно или временно осуществляет функции представителя власти или занимает на предприятии, в учреждении, организации, независимо от форм собственности, должность, связанную с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняет также обязанности по специальным полномочиям.

Должностное лицо – руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативно-правовыми актами возложено осуществление (выполнение) организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

Отличие понятий "служащий", "лицо, которое пребывает на службе" и "должностное лицо".

К категории служащих не принадлежат врачи, адвокаты, учителя, другие специалисты, которые выполняют профессиональные функции (главный, ведущий специалист). Они рассматриваются как лица, которые пребывают на службе. К категориям служащих они принадлежат только лишь в случае реализации служебных полномочий, т.е. когда они будут выполнять организационно-распорядительные либо административно-хозяйственные полномочия, которые порождают соответствующие правоотношения. Например, главный врач больницы, директор школы, руководитель адвокатской конторы.

Такие понятия как "служащий" и "должностное лицо" часто используют как равноуровневые. В Украине правовой статус должностных лиц определяется Законом Украины "О государственной службе" и другими законами, нормативно-правовыми актами. Отдельную группу среди должностных лиц составляют представители органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

Эти лица наделены правом в пределах предоставленных им полномочий принимать решения, обязательные к выполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и им неподчиненными. В Законе Украины "О борьбе с коррупцией" выделено три группы лиц, уполномоченных выполнять функции государства:

- государственные служащие;

- народные депутаты Украины, депутаты Верховной Рады Автономной Республики Крым, депутаты сельских, поселковых, районных, областных советов;

- должностные лица местного самоуправления.

В Криминальном кодексе Украины термин "должностное лицо" заменено на термин "служащий" в том же значении.

Суть понятия "государственная должность".

Категория "государственная должность" – одна из ключевых составляющих понятия государственной службы. Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), выделенная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и т.д.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), которая предоставляется лицу – государственному служащему с целью ее практического осуществления. В статье 2 Закона Украины "О государственной службе" закреплено определение понятия "должность".

Организационная структура должностей одновременно является и структурой властных полномочий. Объем каждой из них определяется должностью, за которой административной власти нет. Структура, иерархия должностей отражает в общем структуру, иерархию административной власти органа.

Распределение властных полномочий.

Властные полномочия условно делятся на:

- государственные, которые выражают волю государства и передаются им должностным лицам в соответствии с законом;

- юридические, носящие законный характер (полномочия должностных лиц, общественных организаций, партий, частных предприятий или учреждений).

С помощью должности обеспечивается персонификация управленческих функций и правообязательств. Четкое распределение работы между должностями имеет большое значение для профессионализации аппарата и повышения уровня компетентности его служащих.

Компетенция – совокупность установленных в официальной юридической или неюридической форме прав и обязанностей, т.е. полномочий какого-либо органа или должностного лица, которые определяют возможности этого органа или должностного лица принимать обязательные к выполнению решения, организовывать и контролировать их выполнение, принимать в необходимых случаях меры ответственности.

Распределение работы между должностями – как один из путей повышения уровня компетентности работников.

Если речь идет о компетентности, необходимо иметь полную ясность относительно того, кто, как и какие задачи должен решать.

Те задачи, которые выполняют органы государственной власти являются сложными и многогранными: как по уровням (районная государственная администрация – областная государственная администрация) вертикальной структуры, так и на горизонтальном уровне – между органами власти (местные советы – местные государственные администрации), а также – в функциональной структуре в пределах органа государственной власти (председатель соответствующей местной государственной администрации – управления – отделы). Понятно, что деятельность этих органов пересекается, а поэтому с целью избежания определенных коллизий, повышения уровня ответственности должностных лиц, необходимо точно разделить и четко определить не только задачи, но и компетенцию тех или иных органов и должностных лиц.

Последовательное распределение обязанностей должно быть проведено и в пределах каждого органа власти. В зависимости от сложности структуры должно быть и соответствующее последовательное сплошное распределение обязанностей и задач с целью избежания дублирования и параллелизма в работе, некомпетентности работников, конфликтных ситуаций.

Вместе с тем, понятно, что четкого и однозначного распределения задач недостаточно для эффективной работы органов власти. Тот, кто имеет четко определенный круг задач, должен иметь возможность должным образом их выполнять. Речь идет о том, что как руководитель, так и работники исполнительных органов обязаны владеть знаниями и иметь навыки, необходимые для своевременного и качественного исполнения возложенных на них функций. Другими словами – быть компетентными, хорошо ориентироваться по кругу вопросов, отнесенных к полномочиям как конкретного должностного лица, так и соответствующего органа власти.

Отличие служащих от других лиц.

Для функционирования любой организации необходим персонал, который состоит из подготовленных служащих. От других категорий лиц служащие отличаются и характеризуются такими особенностями:

1) они занимают должности;

2) характер их труда, как правило, умственный, так как материальных ценностей они самостоятельно не производят, зато служащие работают и в сфере материального производства, выполняя специфические задачи – организационные, маркетинговые, исследовательские и т.п.;

3) они осуществляют властную деятельность и, соответственно, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные полномочия: могут применять меры воздействия;

4) служащие реализуют свои функции, как правило, на платной основе, за вознаграждение.

Распределение служащих.

Среди служащих выделяют:

- административно-вспомогательный персонал;

- функциональный (оперативный, основной) состав органа;

- служебных лиц;

- представителей власти.

