Сущность и взаимосвязь функций и структуры управления

Как отмечалось выше, функция носит объективный характер и первична по отношению к структуре управления. Поэтому структура управления формируется с учетом функций, для выполнения которых она предназначена.

Управление характеризует такая цепочка понятий: цель — задачи — функции — структура. Необходимо отметить, что четкой границы между задачами и функциями не существует. С точки зрения содержания задачу можно рассматривать как концентрированное выражение функций, направленных на ее решение. Поэтому ее принято рассматривать как укрупненную, то есть интегрированную, функцию.

Главными целями АПК с позиций государственных интересов являются обеспечение продовольственной безопасности страны, населения продовольствием, работой и доходами; формирование поступлений от отрасли в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды. Достижение каждой из этих целей требует решения большого числа задач. Для этого создается система управления АПК, под которой понимают совокупность управляющих органов, предназначенных обеспечить эффективное функционирование отрасли в рамках действующего законодательства. Эти органы имеют четко обозначенные места в иерархии, цели, задачи, функции, полномочия и ответственность.

Естественно, основной целью подавляющего большинства предприятий АПК как коммерческих организаций является получение прибыли.

В Российской Федерации принята трехуровневая система управления АПК, включающая федеральные, региональные и районные звенья. Необходимость этого объясняется целесообразностью распределения функций по уровням: виды деятельности, которые трудно или невыгодно выполнять на районном уровне, передаются на региональный; аналогичным образом функции, носящие общегосударственный характер, сосредоточиваются на федеральном уровне. По целям и характеру выполняемых функций органы управления АПК делятся на две группы: государственного управления, хозяйственного управления.

Цель государственного управления сводится к созданию условий для эффективного функционирования хозяйствующих субъектов отрасли и контроля за их деятельностью. Причем органы государственного управления непосредственно в деятельность предприятий и других формирований отрасли не вмешиваются. Как правило, управленческое воздействие оказывают экономическими методами с помощью таких инструментов, как цены, налоги, кредиты, субсидии. Это значит, что государство не управляет агропромышленным комплексом в прямом смысле, а выполняет регулирующую роль.

Суть контрольных функций государства сводится к соблюдению хозяйствующими субъектами требований законодательства, то есть установленных «правил игры». Делается это для обеспечения своевременной и правильной выплаты налогов и платежей во внебюджетные фонды; соответствия качества производимой продукции действующим стандартам; соблюдения правил безопасности труда и пожарной безопасности; соблюдения ветеринарно-санитарных и других требований.

В большинстве случаев контрольные функции выполняют специальные инспекции: налоговая, ветеринарная, стандартизации и сертификации, по техническому надзору, экологическому надзору и др. Цель этих инспекций и иных государственных контрольных органов — защита прав и интересов государства, людей, забота об охране природы. Чтобы эти органы функционировали эффективно, они наделены действенными полномочиями, включая наложение штрафных санкций на нарушителей, а в отдельных случаях обладают правом запрета деятельности, наносящей урон здоровью людей, природе, государству.

Необходимо иметь в виду, что по мере развития общества роль контрольных функций усиливается. К примеру, в США, Великобритании и других ведущих странах деятельность формирований АПК находится под более сильным контролем, чем в России. Особенно высоки в них требования экологического контроля, к стандартам и качеству продукции, уплате налогов.

На федеральном уровне функции по государственному управлению АПК в основном выполняет Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

На региональном уровне (в областях, краях, республиках) эти функции возложены на управления сельского хозяйства и продовольствия. В ряде из них указанные управления переименованы в министерства и департаменты, однако их полномочия остались прежними.

На районном уровне также имеются управления сельского хозяйства и продовольствия, которые почему-то принято относить к системе органов местного самоуправления. Однако в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» район не отнесен к числу объектов, охватываемых местным самоуправлением.

Несмотря на идентичность названий перечисленных органов государственного управления разных уровней, они не объединены в единую, жестко централизованную систему. Так, районное звено непосредственно не подчинено региональному. Последнее, в свою очередь, не находится под прямым влиянием МСХ России.

