Вопрос 5. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

В одном ряду с основными направлениями государственного строительства стоит деятельность по совершенствованию режима Государственной границы Российской Федерации.

Охрану Государственной границы осуществляют органы и войска Федеральной пограничной службы Российской Федерации (ФПС РФ) путем проведения войсковых, оперативных, инженерных и режимных мероприятий, реализуемых в пределах пограничной зоны, в пунктах пропуска через Государственную границу, в административных районах, прилегающих к границе, а при необходимости - и за их пределами.

К основным задачам пограничной политики России относятся следующие:

- создание условий для обеспечения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, ее пограничной безопасности;

- совершенствование международно-правового оформления Государственной границы;

- межгосударственное сотрудничество по предотвращению военной опасности, кризисов и конфликтов в пограничном пространстве России;

- противодействие экологической и демографической экспансии на территорию России со стороны других государств;

- предотвращение попыток международной изоляции России со стороны отдельных государств и военно-политических блоков, исходя из национальных интересов государства в пограничном пространстве;

- обеспечение интересов и безопасности России на внешних границах государств - участников Содружества Независимых Государств (СНГ) на основе международных договоров.

Основными направлениями пограничной политики являются: совершенствование международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации; обеспечение пограничной безопасности России; развитие межгосударственного пограничного сотрудничества; обеспечение национальной и коллективной безопасности на внешних границах государств-участников СНГ; развитие социально-экономической и духовной основы жизнедеятельности приграничных районов России; формирование и развитие системы научных знаний в области пограничной политики.

Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. в ст. 1 дает следующее определение Государственной границы. «Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации».

Граница как атрибут государства, является воплощением его территориальной целостности, относительной самостоятельности и устойчивости. Она существенно отличается от административной границы и других территориальных отграничений.

Пограничное пространство является неизменным спутником государства и его границ. Это - часть приграничных территорий соседних государств, их морских пространств и побережья, в пределах которых происходит процесс межгосударственного разграничения и социально-экономического взаимопроникновения. В пограничном пространстве существует разнообразная система объектов, субъектов, ценностей, интересов, которые группируются в хаотическую систему отношений, которые следует упорядочить.

Основное содержание пограничной политики - создание и поддержание в пограничном пространстве соответствующего административно - правового режима для устойчивого развития России. Эти цели могут достигаться дипломатическими, правовыми, экономическими средствами. И только в крайнем случае - силовыми. То есть, по своей сущности, пограничная политика является в большей части правовой.

Ее высшим уровнем является регулятивный уровень, объектом которого выступает непосредственно пограничная сфера с ее составными элементами. Субъекты этого уровня - Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации.

Объектом второго уровня (регулятивно-реализующего) являются определенные элементы пограничной сферы, обеспечивающие пограничную деятельность. Субъекты данного уровня - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, реализующие свои функции в пограничном пространстве.

Объектом третьего уровня (реализующего) является пограничное пространство, включающее в себя и пограничные отношения, и часть органов государственного управления. Субъекты этого уровня - пограничные округа, региональные таможенные органы, низовые таможенные органы, части, подразделения и даже отдельные служащие пограничных войск, других ведомств, осуществляющие свою деятельность в пограничном пространстве, органы местного самоуправления и общественные объединения.

Таким образом, объективный анализ позволяет наметить и сформировать целесообразный административно-правовой режим с целью создания по периметру Российской Федерации стабильного пояса, способствующего устойчивому развитию страны.

Закон РФ «О Государственной границе» разграничивает режим Государственной границы, пограничный режим, а также режим в пунктах пропуска через Государственную границу по их содержанию - им посвящены специальные разделы.

Административно-правовой режим Государственной границы формируется на основе системы взаимосвязанных внутригосударственных норм и международных нормативных актов, юридических правил и иных правовых средств, регламентирующих вопросы установления, функционирования и охраны Государственной границы России, определяющих поведение, порядок реализации прав и обязанностей, а также меры ответственности физических и юридических лиц на Государственной границе нашей страны и приграничных территориях.