Первая категория служащих (административно-вспомогательный персонал), выполняя действия материально-технического характера, создает условия для выполнения юридически значимых действий. Именно материально-технические действия (операции) юридических последствий за собой не несут. К этой категории работников принадлежат: секретари, стенографистки, делопроизводители, архивариусы, табельщики, лаборанты и т.п.

К функциональному составу принадлежат служащие, которые самолично реализуют функции, для выполнения которых и создан орган (учреждение). Они лечат, преподают, ведут научные исследования, осуществляют юридическую защиту и т.п., т.е. осуществляют профессиональную деятельность. Такие должности не связаны руководящей, организационной деятельностью, и, таким образом, действия служащих, только в виде исключения могут иметь юридические последствия. Речь идет о преподавателях, которые осуществляют аттестацию или экзаменацию, врачей, которые выдают больничные листы, освобождая от работы, чем создают юридические основания для использования средств фонда социального страхования.

К служебным лицам принадлежат служащие государственных, негосударственных организаций, местного самоуправления, частного сектора, которые своими действиями или создают юридические акты, или могут создавать, изменять, приостанавливать конкретные юридические отношения. Они распоряжаются средствами, издают приказы и распоряжения, создают инструкции и готовят справки, хозяйственные договоры, контракты и акты ревизий, рапорты и служебные записки, исполняют контрольные функции, ведают вопросами кадров, применяют юридические санкции, рассматривают жалобы и т.п.

И, наконец, представители исполнительной (административной) власти и представители органов прокуратуры и судов – это государственные служащие, чьи действия распространяются на так называемых "третьих лиц", т.е. лиц, административно неподчиненных представителям власти.

Таким образом, служащие – это социальная группа людей, состоящая из физических лиц, которые на платной основе осуществляют необходимые функции, выполняют задачи действующих органов, учреждений и организаций.

Государственные служащие – это разновидность служащих, которые составляют многочисленную группу, и их основной задачей является служение государству.

Государственные служащие – это лица, которые на профессиональной основе занимают должности в государственных органах и их аппарате, наделены соответствующими служебными полномочиями для практического выполнения задач и функций государства и получают заработную плату из государственных средств.

Анализ понятия "государственный служащий".

Государственный служащий в широком понимании – это индивидуальный субъект права, который осуществляет государственный функции не только в государственных органах, но и в других государственных организациях, учреждениях, предприятиях.

В узком понимании, государственный служащий – это лицо, которое занимает государственную должность в государственных органах.

Большинство государственных служащих наделены исполнительно-распорядительными полномочиями и заняты в сфере социально-культурной деятельности. И только лишь часть из них занимает специальные государственные посты.

С государственно-правовой точки зрения, государственный служащий – это "слуга" государства, наделенный им полномочиями разного характера и значения.

Государственный служащий представляет государство в его многогранных взаимосвязях как внутренних, так и внешних (во взаимоотношениях с другими государствами, общественными и негосударственными организациями).

С административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет властные организационно-распорядительные полномочия. Он – представитель власти, который использует юриспруденцию и полномочия, применяет административно-правовые санкции.

С криминально-правовой точки зрения, государственный служащий – это особый объект криминальной и административной ответственности.

Особенности государственного служащего.

Понятие "государственный служащий" в соответствии с Законом Украины "О государственной службе" является производным от понятия "государственная служба". В связи с чем, на практике возникает ряд вопросов. Они уже возникли на момент принятия данного закона в 1993 году. Тогда, при Кабинете Министров Украины была создана временная группа по разъяснению положений данного закона, которая дала следующее разъяснение понятия "государственный служащий", согласно которому – это лицо, которое:

1) осуществляет профессиональную деятельность на должности в государственном органе или его аппарате в части практического выполнения задач и функций государства;

2) если это должностное лицо, то на него законами, другими нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций;

3) получает заработную плату за счет государственных средств;

4) на момент введения вышеуказанного закона в действие находится в трудовых отношениях с органами государственной исполнительной власти, аппарата Верховного Совета Украины, Республики Крым, местных советов и их исполнительных органов.

Дополнительные признаки государственного служащего.

Для полной характеристики государственного служащего этих признаков (4-х) не достаточно, а поэтому их следует дополнить такими:

1. Государственный служащий – это физическое лицо, гражданин Украины, который имеет соответствующее образование и профессиональную подготовку, а также прошел в установленном порядке конкурсный отбор, или по другой процедуре, предусмотренной Кабинетом Министров Украины, и зачислен в штат.

2. Между государственным органом и государственным служащим заключается трудовой договор, в соответствии с которым государственный служащий выполняет полномочия государственного органа, решает специальные задачи для достижения определенной цели, а государственный орган в свою очередь имеет обязательства перед служащим: устанавливает и обеспечивает ему право и интересы, социально-правовое гарантии, ответственность, денежное содержание. Государственный служащий является представителем государственной администрации, частью государственной бюрократии, без которой не обходится ни одно общество. Все действия государственного служащего выполняются от имени государства или по его поручению; государство – осуществляет контроль за деятельностью государственного служащего и в отдельных случаях применяет к нему меры принуждения. Государственный служащий занимает государственную должность только лишь в государственном органе.

3. Государственный служащий должен соответствовать требованиям законодательства Украины о государственной службе.

4. Государственный служащий занимает оплачиваемую государством должность государственной службы в установленном порядке. Специальное законодательство определяет содержание деятельности служащего, права, обязанности, ограничения, гарантии, ответственность. Государственные должности могут занимать только лишь государственные служащие.

5. Государственному служащему присваивается в установленном порядке соответственно должности и категории ранг.

6. Государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере.

7. Государственный служащий осуществляет действия, которые вызывают определенные юридические последствия.

8. Деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она влияет на мировоззрение людей, на экономическую жизнь, организацию и деятельность трудовых коллективов.

Закон Украины "О государственной службе" четко не определяет субъекты государственной службы. По содержанию статьи 9 можно только сделать выводы о том, что к государственным служащим Закон не причисляет Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины, его заместителей, председателей комитетов Верховной Рады Украины и их заместителей, народных депутатов Украины, Премьер-министра Украины, членов Кабинета Министров Украины, Председателя и членов Конституционного суда Украины, Председателя и судей Верховного суда Украины, Председателя и судей Высшего хозяйственного суда Украины, Генерального прокурора и его заместителей.

Деление государственных служащих

По характеру выполняемой работы государственные служащие могут быть гражданские и милитаризованные. По объему полномочий государственные служащие делятся на должностных лиц и других служащих: оперативный и вспомогательный персонал.

Должностными лицами согласно статье 2 Закона Украины "О государственной службе", как уже было сказано ранее, считаются руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или иными нормативными актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультационно-совещательных функций. Таким образом, должностные лица имеют право выполнять в пределах своей компетенции властные действия, которые приводят к юридическим последствиям.

К оперативному составу принадлежат государственные служащие – специалисты, характер работы которых обусловлен задачами государственного органа, в котором они работают.

Дополнительный состав – государственные служащие, служебная деятельность которых не предусматривает действий, приводящих к юридическим последствиям, которые влияют на содержание решений органа.

Таким образом, государственных служащих можно квалифицировать на виды (таблица 5) с учетом:

- распределения государственной власти: государственные служащие органов законодательной, исполнительной и судебной власти;

- характера государственной службы: гражданские и милитаризованные государственные служащие;

- объема должностных обязанностей и прав: должностные лица, специалисты, технические исполнители.

Правовой статус государственных служащих

Правовой статус государственных служащих – это совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, ответственности, которые установлены законодательством и гарантированы государством.

Важным является вопрос о начале возникновения правового статуса государственного служащего. По общим правилам он начинается с момента издания приказа о назначении на должность.

Окончание государственно-служебных правовых отношений по каким-либо причинам свидетельствует о потере статуса государственного служащего.

Государственный служащий, вступая в трудовые отношения с государственным органом, с одной стороны, связан с самим процессом труда, с другой – он занимает определенную должность, которая наделена управленческими функциями, т.е. он вступает в административно-правовые отношения.

Административно-правовой статус государственных служащих характеризуется тем, что:

а) их права и обязанности устанавливаются в пределах компетенции органов, в которых они пребывают на государственной службе;

б) деятельность государственных служащих подчинена выполнению задач, возложенных на соответствующий орган, и носит официальный характер;

в) должностные права и обязанности характеризуются единством – права государственных служащих одновременно являются их обязанностями, так как они должны использоваться в интересах службы, а обязанности – правами, в противном случае обязанности невозможно будет осуществлять;

г) выполнение служащими своих прав и обязанностей гарантируется законодательством;

д) законные предписания и требования государственных служащих должны выполняться всеми, кому они адресованы;

е) они имеют право на рост по службе, т.е. на служебную карьеру. Порядок и условия реализации этого права устанавливаются нормативными актами;

ж) предусмотрены ограничения их общегражданских прав в целях эффективной служебной деятельности;

з) для них предусмотрены определенные льготы, а также повышена ответственность за правонарушения.

В Законе Украины "О государственной службе" перечислены основные обязанности и права государственных служащих, однако их перечень нельзя считать исчерпывающим, так они присутствуют и в других статьях этого Закона, а также в типовым квалификационных характеристиках, должностных положениях и инструкциях.

Общегражданские права и обязанности государственных служащих

Государственный служащий реализует конституционное право граждан Украины "принимать участие в управлении государственными делами" (статья 38 Конституции Украины). Данное конституционное положение соответствует статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, согласно которому каждый гражданин должен иметь без какой-либо дискриминации и без аргументированных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно избранных представителей.

При приеме на государственную службу не допускается каких-либо ограничений в зависимости от цвета кожи, национальности, языка, пола, социального происхождения, имущественного состояния, места проживания, религиозных убеждений, политических взглядов (статья 4 Закона Украины "О государственной службе").

Конституция Украины регулирует вопросы, связанные с установлением и реализацией правового статуса государственных служащих в плане их общегражданских прав и обязанностей. Кроме того, государственные служащие имеют еще и служебные обязанности и права, которые предоставляются им для успешного осуществления служебной деятельности на государственной должности.

Классификация служебных прав государственных служащих

Права государственных служащих можно выделить в 4 отдельные группы: общие, политические, социально-имущественные и неимущественные.

Существует еще несколько теорий классификации прав госслужащих.

Академик Старилов Ю.М. предлагает разграничить их на три группы:

1) права, которые обеспечивают осознание служащим своего правового статуса и его правовой защищенности;

2) способствуют непосредственному выполнению служащим своих обязанностей;

3) содействуют усилению должностной активности государственного служащего, реализации его конституционных прав и свобод.

К первой группе относятся такие права государственных служащих:

а) ознакомление с документами, которые касаются должности государственного служащего; условия продвижения по службе; критерии оценки качества работы и т.п.;

б) ознакомление со всеми материалами своего личного дела;

в) проведение по требованию служащего служебного расследования;

г) право на обращение государственного служащего в суд, либо другой государственный орган для решения спорных вопросов, которые возникли в ходе проведения квалификационных экзаменов, результатов аттестации, проведения служебного расследования, прохождения государственной службы, увольнения и др. вопросов.

