2.2.1. Региональная политическая элита во властных трансформациях 1945-1964 гг.
Эволюция политических институтов на протяжении всей советской истории была значимым фактором эволюции статуса, роли, деятельности региональной политической элиты. Институциональные изменения порождались фундаментальными сдвигами в советском обществе, которые современниками, вполне возможно, и не всегда осознавались. Проявлялись они зачастую в форме малозаметных изменений структуры организаций, формальных отношений между ними, политической практики и др., но в своей совокупности они образовывали новое качество власти, региональных элит, внутриэлитных взаимодействий в целом.
Роль политических институтов в жизни общества — явление фундаментальное, которое сказывается в любом обществе. Можно только согласиться с Д. Нортом, который утверждает: «...настоящее и будущее связаны с прошлым непрерывностью институтов общества. Выбор, который мы делаем сегодня или завтра, сформирован прошлым. А прошлое может быть понято нами только как процесс институционального развития»1.
|
|
В числе важнейших политико-институциональных факторов, оказывавших наибольшее влияние на положение, место и роль региональной политической элиты, можно выделить структуры государственной власти, КПСС и номенклатуры. Несмотря на их теснейшую взаимосвязь и
Глава 2. Факторы эволюции региональной политической элиты России_______ 73
взаимозависимость, это различающиеся структуры, имеющие свои собственные законы функционирования и сферы действия.
В своей эволюции во второй половине XX века эти структуры прошли четыре эволюционные стадии: 1945 — начало 1950-х гг.; начало 1950-х — первая половина 1960-х гг.; вторая половина 1960-х гг.— середина 1980-х гг.; конец 1980-х — 1990-е гг. Следует оговориться, что, с одной стороны, это деление не является слепком традиционной схемы деления политического развития «по царям», а с другой стороны, внутренняя динамика отдельных институтов не всегда совпадает с этими общими рамками. Очевидно, что эволюция КПСС и номенклатуры завершается в 1991 г., государственная власть претерпевает кардинальные изменения в 1989-1993 гг. и т. д.
Политическое развитие в послевоенный период вызывает оживленные дискуссии, связанные, в первую очередь, с деятельностью И. Сталина, с характером и размахом политических репрессий в СССР, с существованием тоталитарного режима. Вопрос соотношения государственной и партийной власти, изменения роли соответствующих групп партийной и государственной бюрократии часто оказывался за рамками внимания историков.
Вместе с тем ряд исследователей пришли к выводам, которые расходятся с канонической версией, изложенной во всех советских изданиях. В частности, О. В. Хлевнюк убедительно показал, что в предвоенный период существенно изменилось соотношение между партийной и государственной властью, по крайней мере, на уровне высшей политической власти. Тогда, в предвоенный период, произошло перемещение власти из Политбюро в Совнарком. Политбюро как регулярно действующий орган политического руководства фактически было ликвидировано, превратившись в совещательную инстанцию при Сталине 2. Такая система высшей политической власти сохранялась до последних дней жизни Сталина 3. Очевидно, что массовые репрессии второй половины 1930-х годов ослабили партийные органы, уменьшили их влияние на жизнь общества.
|
|
Правда, остается вопрос: а произошло ли аналогичное изменение структуры властных отношений на региональном уровне? Вопрос этот далеко не праздный, поскольку на уровне районов, городов, областей, республик не было структур исполнительной власти, аналогичных по своим полномочиям СНК СССР. Объективно партийные органы в регионах должны были продолжать выполнять широкий круг обязанностей, объединяя своим руководством деятельность предприятий и общественных организаций в регионе (районе, городе).
В годы Великой Отечественной войны местные партийные органы приобрели большее влияние, чем до начала войны, что и было зафиксировано в известном постановлении ЦК ВКП(б) «О работе Сальского райкома ВКП(б) Ростовской области»4. В ходе войны, в силу обстоятельств, партийные комитеты превратились в органы оперативного Управления, взяв на себя «решение всех текущих, даже мелких, хозяй-
В. П. Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг ]
ственных вопросов»5. На деле они подменяли советские, хозяйственные и земельные органы. Как отмечалось в постановлении, «работники колхозов, совхозов и МТС по всем хозяйственным вопросам получают 5 указания от райкома и обращаются, как правило, только в райком' партии. Руководящие работники райисполкома ожидают по каждому мелкому поводу указания от райкома партии»6.
В начале войны с созданием Государственного комитета обороны было ликвидировано разграничение функций высших государственных и партийных органов 7. Роль Верховного Совета СССР, его Президиума была ограничена еще в довоенный период. Советы были помощниками партийных органов, на освобожденных территориях весь состав исполкомов подбирался и утверждался партийными органами8. Усиление роли партийных органов на местах произошло в связи с нарушением прежних горизонтальных и вертикальных экономических связей. На первых секретарей обкомов и горкомов возлагалась ответственность за выполнение заданий по производству боевой техники, вооружения, боеприпасов, снаряжения. Партийные комитеты «выполняли функции территориального управления экономикой»9.
