Система социальной помощи

Справедливость может восприниматься как равенство (выравнивание) доходов. Экономика, базирующаяся на подобном понимании справедливости, будет неэффективной, а потому и несправедливой. Это хорошо показал «социалистический» эксперимент. Противоположная позиция: справедливы честно заработанные доходы, и государство не вправе их перераспределять. Еще одна позиция: государство должно помогать беднейшим слоям населения, исходя из христианских, гуманистических и др. позиций. Такая социальная помощь обеспечивает социальную устойчивость, но порождает пассивность, нежелание трудиться и недовольство тех, кто своими налогами оплачивает содержание бедных (речь не идет об инвалидах, стариках и др.). Вот как описывает проблему журналист Ю.Ершов: По убогим кварталам Стокгольма снуют толпы безработных. Они подолгу болтают по мобильным телефонам, слушают компакт-диски на портативных проигрывателях, на ночь возвращаются в свои стометровые квартиры… Подобную картину можно видеть в немецких, французских и др. городах Европы.

Наиболее приемлема четвертая позиция: Равенство возможностей первично по отношению к равенству доходов. Правительство должно обеспечивать гражданам равенство возможностей в использовании своих способностей в их развитии. Но не имеет право перераспределять доходы.

Государство в той или иной мере в соответствии со своими полномочиями перераспределяет доходы: собирает налоги у ряда индивидов и групп и передает эти фонды в виде денежных выплат другим индивидам и группам. Это трансфертное государство, которое Дж.Бьюкенен разделил на два типа: государство благоденствия (благосостояния) и смешанное государство.

Смешанным государством является государство, которое взимает налоги у одних групп населения и передает их другим в зависимости от политического влияния конкурирующих коалиций, групп давления, взаимодействующих в процессе принятия политических решений, не ориентируясь на согласованную долговременную стратегию. Примером могут служить трансферты, выделяемые фермерам или другим аграриям, протекционируемым производителям импортозамещающей продукции, студентам колледжей и университетов, академическим профессорам, потребителям муниципальных транспортных услуг, авиапассажирам, правительственным служащим и разным другим группам, которых невозможно считать бедными группами населения.

Государство благоденствия (благосостояния ) представляет государство, которое действует в целях расширения или воплощения точно определенных норм благосостояния, норм, которые традиционно считаются существенными для большинства членов общества. Трансферты в рамках государства благосостояния образуют определенную систему. Они включают налогообложение всего общества прямыми и (или) косвенными налогами с условием, что полученные доходы общества используются для платежей пожилым людям в форме социальных пособий или пенсий по старости, бедным - пособий по бедности, детям - пособий многодетным семьям, а также больным, инвалидам, пострадавшим от стихийных бедствий и другим группам населения, отличающимся особыми чертами, о которых шла выше речь.

Вышеизложенные определения типов государств позволяют сделать вывод, что государство благосостояния и смешанное государство переплетены. Чистая форма государства благосостояния имеет тенденцию развиваться в сторону смешанного государства. Разница между названными типами трансфертного государства состоит в том, что в государстве благосостояния существует возможность выдвижения обоснованных аргументов в поддержку институтов, способствующих перераспределению доходов группам с более низким уровнем дохода. Институт базируется на согласии, достигнутом с помощью гипотетического контракта. В нем участвуют все лица, но при этом ни одно из них не в состоянии полностью идентифицировать свою собственную роль или позицию в рамках действия одобренного таким способом института.

Согласие предполагает, что индивидуальный участник контракта вынужден принимать решение при условиях, когда он не знает, как действие данного института повлияет на его положение, (данное явление, введенное Джоном Роулсом), получило название «вуаль неведения и неопределенности». Подобная конструкция достижения согласия позволяет обосновать базисное конституционное право для формирования ряда институтов, которые будут осуществлять трансферты, направленные на дальнейшее развитие перераспределительных норм, присущих государству благоденствия. В работе "Формула согласия" (авторы Г.Таллок и Дж.Бьюкенен) обосновано, что любой индивид, если он не уверен в будущем, может согласиться на создание института, который застрахует его от опасности в бедственном положении с точки зрения норм перераспределения. В смешанном государстве никакого подобного обоснования и оправдания для трансфертов не требуется. Даже трудно представить существование институтов, которые осуществляли бы трансферты в пользу отдельных потребителей или производителей конкретного вида продукции или группы продуктов и препятствовали бы свободе экономического обмена ради удовлетворения чисто материальных интересов тех групп, которым посчастливилось обладать значительно большей политической властью, чем остальным участникам данной структуры принятия решений. Очевидно, что конституционное закрепление институтов государства благосостояния способствует увеличению политических манипуляций в принятии соответствующих решений.