Ко второй группе прав госслужащих принадлежат:

а) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для выполнения должностных обязанностей;

б) посещение в установленном порядке (для выполнения должностных обязанностей) предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности;

в) принятие решений и участие в их подготовке соответственно должностным обязанностям;

г) переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств государственного бюджета;

д) внесение предложений по усовершенствованию государственной службы в любую инстанцию.

Государственный служащий, своевременно и точно выполняя адресованные ему правовые акты, должен при этом осознавать, является ли этот акт законным, так как наравне с лицом, которое издало такой акт, будет нести ответственность за выполнение предписаний незаконных актов как соучастник.

Государственные служащие имеют право знакомиться с некоторыми материалами, которые составляют государственную или служебную (профессиональную) тайну, вследствие чего на них возложена обязанность сохранить эту информацию в тайне.

Перечень сведений, которые составляют государственную тайну, устанавливается и утверждается в общегосударственном масштабе, сведения, которые представляют служебную тайну – отдельными государственными органами (таможенная, налоговая служба и т.д.). Установлена уголовная ответственность за разглашение государственной тайны или потерю документов, которые содержат государственную тайну.

Третья группа прав государственного служащего охватывает:

а) участие по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности;

б) продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов работы и стажа, уровня квалификации;

в) пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной службы;

г) объединением в профессиональные союзы для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

д) права на денежное содержание, которое состоит из должностного оклада, надбавки к нему за ранг, особые условия государственной службы, выслугу лет, а также премии по результатам работы;

е) право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней, на дополнительный отпуск при наличии соответствующего стажа государственной службы;

ж) медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи в государственных медицинских учреждениях;

з) обязательное социальное страхование на случай заболевания и потери трудоспособности за период прохождения государственной службы.

Служебные обязанности государственного служащего

Обязанности государственного служащего характеризуют суть его служебной деятельности, так как государство принимает на работу служащего именно с целью возложения на него служебных обязанностей:

- принятие служебной присяги;

- старательное и творческое выполнение служебных обязанностей;

- защита интересов общества и государства;

- уважение к личности и достоинству граждан, охрана их прав, свобод и законных интересов;

- обеспечение законности;

- соблюдение служебной этики, сохранение служебной тайны;

- повышение уровня управленческой культуры, профессиональных знаний, поддержка и применение современных форм и методов организации управленческого труда;

- соблюдение установленных правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, порядка работы со служебной информацией;

- своевременное и правильное выполнение актов государственных органов;

- выполнение приказов, распоряжений в рамках должностных полномочий, за исключением незаконных, и запрет использования служебного положения для достижения корыстных личных целей;

- рассмотрение жалоб, предложений и заявлений граждан;

- поддержка уровня квалификации, достаточного для выполнения должностных обязанностей;

- охрана государственной тайны и неразглашение информации о гражданах, которая стала им известна во время выполнения обязанностей государственной службы, которая согласно законодательству не подлежит разглашению.

Классификация должностей и рангов в публичной службе (таблица 6)

Классификация должностей государственной службы, а именно по категориям и рангам государственных служащих, была введена Законом Украины "О государственной службе", а классификация категорий должностей и рангов должностных лиц органов местного самоуправления – Законом Украины "О службе в органах местного самоуправления". Это было сделано, прежде всего, в интересах формирования штатного расписания государственных органов и органов местного самоуправления, а также для подготовки должностных инструкций.

Виды должностей в публичной службе целесообразно разграничить учитывая:

- вид деятельности: должность в органах законодательной, исполнительной и судебной власти; должность в органах местного самоуправления;

- место соответствующего органа в общей системе государственных органов: типовые и индивидуальные;

- способ вступления в должность: выборная, назначаемая, конкурсная или контрактная.

Последнее время возникла необходимость разграничения государственных должностей на политические и должности государственной службы.

В период реформирования государственного управления, происходит анализ разграничений между политикой и государственным управлением. При советской системе члены "партийной номенклатуры" и наивысшие кадры государственного аппарата управления были взаимосвязаны, а поэтому между политикой и государственным управлением не было разграничения и в состав наивысших органов государственной власти входили как наивысшие чиновники, так и партийное руководство.

Партия играла ключевую роль в принятии политических решений, а органы, ответственные за выработку и принятие решений, имели четко выраженную централизованность. Прием на работу государственных чиновников не регулировался ничем похожим на законодательство о государственной службе, а должностные лица государственного управления рассматривались, скорее всего, как "слуги партии", чем "слуги народа". В результате этого не существовало разницы между политическими и административными должностями.

В соответствии с указом Президента Украины "О стратегическом реформировании системы государственной службы в Украине" в органах государственной власти выделено три типа должностей:

- политические;

- административные;

- патронатные.

Политическая должность – это должность, которую занимает, как правило, представитель партии, которая победила на выборах, или лицо, которое непосредственно избрано народом на определенный срок.

Избрание или назначение на политическую должность производится решением органа законодательной или исполнительной власти в порядки и в срок, установленный законом. То есть, партии расставляют свои кадры на государственные должности.