Структуры исполнительной власти в СССР продолжали доминировать на общесоюзном уровне и в послевоенный период. Коллективные органы руководства КПСС и государством практически бездействовали. Политбюро ЦК ВКП(б) почти перестало действовать. В ЦК ВКП(б) были ликвидированы все отраслевые отделы, а его аппарат курировал лишь кадровые и идеологические функции. Вопросы обороны, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, финансов, торговли и др. рассматривались в соответствующих бюро Совета Министров СССР 10. Среди сторонников ортодоксально-сталинистского направления существует версия, что И. Сталин вместе с Л. Берией пытались в послевоенный период отстранить ВКП(б) —КПСС от практического руководства страной. Это было попыткой спасения и советского государства, и спасения самой партии, «превращения ее в чисто элитарную, интеллектуальную силу страны»11. Косвенно об этом говорит и отношение Л. Берии к партии, о котором с возмущением рассказывал Н. Хрущев на июльском (1953 г.) Пленуме ЦК КПСС. Как передавал Н. Хрущев, в одном из разговоров с ним Берия «пренебрежительно сказал: „Что ЦК? Пусть Совмин решает, а ЦК пусть занимается кадрами и пропагандой". Меня удивило такое заявление. Значит, Берия исключает руководящую роль партии, ограничивает ее роль работой с кадрами (и то, видимо, на первых порах) и пропагандой... Это исходило из его сознания, что роль партии должна отойти на второй план»12.
|
|
Очевидно, что фактически и после смерти И. Сталина партийная вертикаль власти действительно занимала далеко не первые позиции. Как отмечает А. Пыжиков, «политический вес Центрального Комитета был тогда значительно ниже веса Совета Министров СССР, а также МВД СССР»13. Декоративным органом власти оставался и Верховный Совет СССР.
Глава 2. Факторы эволюции региональной политической элиты России 75
Известный исследователь М. Левин утверждает, что за годы войны партийный аппарат фактически превратился в придаток хозяйственного аппарата. Существовала возможность поглощения партии хозяйственниками. Под угрозу было поставлено существование партии как политической администрации, поскольку партия занималась хозяйственными делами 14.
Особо необходимо отметить роль номенклатуры партийных комитетов. Как можно полагать на основе имеющихся документов, роль номенклатуры была ослаблена. Это во многом предопределялось целым комплексом факторов: массовыми репрессиями второй половины 1930-х годов, быстрой сменой кадров в годы Великой Отечественной войны, когда выполнять все формальные процедуры по рассмотрению кандидатур на номенклатурные должности было просто физически невозможно. По всей видимости, сказалось и ослабление внимания Сталина к роли партии как «руководящей» силы общества. По крайней мере, такая мысль приходит, когда речь идет об ослаблении роли Политбюро ЦК ВКП(б).
|
|
Характерно, что одно из постановлений ЦК ВКП(б) — «О работе ЦК КП(б) Белоруссии» — подтверждает эти предположения. В нем прямо указывалось, что «запущено дело утверждения кадров, входящих в номенклатуру ЦК КП(б)Б. Руководящие партийные и советские работники, как правило, приступают к работе без утверждения их в ЦК КП(б)Б»15. Номенклатура ЦК ВКП(б) также перестала быть действенным инструментом партийной политики.
В первой половине 1950-х гг. со смертью И. Сталина начался новый период и в истории страны, и в развитии политической системы общества. Стадия 1950-х —первой половины 1960-х гг.— это стадия трансформации политической системы, в том числе положения и статуса региональной элиты. Содержание трансформации определялось отказом от крайней централизации всего процесса управления; созданием обновленных (в тех рамках, в которых позволяла система) правовых и институциональных механизмов структурирования общества; передачей части полномочий Центра в руки региональных элит. Главное, что составило специфику периода,— начало перехода к «партийному государству».
Переход к «партийному государству» происходил в ожесточенной борьбе между различными группами наследников Сталина. Как полагают исследователи, борьба развернулась между тремя группами аппарата (государственной, силовых ведомств, партийной), которые возглавлялись соответственно Маленковым, Берией, Хрущевым 16. Борьба шла на протяжении четырех лет, завершившись разгромом «антипартийной группы». Система власти после 1957 г. получила четко выраженную партийную направленность17. Р. Г. Пихоя утверждает более определенно: «...именно летом 1957 г. в столкновении государственных институтов власти, представленных в Президиуме ЦК, с высшим аппаратом ЦК КПСС отныне и до 1990 г. победил именно аппарат ЦК, став полным
В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг;
хозяином всей власти в стране»18. Расстрел Берия, отставки Маленкова, Булганина, Жукова знаменовали собой вехи подчинения госаппарата аппарату партийному. Это была «последняя в советское время схватка между партийным и государственным аппаратом., на практике был утвержден принцип партийного руководства всеми сторонами деятельности государственного аппарата»19. Правда, с последними утверждениями позволим себе согласиться лишь с определенными оговорками, ситуация в стране во второй половине 1960-х годов позволяет говорить еще об одном раунде борьбы двух аппаратов, хотя и не столь ярком и драматическом.
1957 год был знаменателен и в другом плане. Он был определенным рубежом в выделении и обособлении на властной вертикали региональных политических элит Целый ряд мероприятий, проведенных Н. Хрущевым по усилению политических и управленческих функций регионального уровня власти, в полной мере сказался в итогах июньского (1957 г.) Пленума ЦК КПСС. Заметим, что отчасти это определялось тактическими целями Н. Хрущева, направленными на установление своего господства в ЦК и Президиуме ЦК Региональный партаппарат выступал в качестве важнейшего союзника Н. Хрущева. В своей речи на июньском (1957 г.) Пленуме ЦК он точно отметил- «За последнее время значительно возросла роль областных и краевых комитетов партии, центральных комитетов компартий союзных республик как подлинных руководителей местных партийных организаций»20. Здесь же Н Хрущев с гордостью говорил, что «ЦК не объявил ни одного выговора секретарям обкомов и крайкомов», а когда секретарем ЦК был Маленков, «мало было тогда таких секретарей обкомов и крайкомов, которым не объявлен был бы выговор»21.