Вывод относительно неизбежности чрезмерного разрастания государства благосостояния означает, что проведение социальных реформ, направленных на введение программ благосостояния в рамках существующих конституционных принципов, обречено на неудачу. Чрезмерность разрастания является естественным следствием быстрого роста бюджетных трансфертов при политической структуре, реагирующей на давление избирателей. Конституционное право может определить границы применения трансфертов, оправданных приемлемыми принципами перераспределения, так как установленные конституционно либо узаконенные каким-либо иным образом программы трансфертов должны осуществляться с помощью обычных политических институтов. Во многих современных государствах, государство благоденствия переплетается со смешанным, которым присуще чрезмерное расширение бюджетных трансфертов. Причина этого кроется в стремлении к извлечению политической ренты. В современной теории общественного выбора политическая рента означает стремление политических групп потенциальных получателей трансфертов вести борьбу за привлечение дополнительных групп граждан, необходимых для своего избрания, с целью увеличения трансфертных выплат. Теория извлечения ренты подчеркивает, что трансферты, осуществляемые правительством или местными властями, чаще всего приводят к растрате ресурсов. Например, время и усилия, затраченные на то, чтобы убедить политиков расширить ту или иную программу, могут, в конечном счете, оказаться социальным расточительством, поскольку возможна конкуренция за ограниченные ресурсы. (В России, так же, как в США, в последние десятилетия создаются новые и новые лоббирующие группы со своими штаб-квартирами). Эти группы нанимают множество юристов, экономистов, журналистов, консультантов и прочих людей исключительно для влияния на политиков, призванных расширять программы, выгодные для их избирателей. Подобная деятельность и связанные с ней расходы производительны для тех групп, которым удается «выбить» государственные трансферты, но расточительны для общества.

Итак, государству благоденствия присущи чрезмерность расширения трансфертов (и подкрепляющих их налогов) сверх любых оправданных границ и потенциальная растрата обладающих ценностью экономических ресурсов, связанных с деятельностью по обеспечению и расширению подобных трансфертов.

Концепция государства благоденствия и сам термин утвердились в Англии в первые послевоенные годы (после II мировой войны). Это лейбористская концепция[1]. Она базируется на идее коллективной ответственности общества за благосостояние своих членов. В этот же период в Германии утверждается несколько иная теория и иной термин «социальная рыночная экономика». С политических позиций, это не социал-демократическая концепция [2], а христианско-демократическая. Теоретической базой ее является учение неолибералов (В.Ойкен и др.)[3]. Она утверждалась в условиях, когда не только в СССР, но и в Англии, США, Франции и др. странах экономикой управляло государство. Немецкий профессор, министр экономики, а затем и канцлер Германии, не только разработал концепцию, но воплотил ее в жизнь за 10 лет, в корне преобразовав экономику Германии, выведя ее в число лидеров.

Социальная рыночная экономика – антипод командной административной системе, где положение отдельного человека зависит от расположения «власть имущих», а бедность является всеобщей. Важнейшим средством достижения благосостояния является конкуренция. И право каждого распоряжаться заработанными собственными трудом средствами. «Благосостояние через конкуренцию» - таков лозунг Эрхарда. Отсюда – важнейшая задача государства решительно бороться с монополизацией экономики.

Свобода предполагает свободу потребления (то есть покупать то, что считает нужным в соответствии со своими доходами), свободу предпринимательства (то есть право последнего производить и продавать то, что пользуется спросом). Это предполагает устойчивость национальной валюты, исключение возможности одних обогащаться за счет других (через валютную спекуляцию, например), ограниченную роль правительства, а, следовательно, разрастания бюрократизма и коррупции, инвестиции в реальный сектор экономики и рост занятости (и доходов). Исходя из всего сказанного, данную концепцию правильнее назвать «конкурентно-социальной экономикой». В ее основе – идея индивидуальной ответственности за собственное благосостояние.