Для того чтобы действие партии-победителя при распределении и замещении должностей не наносили вреда интересам государства, необходимо:

- установить законодательно приоритет принципа компетентности перед принципом партийности;

- государственный служащий на таких постах должен ставить интересы государства выше интересов партийной дисциплины. Партийные решения, которые законным образом не трансформированы в ранг государственной политики, не должны учитываться.

Закон должен устанавливать систему обязательных требований к уровню компетенции лиц, которые претендуют на политическую должность. Эта система не может быть нарушена при замещении должностей государственной службы представителями партий-победителей.

К политическим должностям в органах исполнительной власти принадлежат должности членов Кабинета Министров Украины и некоторых других, статус которых как политических определяется законодательством Украины. Эти должности не принадлежат к категории должностей государственных служащих. Лица, которые занимают политические должности, сосредотачиваются на определении политики правительства, решении стратегических проблем экономического и социального развития общества и соответствующей сфере управления.

Специфика статуса государственных политических деятелей характеризуется:

- особым порядком назначения на должности, так как назначение имеет политический характер;

- особым порядком осуществления полномочий, так как признаком является срок пребывания на данной должности, а также возможность увольнения по политическим мотивам;

- характером полномочий и способом их реализации.

Сущность административных должностей

Выполнение функций по организации и внедрению решений министров, а также управление персоналом до недавнего времени должны были выполнять государственные секретари министерств. Эти должности были введены указом Президента Украины в 2001 году, принадлежали к административным должностям и были наивысшими среди должностей государственных служащих министерств. Однако, указом Президента Украины в 2003 году, который назывался "О некоторых мерах по оптимизации руководства в системе центральных органов исполнительной власти" ликвидированы должности государственных секретарей министерств, их первых заместителей и заместителей и вновь введены должности первых заместителей и заместителей министров. Поэтому сегодня наивысшими должностями государственной службы в исполнительной ветви власти остаются должности первых заместителей министров.

К административным должностям принадлежат также другие должности руководителей, заместителей руководителей и специалистов, кроме политических и патронатных должностей.

Патронатные должности – это должности советников, консультантов, помощников, пресс-секретарей и другие должности, предусмотренные штатным расписанием для организационного и информационно-аналитического обеспечения деятельности членов Кабинета Министров Украины, руководителей органов государственной власти.

Члены Кабинета Министров Украины, главы местных государственных администраций создают патронатную службу в пределах численности работников Секретариата Кабинета Министров Украины, центрального аппарата министерства, местной государственной администрации и их штатных расписаний.

Структура, численность работников и штатное расписание патронатной службы утверждается Министром Кабинета Министров Украины по согласованию с Премьер-министром Украины, министром, главой местной государственной администрации.

Работники патронатной службы подчиняются непосредственно члену Кабинета Министров Украины, главе местной государственной администрации, при которых создана патронатная служба. Работники патронатной службы являются государственными служащими.

На должности патронатной службы принимаются граждане Украины, которые имеют необходимый опыт работы в органах управления, соответствующей отрасли или сфере деятельности, с учетом направления работы должностного лица, при котором создана патронатная служба. Прием на патронатную службу осуществляется без проведения конкурса в целях приобретения работниками патронатной службы практического опыта, проверки их профессионального уровня и деловых качеств может устанавливаться испытательный срок, а также проводиться стажировка. Работники, которые достигли пенсионного возраста, к стажировке не привлекаются.

Основные задачи патронатной службы:

- подготовка необходимых материалов и документов должностному лицу, учет, анализ корреспонденции, которая поступает на его имя, подготовка соответствующих проектов поручений и т.п.;

- проведение отдельных профессиональных консультаций, а также разъяснение по вопросам деятельности должностного лица или органа (по поручению должностного лица);

- взаимодействие с подразделениями аппарата, органами государственной власти, органами местного самоуправления по разъяснению вопросов, которые возникают в период работы над поручениями должностного лица;

- организация встреч должностного лица с общественностью, представителями средств массовой информации, должностными лицами других органов, приема посетителей и иностранных делегаций.

Основные обязанности и права работников патронатной службы определяются законодательством по вопросам государственной службы. Конкретный перечень обязанностей и прав такой службы определяется должностными положениями и инструкциями, которые утверждаются должностным лицом, при котором создана патронатная служба.

Кроме общих оснований, предусмотренных Кодексом законов о труде Украины, государственные служащие патронатной службы могут быть уволены в случае замены руководителя или состава государственного органа (статья 30 Закона Украины "О государственной службе"). В этом случае в трудовой книжке делается запись со ссылкой на пункт 1 статьи 40 Кодекса законов о труде Украины.

Государственные служащие патронатной службы имеют право на отставку, в соответствии со статьей 31 Закона Украины "О государственной службе" в случае отказа в отставке должны продолжать выполнять служебные обязанности и имеют право на увольнение в порядке, предусмотренном Кодексом законов о труде Украины. Все остальные вопросы пребывания на государственной службе работников патронатной службы регулируются Законом Украины "О государственной службе".

Выводы

- социальный (горизонтальные и вертикальные взаимоотношения);

- организационный (место должности в структуре органа);

- правовой (круг полномочий, функции, права, обязанности, ответственность).

Должностное лицо – руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, другие государственные служащие, на которых законами или другими нормативно-правовыми актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

Компетенция – совокупность официально установленных прав и обязанностей, т.е. полномочий какого-либо органа или должностного лица, которые определяют возможности этого органа или должностного лица принимать обязательные к выполнению решения, организовывать и контролировать их выполнение, принимать в необходимых случаях меры ответственности и т.д.