Победа партийного аппарата не означала политической революции. Даже конспективный перечень проведенных мероприятий говорит о колоссальной работе по формированию новых порядков на основе преемственности политической системы. Так, по «партийной линии» было проведено восстановление формальных демократических процедур партийной жизни, стал осуществляться переход к более активному социальному регулированию состава партии. Началась эпоха «коллективности» руководства
Проведение широких социальных программ, массовых политических кампаний (критика «культа личности», проведение массовой реабилитации жертв политических репрессий, внутриполитическая борьба с лидерами просталинского крыла в партии и др.) объективно способствовало усилению влияния партийных властей регионов. Н. Хрущев, использовав партийный аппарат в борьбе за власть, стал проводить линию на усиление роли партийных структур. Идеологическим выражением этой политики послужил тезис о повышении роли партии в жизни общества, который был озвучен на XX съезде КПСС Н. Хрущевым. Он в своем докладе сформулировал в качестве важнейшей задачи необходимость «всемерно повышать и впредь роль партии как руководящей и направля-
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 77
ющей силы советского народа bq всей государственной, общественной, ^оадйственной и культурной жизни СССР (выделено нами.—В. М.)...»22. д в резолюции съезда содержались установки, направленные на повышение роли и укрепление районного и городского звеньев партии 23.
Тезис о повышении роли партии был зафиксирован в резолюции XXI съезда КПСС, в которой говорилось: «...в процессе строительства коммунистического общества роль партии, как испытанного авангарда народа и высшей формы общественной организации, все более возрастает»24. Дальнейшее подробное обоснование этот тезис получил в решениях XXII съезда КПСС, в третьей Программе КПСС25. Закрепление на уровне Программы КПСС особой роли партии привело к изменению характера партийной бюрократии, чье политическое значение выросло26. Поэтому Н. Хрущев в целях соблюдения определенного баланса сил был вынужден постоянно лавировать, то проводя линию на повышение роли партийных органов, то пытаясь их «по-новому» ограничить.
Особо весома была роль лидеров регионов — первых секретарей обкомов и республиканских комитетов. От их позиции, как показали события, связанные с «разоблачением антипартийной группы» Маленкова, Молотова, Кагановича и др., зависела судьба власти, выбор вектора общественного развития. Существенно и другое — некоторое расширение прав местных советов и общественных организаций приводило к тому, что местные партийные органы становились решающим звеном политического контроля над территориями. На них возлагалась вся полнота ответственности за сохранение устоев системы.
В структуре региональных партийных комитетов произошли определенные изменения, которые формально не представлялись сколько-нибудь значимыми, однако в своей совокупности создавали новую ситуацию. Еще в конце 1940-х гг. прошла «партийная конверсия» — структура партийных комитетов была приведена в соответствие с реалиями и потребностями мирного времени. В частности, были ликвидированы или сокращены отделы по отраслям промышленности. Комитетам областного масштаба предписывалось иметь не более четырех таких отделов27. После решения ЦК ВКП(б) в декабре 1948 г. о реорганизации партийного аппарата вопросы работы с кадрами были перенесены из упраздненных отделов кадров в соответствующие отделы партийных комитетов.
Новации появились и в связи с новым курсом в отношении сельского хозяйства. По решению сентябрьского (1953 г.) Пленума ЦК КПСС перестраивалась структура сельских райкомов КПСС. Было признано необходимым иметь в каждом райкоме группы работников во главе с секретарем РК КПСС, которые должны были вести партийно-политическую работу в МТС и в обслуживаемых ими колхозах («секретари по зонам МТС»). Общее руководство их деятельностью осуществлял первый секретарь райкома КПСС 28.
Смысл перестройки заключался в реализации общей линии на повышение роли партийных органов в хозяйственном развитии.
В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг)
Н. Хрущев неоднократно подчеркивал, что раньше «многие партийные работники по-настоящему не занимались организаторской работой в области хозяйственного строительства, глубоко не вникали в экономику...»29. Он называл «нелепым» противопоставление партийно-политической и хозяйственной деятельности 30.
Однако проведенная перестройка необходимых результатов не дала, причины этому были найдены традиционные — «в ряде районов» на должности секретарей РК по МТС были утверждены «слабые» работники 31. Кроме того, оказалось, что инструкторские группы во главе с секретарями по МТС стали излишне рьяно вмешиваться в непосредственную работу колхозов, МТС, первичных парторганизаций, «сковывая» их инициативу. Уже в 1957 г. была проведена новая реорганизация сельских райкомов партии, в результате которой были упразднены инструкторские группы райкомов и горкомов по зонам МТС, сами сельские райкомы были разделены по штатам на три группы — в зависимости от количества населения, экономики районов, численности парторганизаций, а численность аппарата райкомов сокращена на 15-20 %32.
Одновременно стала проводиться кампания по сокращению штатов горкомов и городских райкомов партии на 10-15%33. Несколько ранее были сокращены штаты обкомов, крайкомов КПСС и ЦК компартий союзных республик34.В результате укрупнения областей и районов за период с 1 января 1956 г. по 1 октября 1961 г. штаты ответственных работников обкомов, горкомов, райкомов были сокращены на 25,2 %, причем значительная часть работников была направлена «для укрепления кадров колхозов и совхозов»35. В целом по КПСС количество платных работников в расчете на 1000 коммунистов по сравнению с 1940 г. сократилось почти в три раза36.
Курс на поиск более совершенных организационных форм работы партии в постсталинский период был продолжен в середине 1950-х гг. Одна их крупных мер того времени, которая могла иметь далеко идущие последствия,— создание Бюро ЦК КПСС по РСФСР. Это был достаточно смелый эксперимент по созданию объединенного руководства региональной элитой России. Бюро создавалось для «более конкретного руководства работой республиканских организаций, областных, краевых, партийных, советских и хозяйственных органов и более оперативного решения вопросов хозяйственного и культурного строительства РСФСР»37.