Административно-правовой режим Государственной границы можно рассматривать как составную часть режима национальной безопасности. Ведь именно на границе сконцентрировалась сумма угроз, затрагивающих безопасность России в политической, экономической, военной и социальной сферах.

Административно-правовой режим Государственной границы Российской Федерации имеет сложную структуру, включающую следующие группы норм и правил:

- группа конституционных норм, определяющих основы правового режима защиты Государственной границы;

- общепризнанные нормы и принципы международного права, нормы Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации», других федеральных законов, регулирующих деятельность субъектов правоотношений на Государственной границе;

- разнообразная совокупность юридического инструментария, обеспечивающего претворение в жизнь предписаний правовых норм (акты реализации прав и обязанностей, меры юридической ответственности, контроля и др.);

- правовой механизм финансового обеспечения функционирования административно-правового режима Государственной границы.

Как уже отмечалось, Государственная граница - незыблемый и неотъемлемый атрибут государства. Именно она обусловливает существование государства как органа власти и определяет территорию, на которую распространяются суверенитет и юрисдикция государства.

Становление режима Государственной границы и ее надежная охрана предполагают реализацию сложного комплекса специальных мер. Так, Закон РФ «О государственной границе» (ст. 3) определяет охрану границы как систему политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, экологических, санитарных и иных мер, осуществляемых государством на границе в целях защиты на ней интересов личности, общества и государства. Каждый из этих элементов единого механизма охраны режима Государственной границы заслуживает специального анализа. Однако слаженная, синхронная работа всех названных выше звеньев механизма охраны и зашиты режима Государственной границы России не может быть обеспечена без детальной и добротной правовой базы, включающей систему работающих, выверенных практикой и закрепленных в законодательстве о государственной границе Российской Федерации правовых норм административно-правового режима Государственной границы России.

В современных социально-экономических и политических условиях охрана Государственной границы является приоритетным элементом обеспечения государственной безопасности и выступает в этом качестве как атрибут территориальной целостности государства. Охрана Государственной границы принимает на себя в значительной степени прямые проявления угроз безопасности и в этом смысле позволяет достичь эффективного результата в конкретном месте и в конкретное время.

Таким образом, охрана Государственной границы - важное условие защиты политических, экономических интересов и безопасности нашего государства. Ее эффективность зависит от умелого использования юридического инструментария, закрепления надлежащего режима охраны границы, выделения для этого необходимого количества средств, создания специальных служб (пограничной, таможенной и др.), успешно взаимодействующих между собой и другими государственными и муниципальными службами.

Режим охраны границы состоит из следующих элементов:

- режима границы;

- пограничного режима;

- режима в пунктах пропуска через границу;

- особых полномочий пограничных войск, войск противовоздушной обороны и военно-морского флота.

Режим Государственной границы включает в себя правила:

а) ее содержания, которыми регулируется порядок сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания, пограничных просек;

б) пересечения границы людьми и транспортными средствами. На суше оно осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами или решениями Правительства России. Этими актами может определяться время пересечения границы, порядок следования от границы до пункта пропуска через нее и в обратном направлении. Мирный проход через территориальные воды Российской Федерации иностранных невоенных судов и военных кораблей разрешен по установленным морским коридорам; воздушные суда пересекают границу и следуют вглубь страны по специально выделенным воздушным коридорам пролета;

в) пропуска лиц, транспортных средств, товаров, животных в специально установленных пунктах. Этими правилами предусматриваются проверки законности пересечения (пограничный, таможенный, санитарный контроль), а также выдача разрешений на пересечение;

г) ведения хозяйственной, промысловой и иной деятельности, которая не должна создавать помехи содержанию границы;

д) разрешения инцидентов, связанных с нарушением режима Государственной границы.

Лица, воздушные суда, невоенные морские, речные суда и военные корабли, другие транспортные средства, пересекающие границу в нарушение установленных правил, признаются нарушителями Государственной границы.

Иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие статуса лиц, проживающих или пребывающих на территории России, пересекающие границу с территории иностранного государства, при наличии в их действиях признаков преступления или административного правонарушения привлекаются к ответственности. В случаях, когда в отношении этих лиц отсутствуют основания для возбуждения уголовных дел или производства по делам об административных правонарушениях и они не пользуются правом получения политического убежища, пограничные войска в официальном порядке передают их властям государства, с территории которого они пересекли Государственную границу.

Если передача нарушителей властям иностранного государства не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством, пограничные войска выдворяют их за пределы Российской Федерации. О выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства уведомляются власти государства, на (или через) территорию которого они выдворяются, если это предусмотрено договором России с соответствующим государством.

Что же касается пограничного режима, то он устанавливается в пограничной зоне, территориальных водах и внутренних водах, имеющих выход к границе, с целью создания необходимых условий для ее охраны. Пограничный режим включает в себя следующие специальные правила:

- определения пограничной зоны. В нее включается полоса местности шириной до 5 км вдоль границы на суше, морского побережья, российских берегов пограничных рек, озер и иных водоемов и острова на них.

В пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также массового отдыха, активного водопользования. Исходя из характера отношений России с сопредельным государством на отдельных участках границы пограничная зона может не устанавливаться;

- въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств в пограничной зоне. Такие действия осуществляются по документам, удостоверяющим личность, выдаваемые пограничными войсками на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий, учреждений и общественных объединений.

Правилами могут устанавливаться место, время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств;

- хозяйственной, промысловой и иной деятельности, связанной с использованием земель, лесов, недр, вод, проведением массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пограничной зоне. Конкретные работы, мероприятия проводятся с разрешения пограничных войск;

- учета содержания и использования российских маломерных судов и средств передвижения по льду.

Под пунктом пропуска через Государственную границу понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского речного порта, аэропорта, аэродрома, открытого для международных сообщений, а также иное, специально оборудованное место, где осуществляются пограничный, а при необходимости и другие виды контроля, пропуск через Государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных. Они устанавливаются Правительством России.

Режим в пунктах пропуска регулируется транспортными ведомственными актами, соглашениями с пограничными войсками и Государственным таможенным комитетом РФ.

На основании ведомственного акта руководитель транспортного предприятия издает с учетом местных условий согласованный с соответствующими должностными лицами пограничных войск, таможенного и других контрольных органов приказ (инструкцию), устанавливающий режим в данном пункте пропуска.

Таким образом, режим в пунктах пропуска регулируется актами трех уровней: федеральным законом, актами центральных органов исполнительной власти Российской Федерации и начальников станций, портов, аэродромов.

Рассматриваемый режим включает в себя правила:

- устанавливающие порядок ввоза (вывоза) товаров и животных в пунктах пропуска.

Такие действия осуществляются в специально выделенных для этих целей местах по пропускам, выдаваемым администрациями транспортных предприятий;

- регулирующие пребывание в пунктах пропуска через Государственную границу лиц и транспортных средств.

Места и продолжительность стоянок в пунктах пропуска транспортных средств заграничного следования определяются администрацией транспортных предприятий.

Доступ лиц к транспортным средствам и на транспортные средства заграничного следования в период осуществления пограничного и иных видов контроля ограничивается, а в случаях необходимости - запрещается.

Посадка пассажиров в транспортные средства при убытии из Российской Федерации и высадка по прибытии в Российскую Федерацию, а также погрузка (выгрузка) багажа, почты и грузов производятся с разрешения пограничных войск и таможенных органов. Транспортные средства заграничного следования могут начинать движение для убытия с территории России или следования вглубь территории Российской Федерации, а равно менять место стоянки только с разрешения пограничных войск и таможенных органов.

Санитарная охрана режима Государственной границы состоит из медико-санитарной и ветеринарной охраны.

Основой для их решения является формирование научно обоснованной концепции административно-правового режима Государственной границы Российской Федерации.