Государственно-служебная должность – это часть организационной структуры государственного органа (организации), выделенная и закрепленная в официальных документах (штатах, схемах должностных окладов и т.д.), с соответствующей частью компетенции государственного органа (организации), которая предоставляется лицу – государственному служащему с целью ее практического осуществления.

Служащие – это социальная группа, состоящая из физических лиц, которые на платной основе осуществляют необходимые функции, выполняют задачи действующих органов, учреждений и организаций.

Среди служащих выделяют:

- административно-вспомогательный персонал;

- функциональный (основной) состав органа;

- служебных лиц;

- представителей власти.

Административно-вспомогательный персонал, выполняя действия материально-технического характера, создает условия для осуществления юридически значимых действий.

К функциональному составу принадлежат служащие, которые лично осуществляют функции, для выполнения которых и создан орган (учреждение).

К числу служебных лиц принадлежат служащие государственных, негосударственных организаций, местного самоуправления, частного сектора, которые своими действиями создают юридические акты, способные создавать, изменять, прекращать конкретные юридические отношения.

Представители исполнительной (административной) власти и представители органов прокуратуры и суда – это государственные служащие, чьи действия распространяются на так называемых "третьих лиц", т.е. лиц, административно неподчиненных представителям власти.

- распределение государственной власти;

- характер государственной службы;

- объем должностных обязанностей и прав.

Виды должностей в публичной службе целесообразно разграничить исходя из:

- вид деятельности;

- места соответствующего органа в общей системе государственных органов;

- способа вступления в должность.

- политические;

- административные;

- патронатные.

Лекция 6. Государственная служба в законодательной и судебной ветвях власти

Законодательная власть – это одна из ветвей государственной власти, основным предназначением которой является осуществление государственной власти путем законотворчества.

Верховная Рада: статус, задачи, деятельность.

Субъектами законодательной власти в разных государствах являются: парламенты, монархи, правительства и т.д.

В Украине единым органом законодательной ветви власти, в соответствии со статьей 75 Конституции, является парламент – Верховная Рада. Действующая Конституция Украины в определении правового статуса Верховной Рады руководствуется современными концепциями парламентаризма, с учетом как национального опыта, так и опыта демократических государств.

Основные задачи Верховной Рады:

- принятие законов и формулирование законодательства в целом;

- осуществление парламентского контроля за выполнением и соблюдением законодательства;

- утверждение Государственного бюджета Украины и контроль за его выполнением;

- парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина через Уполномоченного Верховной Рады по вопросам прав человека.

Специфика законодательной власти состоит в том, что принятые парламентом законы имеют высшую, по сравнению с актами других ветвей власти, юридическую силу.

Закон – это нормативный акт высшей юридической силы, который регулирует важнейшие общественные отношения.

Акты Верховной Рады Украины.

Среди законов, которые принимает Верховная Рада, различают Конституцию Украины (Основной Закон) и конституционные законы, которыми вносятся изменения и дополнения к Конституции. Такие законы называются конституционными и принимаются квалифицированным (конституционным) большинством Верховной Рады (не менее 300 голосов народных депутатов, что составляет 2/3 конституционного состава депутатов парламента).

Для принятия обычных законов достаточно 226 голосов народных депутатов (простое большинство голосов от конституционного состава депутатов Верховной Рады). К категории обычных законов принадлежат:

- органичные законы;

- кодексы;

- основы законодательства;

- текущие законы.

Закон – это нормативный акт, который принимается в особом процессуальном порядке, который называется законодательным процессом.

Структура Верховной Рады Украины представлена в таблице 7.

Народным депутатом Украины может быть гражданин Украины, который:

- достиг 21 года;

- имеет право голоса;

- проживает на территории Украины на протяжении последних 5 лет.

Не могут быть избранными в Верховную Раду Украины граждане, которые имеют не погашенную или не снятую в установленном порядке судимость за злостные преступления.

Полномочия народных депутатов Украины определены Конституцией, Законом Украины "О статусе народного депутата Украины", другими законами.

Народный депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Он не имеет право заниматься какой-либо, кроме депутатской, оплачиваемой работой, за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности, а также медицинской практики в свободное от выполнения депутатских полномочий время (часть 2 статьи 1 и часть 4 статьи 3 Закона "О статусе народного депутата Украины").

Начинаются полномочия народного депутата после принятия им присяги на верность Украине перед Верховной Радой Украины в момент подписания им присяги личной подписью под ее текстом. Отказ принять и подписать присягу лишает народного депутата депутатского мандата. В соответствии с частью 1 статьи 3 указанного закона народный депутат не имеет права:

- быть членом Кабинета Министров Украины, руководителем центрального органа исполнительной власти;

- иметь другой представительский мандат или одновременно быть на государственной службе;

- занимать должность городского, сельского, поселкового головы;

- привлекаться в качестве эксперта органами досудебного следствия, прокуратуры, суда, а также заниматься адвокатской деятельностью;

- входить в состав руководства предприятия, учреждения, организации, которая имеет целью получение прибыли (правления, наблюдательного совета).

Нормативно-правовое обеспечение правового статуса народных депутатов.

На время выполнения полномочий, деятельность народных депутатов не регулируется законодательством о государственной службе. Их правовой статус, в соответствии со статьей 9 регулируется Конституцией и специальными законами, в частности, Законами Украины "О статусе народного депутата Украины", "О регламенте Верховной Рады Украины" и т.д. Вместе с тем, работа народного депутата в Верховной Раде Украины зачисляется в стаж государственной службы, независимо от того, пребывал ли (или нет) народный депутат на государственной службе до своего избрания (часть 2 статья 20).