Анализ работы Бюро приводит исследователей к выводу о его административно-хозяйственном назначении и не слишком высоком положении в партийно-государственных структурах38. Стоит обратить внимание на одну деталь: в составе Бюро были представлены высшие номенклатурные работники РСФСР, а также ряд секретарей обкомов партии, которые тем самым привлекались к достаточно активной управленческой деятельности на высоком партийно-государственном уровне. В частности, в качестве членов Бюро были утверждены четыре первых секретаря крупнейших обкомов партии 39. Просуществовав до 1966 г.,
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 79
этот орган по решению XXIII съезда КПСС был ликвидирован40. Он так и не стал (и в тех условиях не мог стать) центром консолидации номенклатуры РСФСР.
В 1956-1957 гг. были упразднены политорганы на железнодорожном транспорте41, в милиции42, в Министерстве морского флота43, рыбной промышленности, а также должности парторгов ЦК КПСС на всех предприятиях промышленности и транспорта, в НИИ и других организациях44. По решению сентябрьского (1953 г.) пленума ЦК КПСС ликвидировалась должность заместителя директора МТС по политической части45.Вместо должности парторга ЦК вводилась выборная должность освобожденного секретаря партийной организации.
Характерно, что в постановлениях ЦК КПСС по поводу упразднения политорганов имелись по две обязательные позиции. По одной из них местным партийным органам поручалось принимать меры к улучшению партийно-политической и партийно-организационной работы в соответствующей отрасли народного хозяйства или государственной деятельности. Второе положение обязывало местные партийные власти по согласованию с соответствующими ведомствами провести кадровую перетряску, перераспределяя политических работников упраздняемых политорганов. Часть политработников должна была «укрепить» отстающие участки деятельности, перейти на работу по специальности, переместиться на более низкую по статусу работу. Это были шаги к усилению власти местных парторганов на своей территории в противовес административной власти ведомств.
Структуры, которые раньше имели свои прямые каналы политических и организационных связей с Центром, переходили в подчинение регионов. Существенно, что под политический и информационный контроль местных парторганов переходили как отдельные крупные предприятия, так и отрасли народного хозяйства, государственной деятельности.
В 1953-1965 гг. в практику ЦК КПСС вошли расширенные пленумы ЦК с привлечением широкого круга участников, не являвшихся членами или кандидатами в члены ЦК КПСС. В этот круг входили, как правило, первые или вторые секретари ЦК компартий союзных республик, крайкомов и обкомов партии (иногда первые секретари горкомов и райкомов), ученые, инженеры, министры, колхозники и др. В работе пленумов принимали участие даже беспартийные. Пленумы играли важную роль в процессе демократизации внутрипартийной жизни46. Н. Хрущев воспринимал их в качестве «как бы партийной конференции», поскольку на них присутствовал высший слой региональной элиты, партийный актив, новаторы производства47. Традиция расширенных пленумов ЦК прервалась со сменой партийного руководства в 1964 г.48
В целом, если проанализировать ситуацию в партийных организациях регионов, можно обнаружить несколько примечательных тенденций. Во-первых, происходило определенное дистанцирование от Центра. Региональные комитеты получили ряд новых полномочий, в том числе и
В. П. Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг)
в решении кадровых вопросов. В 1957 г. было принято постановление ЦК КПСС, по которому ЦК компартий союзных республик получили право утверждать штаты горкомов, райкомов партии, упразднять и создавать горкомы и райкомы партии, относить горкомы и райкомы партии к группам по заработной плате работников (в пределах фонда заработной платы и штатов партийных работников); изменять существующее районное деление и устанавливать районные центры (с обязательным информированием ЦК КПСС и Президиума Верховного Совета СССР); регулировать работу средств массовой информации, контролировать систему политического просвещения и переподготовки кадров и т. д.4Э В 1958 г. были расширены права ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов, горкомов, райкомов и первичных партийных организаций в решении некоторых организационно-партийных и финансово-бюджетных вопросов 50. При этом по ряду позиций изменялся характер связей с Центром: директивное управление заменялось информационными связями регионов и Центра.
Во-вторых, региональные комитеты по инициативе ЦК стали интенсивно наращивать свой организационный базис «снизу», преодолевая определенный отрыв от управляемого населения. Началось стремительное увеличение численности первичных партийных организаций, особенно на селе. Местные партийные органы все больше стали опираться на широкую сеть партийных структур. Прямое партийное влияние на руководителей производств, учреждений, организаций дополняется расширением влияния через партийные структуры, развитие которых имело тенденцию к тотальному охвату всего общества.
По «советской линии» произошли не менее важные изменения. Рядом законодательных актов и политических решений были созданы условия для восстановления нормальной работы местных органов власти и передачи в их ведение доли ответственности за состояние дел в регионе. Со второй половины 1950-х гг. вносится ряд изменений в Конституцию СССР и союзных республик, по которым в ведение союзных республик передавалось установление основ законодательства по ряду отраслей права, разрешение вопросов областного, краевого административно-территориального устройства и др.51 Летом 1955 г. исполкомам местных советов РСФСР было передано право решать многие финансовые и хозяйственные вопросы. Затем эти права были предоставлены и другим союзным, автономным республикам 52.
На уровне политическом большую роль сыграло постановление ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.)53. Его значимость определялась не столько какими-то новыми решениями и изменением правовых основ деятельности, сколько санкционированием партией выполнения советами функций, уже предусмотренных Конституцией и существующим законодательством. Нормализовалась работа советов с точки зрения соблюдения процедуры, всех необходимых формальностей. Расширялась общественная основа под деятельностью советов. Советы ориенти-
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России______ 81
ровались на активизацию деятельности «в решении вопросов хозяйственного и культурного строительства, в руководстве подчиненными им органами управления и предприятиями, в обеспечении охраны общественного порядка и прав граждан, соблюдения социалистической законности»54. Партийные организации должны были покончить с мелочным вмешательством в дела советов.
Если отбросить идеологическую риторику, то за строками постановления обнаруживается политический подтекст: повышение роли и статуса советов и их лидеров в политической системе общества как способ повышения жизнеспособности системы и устранения наиболее опасных дисфункций в ее работе. Происходило перераспределение ответственности за состояние местной жизни городов и районов.
