Не меньшее значение имеет выяснение норм, влияющих на функционирование этого института. Выделяются следующие группы нормативной регуляции поведения чиновников

нормы, вытекающие из характера социально-политического устройства страны и закрепленные в правовых документах;

нормы того региона, где функционирует государственная и муниципальная служба (национальные традиции, обычаи, правила поведения);

нормы, выработанные внутри социального слоя служащих;

индивидуальные нормы личности.

При этом важно: чем отличаются нормы государственной и муниципальной службы в многообразных этнокультурных регионах страны, а также при различных экономических, социальных, политических, идеологических условиях? Каков социальный механизм изменения этих норм, в каком направлении они трансформируются? Каково соотношение норм, образцов поведения в сфере публично-правовых отношений и реального выполнения ролей чиновниками?

В зависимости от ответов на эти и подобные им вопросы формируются основополагающие параметры государственной и муниципальной службы, а также ее уровни, типы и виды.

Государственную службу можно классифицировать по следующим основаниям:

1. уровень (федеральный, региональный);

2. предмет ее компетенции (дипломатическая, налоговая, безопасности, занятости и т.п.);

3. вид выполняемых функций (представительная, исполнительная, судебная и др.).

Конституция РФ в ст. 12 проводит четкую демаркационную линию между органами государственного управления и местного самоуправления. Однако такой подход не противоречит идее единства государственной и муниципальной службы, единым принципам ее организации: верховенства Конституции и Закона; приоритета прав и свобод человека; гласности; ответственности; внепартийности; стабильности и др.

Государственная и муниципальная служба представляет собой сложную социальную организацию, выполняющую специфическую функцию управления обществом, и понять механизм работы этой организации невозможно исключительно в рамках институционального подхода. Требуется выявить особенности построения административных организаций, принципы и начала их деятельности.

Основным механизмом функционирования государственных и муниципальных учреждений до сих пор является бюрократия. Это метод работы администрации, основанный на поручении функций лицам, специализировавшимся в их выполнении, на создании иерархической служебной зависимости, в которой чиновник подчинен только одному начальнику; на рациональном разделении труда, отделенном от личных дел работника; на продвижении и карьере чиновника в зависимости от качества выполняемой работы и уровня квалификации.

В последние годы бюрократической машине брошен вызов со стороны тех, кто не считает ее эффективной и видит в ней препятствие на пути результативности осуществления своей политики. В глазах общественности она все чаще предстает причиной таких явлений, как бюрократизм и коррупция. Сами бюрократы указывают, что она тормозит их инициативы. Поэтому следует рассмотреть и другие перспективы для организаций государственного и муниципального управления.

Прежде всего выделяется «научный подход к управлению», ведущими представителями которого были Ф. Тэйлор и А. Файоль. В соответствии с ним организационная структура объединяет в себе:

специализацию;

установление норм и правил;

стандартизацию процедур;

централизацию;

конфигурацию (т.е. мало- и многозвенность управления).

Такой подход связан с планированием, организацией, отдачей команд, координацией и контролем. Особое значение придается формальной власти.

Иную версию «научного подхода» предложили Бернс и Столкер. Они подчеркивают необходимость учитывать среду, в которой функционируют различные типы организаций: механический и органический.

«Механический» тип организации сходен с бюрократическим, однако пригоден для учреждения, действующего в стабильном окружении.

Поэтому предпочтение отдается «органическому» типу организации, характеризующемуся деформализацией функций, периферийным и вертикальным взаимодействием, информационностью коммуникаций и др.

Институциональный подход позволяет очертить весьма сложные вопросы для изучения. Прежде всего, требуется выявить социальные цели и ценности, свойственные административным учреждениям. В зарубежной литературе отмечаются такие ценности, как взаимное доверие (между политиком и чиновником), нейтральность, честность и неподкупность, профессиональная честь, карьера, секретность и др. Интегральным выражением этого набора ценностей выступают подотчетность и ответственность государственной и муниципальной службы. В демократическом обществе данный институт подотчетен закону и гражданину.

Особого внимания требует рассмотрение проблемы централизации и децентрализации в системе государственного и муниципального управления. Преимущество централизации состоит в том, что административным учреждениям в целом проще выполнять свои функции. При этом облегчается координация и лучше используется специализация, ускоряется принятие постановления. Достоинство децентрализации заключается в том, что решения приближаются к исполнителям. Это стимулирует их мотивацию, обеспечивает готовность реагировать на сигналы окружающей среды. Децентрализация подрывает бюрократизм, усиливает подотчетность и ответственность административных учреждений.

Итак, институт государственной и муниципальной службы предстает как динамичная структура, функционирующая в меняющейся социальной среде. Она приводится в движение людьми. Отсюда необходимость поведенческого аспекта предметной области новой отрасли социологии.

Государственные и муниципальные служащие представляют собой особую социально-профессиональную группу. Они занимаются управлением, обеспечивают регламент, порядок, укрепляют общественный строй. Этот слой возникает вместе с государством, формируется, как правило, выходцами из знатных семей. Придворная служба со временем получила профессиональный статус, стала наследоваться, передаваться через специальное обучение, т.е. воспроизводиться в социальной форме. Таким образом, данная группировка аккумулирует профессиональный опыт, опирается на соответствующие традиции. Продукт ее деятельности – управленческие решения.

В настоящее время в служилое сословие входят люди разных профессий со свойственными им стандартами поведения, что сказывается на деятельности государственных и муниципальных учреждений.

Например, архитектор, работающий в местной администрации, наверняка будет защищать проект строительства школы, соответствующий его профессиональному вкусу, учитель сделает упор на размерах классных комнат, экономист – на затратах. Их соображения могут расходиться со взглядами управленца, для которого важнее сроки сооружения объекта. В такой ситуации не исключено возникновение конфликта между профессиональными группами и организацией в целом.

Однако по мере укрепления гражданского общества в нашей стране возрастает социальная ориентация государства. Изменяется и роль государственной службы. Исполняя законы государства, они призвана также защищать интересы и права гражданина, т.е. становится зависимой от народа.

Таким образом, сугубо правовой институт госслужбы трансформируется в социальный, дополняемый институтом муниципальной службы. Государственная и муниципальная служба в нашей стране находятся в процессе институционализации. Недостаточно четко определены цели нового института, механизм нормативного регулирования, статусно - ролевая структура. Не проявились в полной мере такие институциональные признаки, как установки и образцы поведения чиновников, кодекс их деятельности, идеология и др.