В день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва народным депутатам предыдущего созыва присваивается первый ранг государственного служащего, кроме тех народных депутатов, полномочия которых были приостановлены досрочно.

Условия досрочного приостановления депутатских полномочий

Досрочное приостановление депутатских полномочий возможно в случаях:

- личного письменного заявления о сложении депутатских полномочий;

- приобретения законной силы его обвинения;

- приостановления его гражданства или выезда на постоянное место проживания за пределы Украины;

- определение его судом недееспособным или без вести пропавшим;

- смерти;

- нарушения требований части 1 статьи 3 Закона, указанных ранее.

Народному депутату после окончания срока его полномочий, а также в случае досрочного их приостановления по собственному заявлению о сложении им депутатских полномочий, предоставляется предыдущая работа (должность), а если это невозможно – он зачисляется в резерв кадров Главного управления государственной службы Украины.

Каждый народный депутат может иметь до 31 помощника-консультанта, на 4 из которых распространяется действие Закона Украины "О государственной службе". Соответственно им присваивается 9, 8 или 7 ранг государственного служащего IV категории должностей. Для кадрового и финансового обслуживания помощники-консультанты народных депутатов закрепляются за Аппаратом Верховной Рады Украины или исполнительных органов местного самоуправления.

Кроме помощников народных депутатов статус государственных служащих в законодательной ветви власти имеют работники Аппарата Секретариата Верховной Рады Украины, Института законодательства Верховной Рады Украины, Счетной палаты, администраций Уполномоченного по правам человека Верховной Рады Украины и Центральной избирательной комиссии.

В целях реализации парламентского контроля за исполнением бюджет, прежде всего, его расходной части, создана Счетная палата, которая действует от имени Верховной Рады Украины.

Счетная палата – это постоянно действующий орган государственного финансово-экономического контроля, который создается Верховной Радой Украины, подчинен и подотчетен ей.

Организация работы Счетной палаты: задачи, права, формы работы.

Правовой статус этого органа определяется Законом Украины "О Счетной палате Верховной Рады Украины". Свою деятельность Счетная палата осуществляет самостоятельно, независимо от каких-либо других государственных органов.

Задачи Счетной палаты:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением расходной части Государственного бюджета Украины, расходованием бюджетных средств, в частности средств общегосударственных целевых фондов по объемам, структуре и их целевому назначению;

- осуществление контроля за образованием и погашением внутреннего и внешнего долга Украины, определение эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств, валютных и кредитно-финансовых ресурсов;

- контроль за финансированием общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального и национально-культурного развития, охраны окружающей среды;

- контроль за соблюдением законности в части предоставления Украиной займов и экономической помощи иностранным государствам, международным организациям, предусмотренных в Государственном бюджете Украины;

- контроль за законным и своевременным движением средства Государственного бюджета и средств внебюджетных фондов в учреждениях Национального банка и уполномоченных банках;

- анализ выявленных отклонений от показателей Государственного бюджеты Украины и подготовка предложений по их устранению, а также об усовершенствовании бюджетного процесса в целом;

- регулярное информирование Верховной Рады Украины, ее комитетов о выполнении Государственного бюджета Украины, о состоянии погашения внутреннего и внешнего долга Украины, о результатах исполнения других контрольных функций;

- выполнение других задач, предусмотренных Счетной палате действующим законодательством Украины.

Счетная плата имеет право контролировать все центральные органы власти, местные государственные администрации, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, банки, кредитные учреждения, хозяйственные общества, страховые компании, другие финансовые учреждения и их объединения, ассоциации и другие объединения независимо от форм собственности, объединения граждан, негосударственные фонды и другие негосударственные, некоммерческие общественные организации в той части их деятельности, которая касается использования средств Государственного бюджета Украины.

Счетная палата реализует основную контрольную функцию по таким направлениям:

- выполнение Государственного бюджета Украины;

- финансирование общегосударственных программ;

- использование кредитных ресурсов;

- деятельность учреждений банковской системы.

С целью эффективного проведения контроля Счетная палата осуществляет проверки, ревизии, экспертизы и т.д.

Результаты проверок оформляются справкой, а в случае выявления фактов нецелевого использования средств и материальных ценностей, недостач, разбазаривания, хищений, присвоений и других злоупотреблений – актом в трех экземплярах.

Следует еще особо остановиться на институте Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека.

Закон Украины об Уполномоченном предусматривает, что Уполномоченный имеет право:

- немедленного приема Президентом Украины, Председателем Верховной Рады Украины, Премьер-министром Украины, председателями Конституционного суда Украины, Верховного суда Украины, Генеральным прокурором Украины, руководителями других государственных органов, органов местного самоуправления, объединений граждан, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, их должностными и служебными лицами;

- присутствовать на заседаниях Верховной Рады Украины, Кабинета Министров Украины, Конституционного суда Украины, Верховного суда Украины и высших специализированных судов Украины, коллегии прокуратуры Украины и других коллегиальных органов;

- обращаться в Конституционный суд Украины с представлением: а) о соответствии Конституции Украины: законов Украины и других нормативных актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета Министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым, которые касаются прав и свобод человека и гражданина; б) об официальном толковании Конституции Украины и законов Украины;

- беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности, присутствовать на их заседаниях;