В условиях относительной демократизации возникал опасный вакуум в отношениях между народом и партией: местные партийные органы могли оказаться «крайними» при поиске трудящимися ответственных за недостатки в повседневной жизни. ЦК прямо отмечал: «...райком, горком, обком партии не могут заменить советские органы, восполнить своей деятельностью работу органов государственного управления»55. Предельно четко с политической точки зрения ставилась задача партийного руководства советами: «Правильное руководство советами со стороны партийных комитетов прежде всего заключается в укреплении советских органов... работниками, способными на деле осуществлять линию партии»56. Смысл партийного руководства, таким образом, определялся предельно прагматично: проведение линии партии, а не выполнение функций, определенных перед Советами как органами государственной власти конституциями СССР и РСФСР.
Роль посредника между народом и партией, роль политического громоотвода советы могли выполнить при условии реализации ими хотя бы части конституционных полномочий. Дозированное расширение прав советов не угрожало монопольному положению КПСС в системе власти, а создавало новые механизмы ее упрочения. Активизировавшие свою деятельность советы расширяли политический буфер между партией и массами, увеличивали пространство для политического маневра в случае кризисных ситуаций. В 1957-1958 гг. во всех союзных республиках были утверждены новые положения о Советах депутатов трудящихся, поскольку старые были приняты в 1920-1930-х гг. и уже устарели.
Права и возможности региональных властей расширились в связи с известными административно-хозяйственными экспериментами Н. Хрущева по созданию советов народного хозяйства, в связи с огромным количеством административных перестроек управленческих органов, а также многочисленными кампаниями по мобилизации квалифицированных работников для нужд народного хозяйства или для очередных Управленческих новаций.
Особо значимой для страны была перестройка руководства хозяйством страны по территориальному принципу (на базе экономических районов). Февральский (1957 г.) Пленум ЦК КПСС, который взял курс на
В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг ]
реорганизацию управления экономикой, отражал мнение и региональных лидеров, поскольку этот курс означал «расширение прав союзных и автономных республик, повышение роли местных партийных и советских организаций, а также профсоюзов и других общественных организаций в деле хозяйственного строительства» 5У.
В постановлении пленума давалось прагматическое обоснование перестройки управления народным хозяйством: рост экономики стимулирует тенденцию к созданию новых отраслей промышленности и строительства, к дальнейшей, все более глубокой специализации. Перед руководством страны встала дилемма — идти дальше по пути дробления технического, экономического и административного управления или искать более гибкие формы управления народным хозяйством 58. Излишняя централизация ограничивала «возможности местных партийных, советских и профсоюзных органов в руководстве хозяйственным строительством...»59.
В стране возникло 105 совнархозов, которые стали организационной формой управления промышленностью и строительством. Ликвидировались 10 общесоюзных министерств и 15 союзно-республиканских министерств СССР, вслед за этим упразднялись соответствующие союзно-республиканские министерства союзных республик. Предприятия и организации, находившиеся в ведении упраздняемых министерств, передавались в непосредственное подчинение соответствующих советов народного хозяйства экономических административных районов. Кроме того, им же передавались по списку, утвержденному Советом Министров СССР, предприятия и организации, находившиеся в ведении пяти общесоюзных министерств 60. Предполагалось, что предпринятая перестройка сможет преодолеть ведомственность в развитии экономики, будет развивать кооперирование предприятий, рационализировать управление экономикой.
Кстати, в полном соответствии с марксистскими постулатами усиление роли местных органов власти в экономическом развитии означало и усиление их политической роли. Действительно, за все послевоенные годы только в период существования совнархозов в распоряжении республиканских и местных советов находились предприятия, выпускавшие около 90% промышленной продукции (см. табл. 1). Если в 1950 г. продукция промышленности союзного подчинения составляла 67 % от всей продукции промышленности, то в 1959 г.— только 6%; к 1959 г. продукция промышленности советов народного хозяйства составляла 72% 61.По мнению Е. Баркера, региональные партийные органы стали заниматься собственной хозяйственной политикой только с периода реформ 1957 г.62
Создание совнархозов показалось привлекательным для секретарей ЦК компартий союзных республик и секретарей обкомов, так как делало их менее зависимыми от Центра63. Очень скоро ЦК КПСС почувствовал, что местные партийные органы начинают активно воздействовать на совнархозы с целью реализации сугубо региональных интересов. Уже в
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 83
августе 1958 г. выходит специальное постановление ЦК, в котором ряд обкомов и крайкомов партии критикуются за понуждение хозяйственных руководителей к выполнению неплановых работ в угоду местным интересам 64.
Хозяйственная реформа 1957 г. означала и определенное перераспределение ответственности: за провалы в экономическом развитии приходилось отвечать не только хозяйственным руководителям, но и партийным 65. Расширение компетенции партийных структур сопровождалось и расширением их ответственности66.
С точки зрения М. С. Горбачева, идея совнархозов «отвечала назревшей потребности регионализации страны» 67. Конечно, Н. Хрущев исходил не только из высших интересов страны, но и из собственных политических целей, полагая, что региональные партийные лидеры ответят ему на эти меры повышением доверия и усилением поддержки 68.
Руководители центральных министерств и ведомств восприняли реформу управления крайне болезненно. Реагируя на их недовольство, Н. Хрущев говорил: «Вы ведомственники и привыкли руководить через министерства, не считаясь с мнением республик, областей. А им виднее»69. Это был сильный удар по позициям союзной государственной бюрократии и технобюрократии. Ее недовольство пыталась использовать в своей борьбе против Хрущева в 1957 г. «антипартийная группа»70.