Следует отметить, что переход к ныне принятой модели управления АПК был продиктован тем, что на начальном этапе реформ многими учеными и практиками подобная децентрализация воспринималась как одно из условий эффективного функционирования отрасли. Однако опыт последних лет показал, что разрушение вертикали власти не способствовало росту самостоятельности и эффективности региональных и районных управлений сельского хозяйства и продовольствия. Более того, в ряде случаев это стало препятствовать осуществлению единой государственной политики в области АПК. В связи с этим активно ведется поиск путей усиления роли органов государственного управления, позволяющих без вмешательства в хозяйственную деятельность способствовать развитию сельской экономики, бережному использованию земли и других природных ресурсов.

Функции и структура органов государственного управления АПК постоянно развиваются в зависимости от того, какие задачи актуальны для отрасли в данный момент. К примеру, в развитых странах весьма значима проблема квотирования объемов производства, вывода из хозяйственного оборота части земель сельскохозяйственного назначения. В России, наоборот, аграрная политика направлена на увеличение используемой части сельхозугодий и наращивание производства сельхозпродукции. Различие задач предполагает необходимость разных подходов к выбору функций и структуры государственных органов управления АПК. Из этого следует, что названные функции и структура не могут быть неизменными. Они должны меняться с учетом требований времени, то есть задач, стоящих перед отраслью на данном этапе.

В последнее десятилетие экономическую политику в отрасли определял тезис о саморегулирующемся рынке. Это не только не решило, но и усугубило ситуацию в отрасли. В результате Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и региональные органы власти были вынуждены принять ряд мер по активизации роли государства в АПК. Наиболее значимые из них следующие:

постановление Правительства Российской Федерации «О программе аграрной реформы в Российской Федерации на 1994-1995 гг.» (1994 г.); этот документ явился первым официальным актом с начала реформ, свидетельствующим о признании роли государства в развитии АПК, поэтому принятие его фактически послужило началом нового этапа развития системы управления АПК России в рыночных условиях;

Указ Президента Российской Федерации «О федеральной целевой программе стабилизации и развитии агропромышленного производства в Российской Федерации на 1996-2000 гг.» (1996 г.); цель Указа — создание условий для эффективной деятельности формирований АПК;

Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» (1997 г.), для реализации которого в 1998 г. постановлением Правительства РФ утвержден порядок осуществления государственных закупок и товарных интервенций; постановление Правительства Российской Федерации «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» (2000 г.).

Эти и другие меры были направлены на стабилизацию ситуации в АПК, создание предпосылок для дальнейшего развития отрасли.

Примечательно, что практически во всех развитых странах аграрный сектор отнесен к числу стратегических отраслей и в значительной мере субсидируется. Необходимость субсидирования вызвана тем, что в силу особенностей отрасли сельское хозяйство не в состоянии эффективно функционировать в условиях неконтролируемого рынка. Поэтому субсидии сельскому хозяйству не могут рассматриваться как помощь в обычном смысле. В данном случае путем дифференцированного налогообложения отраслей, а также льготного кредитования формирований аграрного сектора, предоставления им субсидий, принятия ряда других мер государством создается определенное равновесие в экономике. Этот баланс необходим для обеспечения паритета цен и приемлемых условий для существования всех отраслей. Отсутствие его тормозит развитие экономики, способствует зарождению кризисных явлений.

Цель хозяйственного управления — получение и эффективное использование прибыли. До начала рыночных преобразований в стране почти вся система хозяйственного управления формально была сосредоточена непосредственно на предприятиях АПК. Фактически же в деятельность предприятий вмешивались несколько районных организаций (районный комитет КПСС, Исполнительный комитет районных депутатов, Управление сельского хозяйства), тем самым предприятия лишались самостоятельности.

Разрушение административной системы управления экономикой позволило предприятиям и организациям АПКреально приобрести права юридических лиц. В настоящее время в отрасли активно идут интеграционные процессы, в результате чего создается новая многоуровневая система хозяйственного управления на основе ассоциаций, союзов и других формирований. Более подробная информация об этом дана в последующих разделах учебника.