В последствии, начиная с 60-х годов ХХ в. с широким распространением данной модели экономики, она стала дополняться кейнсианскими идеями. Расходы государства и налоговая нагрузка на экономику разрастались. Социальная благотворительность, порождающая экономическую пассивность, стала все больше обеспечиваться инфляционным финансированием и т.д. Фактически произошло срастание двух концепций «государства благоденствия» и «социальной рыночной экономики» в единую модель «благотворительного государства». К началу XXI в. Европейские страны (и ряд других) пришли к краху благотворительного государства (Германия, Швеция, Франция, Италия, Израиль и др.). 2002-2004 гг. - период начала реформ. Речь идет о формировании другой модели экономики. Эта модель еще не имеет устоявшегося названия. Возможно, следует вернуться к первоначальному названию и первоначальной идее В. Ойкена, Л. Эрхарда и др.: «конкурентно-социальная экономика». Эта концепция вполне может быть дополнена, усилена идеей превращения государства благоденствия в «государство социальных инвестиций». Коль скоро однотипные реформы разворачиваются не только на свободном богатом Западе, но и бедной и несвободной России[4], то необходимо четко обозначить причины реформ.

Первая. Чрезмерное разрастание государственной благотворительности порождают: трудовую и предпринимательскую пассивность (Г. Беккер назвал социальную защиту «европейской болезнью»); высокое налоговое бремя на экономику, бюджетные дефициты; высокий уровень безработицы при дефиците рабочей силы в не престижных секторах экономики.

Вторая. Глобализация экономики приводит к перемещению капитала из стран с высокой социальной нагрузкой на бизнес в страны, где такая нагрузка минимальна. Это еще одна причина высокого уровня безработицы и финансовых проблем государства.

Третья. В конце ХХ в. демографический сдвиг начала века (переход от многодетной семьи сельского типа к малодетной семье городского типа) дополнился по существу новым сдвигом в развитых странах: продолжительность предстоящей жизни резко возросла, а естественный прирост населения скорее стал отрицательным. Так в России (2003 г.) на одну женщину приходится только 1,2 ребенка. Но подобная ситуация и в Германии, Австрии и т.д. Высокая рождаемость при низкой продолжительности жизни сохраняется в бедных странах. Так, в начале XXI в. средний возраст населения всех стран мира составил 26,5 года. При этом в Японии – 41,2 года, в Демократической республике Конго – 15,6 года, а в Йемене - 15 лет. В России средний возраст населения в 2002 г. составил 37,1 лет, в 1989 г. – 32,8 лет.. Существующие пенсионные системы, системы медицинского страхования создавались, когда демографическая ситуация была совершенно иной: десять работающих содержали 1-2 пенсионера, сегодня это соотношение приближается к 1: 1. Отсюда, острая необходимость увеличить личную ответственность и личный вклад каждого работающего в финансирование медицинских услуг и в свое пенсионное будущее, а также увеличить трудовой стаж, дающий право выхода на пенсию. Это позволит снизить налоговое бремя и увеличить темпы экономического роста, снизить безработицу. Так, в Германии, принятый в 2003 г. пакет законов предполагает сокращение государственных расходов на обеспечение старости, здравоохранение, уменьшение пособий по безработице и по бедности. Одновременно снижается налоговое бремя на экономику и, в первую очередь, налогообложение бедных.

Четвертая. Экономику XXI в. называют новой. Новая экономика – экономика знаний. Ее формирование означает переход на качественно новый технологический уровень производства, к качественно новому технологическому способу производства. Такая экономика требует человека свободного, творческого, ответственного, трудолюбивого. Вот почему В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 26 мая 2004 г. определил главную как самую главную задачу страны «создание в России свободного общества свободных людей».