Реформа означала новое усиление партийных структур, как по «вертикали», так и по «горизонтали» власти. Одновременно с ликвидацией министерств в структуре ЦК КПСС по указанию Хрущева было образовано множество отраслевых отделов71,которые фактически стали курировать отрасли экономики, выведенные из-под централизованного управления. На местах руководители совнархозов стали входить в номенклатуру областных и республиканских партийных комитетов, оказываясь в сфере непосредственного влияния партийного руководства.
Соединение в 1958 г. в лице Н. Хрущева двух высших постов — Первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР — «рождало законные опасения партийного аппарата в надежности Хрущева как своего представителя и защитника»72.
Двойственное влияние на положение региональной элиты оказали изменения в административно-территориальном делении страны. До 1953 г. существовала тенденция к разукрупнению местных органов управления, к увеличению их численности; с 1953 г. начался процесс укрупнения административно-территориальных единиц на всех уровнях с соответствующим сокращением численности политической элиты. В середине 1950-х гг. произошло некоторое сокращение численности краев и областей (со 132 в 1950 г. до 114 в 1960 г.)73, на рубеже 1959-1960 гг.— значительное сокращение районов (с 3980 в 1959 г. до 3531 в 1960 г.; в целом число районов сократилось за 1950-е гг. с 4285 в 1950 г. ДО 3531 в 1960 г. и 1845 в 1964 г.)74, с 1954 г. проводилось укрупнение
В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг;
сельских советов, в результате чего их численность за 1954 г. сократилась почти в полтора раза — с 73 736 в 1954 г. до 50 583 в 1955 г.75 и затем до 43 698 в 1960г.76 Сокращение административно-территориальных единиц создавало сложные кадровые проблемы на местах, но одновременно повышало значимость имеющихся должностных позиций.
Перекройка административно-территориального деления страны была не случайной, а вызвана политическими факторами. При Сталине большая численность административно-территориальных единиц, а стало быть, и соответствующих им партийных и советских органов была необходима для непосредственного политического контроля за кадрами и населением со стороны партийных органов. Курс Н. Хрущева на повышение роли регионов сделал излишним чрезвычайно дробное административно-территориальное деление страны. Слишком «плотный» партийный и административный контроль над деятельностью кадров сковывал инициативу.
Однако перетряски партийных и советских органов в 1950-е гг. зачастую были спонтанными, вызывались конкретными, нередко сиюминутными решениями Н. Хрущева. Они воспринимались как неизбежное зло, как дань уже сложившейся традиции нестабильности во властном эшелоне страны. Даже в условиях «стабильной нестабильности» в мироощущении партийных работников по сравнению с периодом конца 1940-х — начала 1950-х гг. произошел определенный перелом. Выступая на декабрьском Пленуме ЦК КПСС в 1958 г., первый секретарь Омского обкома партии Е. Колущинский так охарактеризовал его: «Разве так относились раньше к партийным работникам? Ничего похожего не было. А сейчас к нам — секретарям обкомов, райкомов партии, к другим работникам настоящее товарищеское, уважительное отношение»77.
С начала 1960-х гг. управленческие реформы Н. Хрущева приобрели новое качество — они стали претендовать на системность, на институци-онализацию нестабильности. Если при Сталине и при «раннем Хрущеве» нестабильность положения во властной элите могла быть объяснена волей вождя или конкретными политическими решениями, то теперь была предпринята попытка создать автоматически действовавший механизм ротации кадров в органах власти, в т. ч. самой элиты.
Решения XXII съезда КПСС заложили основы политического механизма непрерывного обновления кадров на всех ступенях партийной власти. В частности, особое внимание решения съезда уделяли принципу систематического обновления состава партийных органов. На каждых очередных выборах состав ЦК КПСС и его Президиума должен был обновляться не менее чем на одну четвертую часть; состав ЦК компартий союзных республик, крайкомов, обкомов — не менее чем на одну треть; состав окружкомов, горкомов и райкомов, парткомов или бюро первичных парторганизаций — наполовину78.
В партии создавалась ситуация, когда при буквальном выполнении Устава КПСС состав региональной партийной элиты должен был бы
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России______ 85
обновиться на сто процентов максимум через шесть лет. Учитывая реалии советского режима, можно было ожидать адекватных «новаций» и в ДРУГИХ органах управления обществом. Оговорки о таких качествах партийных работников, как «признанный авторитет», «высокие политические, организаторские способности», благодаря которым соответствующий кандидат мог быть избран на более длительный срок, не меняли ситуацию по существу. Политические лидеры регионов были прагматиками и прекрасно понимали, что и в отношении их будет действовать норматив сменяемости.
Сложность ситуации заключалась даже не в том, что в силу устанавливавшегося порядка необходимо было терять места лидеров региональной власти, а в том, что потеря членства в региональном партийном комитете означала серьезное ослабление номенклатурных позиций. Кроме того, возникало труднопреодолимое противоречие между двумя принципами комплектования партийных комитетов всех уровней: между принципом обновления состава и принципом должностного представительства наиболее важных структур власти и экономики. А это, в свою очередь, могло повести к цепной реакции ротаций в хозяйственных, государственных, общественных структурах.
В целом для всей номенклатуры данные нормы создавали ситуацию неопределенности, неуверенности в своем должностном продвижении, повышали зависимость личной карьеры от случайных бюрократических факторов, когда даже безупречная биография могла не спасти от превратностей бюрократической сменяемости кадров.