- ознакомляться с документами, в том числе и секретными, и получать их копии в органах государственной власти, органах местного самоуправления, объединениях граждан, на предприятиях, учреждениях, организациях, независимо от форм собственности, органах прокуратуры, в том числе и теми делами, которые находятся в судах. Доступ к информации, которая представляет служебную или государственную тайну осуществляется в порядке, определенном законодательными актами Украины;

- требовать от должностных и служебных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, независимо от форм собственности, содействия в проведении проверок деятельности подконтрольных и подчиненных им предприятий, учреждений, организаций, выделения специалистов для участия в проведении проверок, экспертиз и предоставления соответствующих выводов;

- приглашать должностных и служебных лиц, граждан Украины, иностранцев и лиц без гражданства для получения от них устных или письменных пояснений в части обстоятельств, которые проверяются, уточняются в деле;

- посещать в любое время места содержания задержанных, предварительного заключения, учреждения отбывания осужденными наказаний и учреждения принудительного лечения и перевоспитания, психиатрические больницы; опрашивать лиц, которые там пребывают, и получать информацию об условиях их содержания;

- присутствовать на заседаниях судов всех инстанций, в частности, на закрытых судебных заседаниях, при условии согласия субъекта права, в интересах которого судебное рассмотрение объявлено закрытым;

- обращаться в суд с заявлением о защите прав и свобод человека и гражданина, которые по состоянию здоровья или другим уважительным причинам не могут этого делать самостоятельно, а также лично или через своего представителя принимать участие в судебном процессе в случаях и порядке, установленных законом;

- направлять в соответствующие органы акты реагирования Уполномоченного в случае выявления нарушений прав и свобод человека и гражданина для принятия этими органами соответствующих мер реагирования;

- проверять состояние соблюдения прав и свобод человека и гражданина соответствующими государственными органами, в частности теми, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность.

Правовой статус Уполномоченного

Уполномоченный – должностное лицо, статус которого определяется статьей 55 и 101 Конституции Украины, законами Украины "Об Уполномоченном Верховной Рады Украины по правам человека" от 23 декабря 1997 г. и "О государственной службе" от 16 декабря 1993 г.

Суть понятия "судебная власть"

Судебная власть – одна из трех ветвей власти, которая является необходимым элементом механизма осуществления государственной власти. В системе сдержек и противовесов, которые блокируют возможность перерастания демократического государства в тоталитарное, судебная власть играет особенную исключительную роль. Так ослабление позиций суда в обществе приведет к усилению злоупотреблений и нарушений законов законодательной и исполнительной властями.

Правовое регулирование организации и деятельности судебной власти регулируется целым рядом законов, в частности Конституцией Украины, законами Украины "О судоустройстве Украины", "О Конституционном суде Украины", "О статусе судей" и другими законодательными актами.

Судебная власть – одна из ветвей государственной власти, основная задача которой – осуществление правосудия.

Структура судебной системы в Украине (таблица 8).

Судебная система Украины – составная правовой системы государства, которая определяет порядок организации и деятельности органов судебной власти и формы осуществления правосудия.

Судебная система Украины состоит из судов общей юрисдикции и Конституционного суда Украины.

Суды общей юрисдикции в Украине – составная часть судебной системы государства, построенная по принципам территориальности и специализации.

Система судов общей юрисдикции согласно законодательству Украины состоит из:

- местных судов;

- апелляционных судов, Апелляционного суда Украины;

- специализированных судов, Высшего специализированного суда Украины;

- Верховного суда Украины.

Единство системы судов общей юрисдикции обеспечивается:

- едиными формами организации и деятельности судов, единым статусом судей, обязательностью для всех судей правил судопроизводства, определенных законом;

- Верховным судом Украины – через обеспечение одинакового применения законов всеми судами общей юрисдикции;

- обязательностью выполнения на территории Украины судебных решений, единым порядком организационного обеспечения деятельности судов;

- финансированием судов исключительно из Государственного бюджета Украины, решением вопросов внутренней деятельности судов органами судейского самоуправления.

Суды общей юрисдикции создаются и ликвидируются Президентом Украины, в соответствии Законом "О судопроизводстве в Украине" по представлению Министра юстиции, согласованному с Председателем Верховного суда Украины.

Местные суды – суды первой инстанции

Местными общими судами являются суды – районные, районные в городах, городские и межрайонные суды. Это суды первой инстанции. К этой категории принадлежат также и местные хозяйственные суды: хозяйственные суды АРК, областей, городов Киева и Севастополя, а местными административными судами являются окружные суды, которые создавались в округах в соответствии с указом Президента Украины.

Суд первой инстанции – это суд, который имеет право вынести решение в гражданском деле и приговор в уголовном деле. Суд первой инстанции уполномочен на непосредственное исследование и выяснение в судебном заседании обстоятельств дела и вынесение соответствующего судебного акта (решения, приговора, постановления).

Формирование местного суда

Председатель местного суда, его заместители назначаются на должность на 5 лет из числа судей и увольняются с должности Президентом Украины по представлению Председателя Верховного суда Украины на основании рекомендации совета судей Украины. Судья может быть уволен с административной должности также по инициативе Высшего

Понравилась статья? Добавь ее в закладку (CTRL+D) и не забудь поделиться с друзьями:

1 2

Проблема универсалий в средневековой философии

Основные фонды предприятия

Типы экономических систем: рыночная экономика, традиционная экономика, административно-командная экономика, смешанная экономика

500-летие Реформации

Рыночное равновесие спроса и предложения. Равновесная цена

Эластичность предложения

Самый сильный аргумент, почему эволюция человека не могла быть