Из сказанного вытекают основные направления социальных реформ для мира в целом и для России в особенности:

- реформа системы образования;

- пенсионная реформа;

- реформирование системы трудовых отношений;

- реформирование системы социальной помощи (помощи бедным).

В большинстве развитых и в ряде развивающихся стран действуют программы помощи бедным. Они, имеют множество побочных эффектов. Один из них - антистимулы к сбережениям. Многие программы, нацеленные на помощь малообеспеченным гражданам, побуждают не к стремлению выбраться из бедности собственными силами, а к "проеданию" общественной помощи. Отдельные программы государства благосостояния (по данным США) создали и продолжают создавать постоянный подкласс получателей пособий, целый ряд поколений которых не знают, что такое труд. (Например, одинокая безработная женщина с двумя детьми, по действующему законодательству может получить максимальное пособие по бедности в размере 22 тыс. долларов. Эта сумма вдвое больше того дохода, какой она бы получала после уплаты всех налогов, работая в соответствии со своей квалификацией. Это положение может продолжаться сколь угодно долго, при соблюдении небольшого условия: она не должна трудиться и не должна выходить замуж за человека, имеющего работу). За последние 50 лет правительство США израсходовало на правительственные программы помощи беднейшим слоям населения более 5 трл. долларов. Количество семей, получающих пособия, выросло с менее 8 млн. в 1970 году до почти 15 млн. в 90-х годах. Моральный ущерб, выражающийся в разрушении системы ценностей детей в семьях, получающих пособия, превышает материальные выгоды. В семьях, которые длительное время живут на пособие, дети воспринимают поддержку правительства как нормальное явление, более ценное, чем финансовая и психологическая независимость. Пять лет получения пособия считается слишком долгим периодом (Г. Беккер). Но в США все социальные расходы составляют 4% ВВП, а в Европейском Союзе – 12 % (2003 г.).

Подобные последствия государства благосостояния ослабляют производственный потенциал национальной экономики. В то же время программы государственной помощи не в состоянии обеспечить достижения тех объективных стандартов, ради которых они были первоначально разработаны.

Для устранения негативных последствий благотворительного государства в развитых странах осуществляются реформы. Так, в США в 1996 году принят закон о реформе социального страхования, ограничивающий срок, в течение которого американец имеет право на пособие (до 5 лет). За реформой социального страхования должны, по мнению Г. Беккера, последовать аналогичные реформы системы медицинского страхования и других программ, чтобы стимулировать семьи, которые должны "вытащить себя за волосы" из "болота" бедности. В результате возрастет уровень сбережений пожилых, сократятся расходы правительства на социальное страхование, изменится система общественных ценностей. С опозданием почти в 10 лет эти реформы разворачиваются в Европе.

Задача государства по оказанию помощи состоит в поднятии уровня доходов малообеспеченных и неимущих слоев населения до минимально приемлемого уровня, который предполагает поддержание минимальных доходов на определенном уровне. По своей сути пособия по бедности должны быть равны разнице между этим уровнем и фактическим доходом бедных семей. В США именно так построена система поддержки благосостояния. Фактические заработки семьи вычитаются из необходимой для ее поддержания суммы, и на величину разницы каждый месяц семье выдается чек. Если заработок возрастает, величина пособия уменьшается. В то же время эта система содержит отрицательные моменты: невыгодным становится поиск работы или происходит снижение отработанного времени с целью снижения заработка. Для устранения негативных последствий в США тем, кто имеет детей старше трех лет, в качестве обязательного условия получения помощи введена отработка 16 часов в неделю как минимум в течение шести месяцев в году. В Голландии в соответствии с законом о занятости молодежи от 1991 году, если молодые люди не нашли работу по достижении 23 лет они обязаны работать за минимальную заработную плату в госслужбе, в озеленении, на ремонтных работах, подсобных работах, библиотеках (пособие по безработице не выплачивается).

Реформы также предполагают выплату пособий в виде фиксированных величин, не зависящих от ранее получаемых доходов (в частности, пособия инвалидам).

В России разработана программа социально-экономического развития страны до 2010 года. Цель данной работы заключается в повышении эффективности социальной политики государства, посредством осуществления следующих принципов: адресность; повышение роли социального страхования; финансовая обеспеченность.