Конечно, идеи систематического обновления кадров, закрепленные решениями съезда, не были результатом спонтанных предложений Н. Хрущева. Такого рода идеи уже выдвигались в конце 1940-х гг.79
Самое грандиозное изменение в организационных структурах власти за весь послевоенный период советской истории произошло в 1962-1964 гг. Тогда по решению ноябрьского (1962 г.) Пленума ЦК КПСС началось работа по разделению партийных организаций и партийных органов по производственному принципу. Предполагалось, что этим будет достигнуто «более конкретное руководство промышленным и сельскохозяйственным производством»80.В стране в большинстве регионов были созданы по две самостоятельные партийные организации (в т. ч. в РСФСР в 42 регионах), которые объединяли коммунистов, работающих в промышленности, строительстве, на транспорте, и коммунистов, работающих в колхозах, совхозах и связанных с сельским хозяйством учреждениях. Во главе их стояли промышленные и сельскохозяйственные областные комитеты КПСС.
Снова радикально реорганизовывались сельские райкомы КПСС: партийные комитеты производственных колхозно-совхозных управлений, возникшие на основе укрупнения сельских районов, заменили собой районные комитеты партии. Вместо 3263 сельских райкомов было образовано 2052 комитета, в том числе 1538 парткомов производ-ственных управлений, 352 промышленно-производственных парткома,
В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг)
162 парткома северных, таежных и горных районов81. Для руководства парторганизациями предприятий и строек, расположенных на территории вновь образуемых сельских производственных управлений, где нет горкомов партии, создавались зональные (кустовые) промышленно-производ-ственные партийные комитеты82. И хотя они действовали на основе положений Устава КПСС о городских и районных партийных организациях, нормальная политическая жизнь регионов была нарушена.
Региональной политической элите данная реформа принесла дополнительные хлопоты, вызвав явное недовольство политикой Центра. Еще до принятия решений Пленумом ЦК было ясно, что на местах новая идея Н. Хрущева восторга не вызывает83.Теперь же вся ее противоречивость стала очевидной. Проблемы для региональной элиты, вызванные политической реформой, были трех уровней. Во-первых, произошло обновление высшего слоя региональной политической элиты, причем существенно были потеснены позиции «старой гвардии». Из 75 первых секретарей промышленных обкомов и крайкомов лишь 17 были до этого первыми секретарями, а 58 избраны с различных постов; из 86 первых секретарей сельских обкомов и крайкомов 31 был избран вновь84. В очередной раз перекраивался и сокращался состав низового слоя политической элиты. Для значительной его части, в первую очередь для сельских лидеров, это означало переход на второразрядные политические роли, ухудшение статусных позиций.
Во-вторых, значительно усложнялись системы внутрирегионального политического взаимодействия и взаимоотношений элит различного уровня. Региональное политическое пространство оказалось разорванным сразу по нескольким векторам. С одной стороны, регионы раскалывались по производственному принципу. Вслед за партийными организациями по производственному принципу перестраивались советские, профсоюзные, комсомольские организации. Выиграть от такого разрыва могли только крупные производственные коллективы, расположенные, как правило, в городах, поскольку получали каналы прямого доступа к областному уровню управления. Впрочем, они и раньше не жаловались на отсутствие заботы со стороны областного руководства. Одновременно ухудшились положение и возможности низшего уровня политической элиты (резкое сокращение ресурсов политического действия при возрастании объема работы) и высшего уровня региональной элиты (сокращение административной базы, с помощью которой можно было проводить свои решения в регионе).
Очевидным стал и колоссальный рост бюрократизации властного аппарата. Не оправдался прогноз, высказанный на ноябрьском (1962 г.) Пленуме ЦК КПСС о том, что «осуществление коренной перестройки работы партийных, советских, хозяйственных органов не только не увеличит численность работников аппарата, но, наоборот, приведет к его уменьшению и сокращению расходов на содержание аппарата»85' По оценке бывшего члена Политбюро ЦК КПСС В. В. Гришина, «возникали взаимные претензии одних парторганов к другим. Положение
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 87
партии становилось нестабильным»86. М. С. Горбачев пишет об «отчуждении» и «перетягивании каната» между новыми органами партийной власти, которое «доходило до неприличия»87.
С другой стороны, в результате непоследовательного проведения реформы стали ослабляться полномочия высшего слоя региональной элиты в отношении влияния на экономику региона. Дело в том, что началось укрупнение экономических районов, поскольку деятельность региональных совнархозов начала сталкиваться со значительными трудностями, порождая, в частности, местничество. Укрупненные совнархозы должны были охватывать территорию нескольких областей. Так, в РСФСР вместо 67 создавалось 24 совнархоза. Вопрос о том, кто будет контролировать деятельность укрупненных совнархозов, оказался болезненным. Н. Хрущев на Пленуме ЦК в ноябре 1962 г. не смог назвать приемлемого решения данной проблемы. Он лишь предположил, что одним из вариантов ее решения могло бы стать создание в РСФСР отделов Бюро ЦК по руководству промышленным производством с местом пребывания этих отделов в укрупненных экономических районах88.
Реально же после укрупнения совнархозов полномочия по контролю за деятельностью межрегиональных хозяйственных органов перешли от региональных партийных структур к структурам республиканского уровня, а в РСФСР — к Бюро ЦК по РСФСР89. В результате региональная хозяйственная номенклатура стала более независимой от своего областного руководства. Это сразу же почувствовали региональные руководители, которые стали высказывать критику сложившегося положения вещей 90. Поскольку границы совнархозов охватывали несколько областей, это ослабляло позиции промышленных обкомов —они оказывались в фактическом подчинении не только ЦК, но и местным совнархозам91.
Однако самая грозная опасность таилась в самой структуре властных отношений в регионе. Парадокс заключался в том, что регионы могли стать родоначальниками коммунистической двухпартийности. Раскол регионов по производственному принципу объективно подталкивал руководителей соответствующих предприятий, партийных и общественных организаций к «лоббированию» своих интересов через «отраслевую» областную партийную организацию. Меньше чем через год после реформы стало очевидно, что в наиболее ущемленном положении оказались структуры, курировавшие сельскохозяйственное производство92. Об этом, в частности, пишет Б. В. Коноплев, в те годы — второй секретарь Пермского обкома КПСС и первый секретарь Пермского горкома КПСС: «...во многих областях создалась нездоровая обстановка во взаимоотношениях руководства, что отрицательно сказывалось прежде всего на положении дел в сельском хозяйстве, ради которого, собственно, и проводилась реорганизация»93.
Случайно или нет, но вся структура региональных и центральных партийных органов способствовала легализации специфических отраслевых интересов и превращению их на уровне государства в артикулированные политические интересы. В самом деле, на уровне региона
В П Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг;
возникло два отраслевых производственных партийных комитета, аналогичные структуры возникали на уровне союзных республик и ЦК КПСС94.С точки зрения М. Суслова, это могло стать началом двух партий — рабочей и крестьянской95.
Третью группу проблем, вызванных реформой 1962 г., составляли проблемы взаимоотношений с массами. Если учесть, что аналогичное разделение по производственному принципу было проведено в государственных и общественных организациях (профсоюзах, комсомоле), то станет ясно, что для населения возникло множество трудностей при решении самых простых вопросов в отношениях с властями. В частности, резко усложнилась работа по обслуживанию населения из-за значительной удаленности райцентров укрупненных сельских районов от сельсоветов (от 30 до 100 километров). Исполкомам районных и многих городских советов пришлось, по сути, заново создавать советский актив. Ухудшилось обслуживание транспортом предприятий и организаций, подведомственных сельским облисполкомам. Выросли расходы, связанные с обслуживанием депутатов: командировочные, оплата транспорта, суточные, квартирные и др.96 Кампания по сокращению аппарата власти привела к еще большей бюрократизации власти. Недовольство населения было естественным следствием политики разделения властей по производственному принципу.
Последний эксперимент, который предполагал провести Н. Хрущев, заключался в очередном изменении роли партийных организаций. В своей записке в Президиум ЦК «О руководстве сельским хозяйством в связи с переходом на путь интенсификации» он предлагал новую реформу управления сельским хозяйством97. В ней, в частности, высказывалась идея о невмешательстве партийных комитетов в вопросы хозяйственного строительства; партийным комитетам отводилась роль организатора политпросветительской работы. Это окончательно запутывало отношения между различными политическими и хозяйственными институтами, вызвало сильное недовольство высших партийных руководителей 98.
Период институциональных экспериментов, как бы мы их сейчас ни оценивали, имел важные последствия. За короткий промежуток времени региональная элита избавилась от страха перед возможными политическими репрессиями за хозяйственные ошибки и преступления или за нарушения директив партии, приобрела опыт относительно самостоятельного распоряжения ресурсами региона, освоилась с положением лидеров регионов, умеющих работать с массами даже в сложных условиях открывшейся ограниченной демократизации советского режима. Непрерывные новации и перестройки Н. Хрущева способствовали, тем не менее, консолидации совокупного политического интереса региональной политической элиты, сутью которого стала стабилизация общественной системы и стабилизация положения власти и элиты в обществе.
Другим важным итогом периода реформ было формирование новой конструкции власти. Осуществился переход от «идеологического госу-
I
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России______ 89
дарства», в котором основные властные функции выполняли органы исполнительной власти Центра, к «партийному государству», регулирующему все государственные и общественные институты через партийную вертикаль". Усилились горизонтальные связи, а соответственно, и роль региональных лидеров, в первую очередь, партийных. Прежняя модель власти и структуры советской элиты перестала удовлетворять реалиям времени. «Благодаря» хаотичным, непродуманным реформам Н. Хрущева советская политическая система стихийно вошла в новое состояние, отражающее основные интересы партийной бюрократии. Именно партийная часть советской политической элиты стала доминирующей силой в составе советской элиты.
2.2.2. Расцвет и крах
советской региональной политической элиты и эволюция политических институтов в 1965-1991 гг.
Вторая половина 1960-х гг. открывает период политики «сдирижиро-ванного консенсуса», характеризующий как взаимоотношения правящей политической силы общества и народа, так и особую форму социального и политического контракта между Центром и региональными властями, сутью которого стала политика «невмешательства» Центра в права и полномочия регионов, если те в свою очередь соблюдали правила политического поведения и лояльность Центру. Внешняя новизна отношений была естественным продолжением той борьбы, которая велась в предшествующий период между технократами и политиками, между политической и государственной бюрократией, между Центром и регионами за передел сфер влияния.
В 1965-1966 гг. в политической жизни страны произошли изменения, которые нередко называют «контрреформами», «политической реакцией», «партийной контрреформой»100. Как представляется, данные определения лишь отчасти отражают суть явлений. Формально, многие действия нового партийного руководства выглядели как простое возвращение к прежнему, дореформенному порядку, как обратная реакция на действия слишком далеко зашедшего в своих новациях Н. Хрущева. В конце 1964 г. было ликвидировано разделение органов региональной власти по производственному принципу и восстановлены региональные, областные и районные комитеты партии. В 1966 г. на XXIII съезде КПСС были изменены положения Устава КПСС, регламентировавшие нормы сменяемости выборных партийных органов. Устранение совнархозов и воссоздание системы министерств довершают картину. Как сказал на мартовском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС первый секретарь Тамбовского обкома КПСС Г. С. Золотухин, «после октябрьского и ноябрьского (1964 г.— В. М.) пленумов ЦК обстановка у нас хорошо нормализовалась. Люди работают, трудятся уверенно»101.
Все эти меры соответствовали интересам определенных групп и слоев элит. В частности, ликвидация разделения местных партийных,
В. П. Мохов Региональная политическая элита России (1945-1991 гг.)
советских и общественных организаций и органов по производственному принципу соответствовала интересам региональных элит; под давлением административной элиты Центра был восстановлен отраслевой принцип организации экономики страны; местная политическая элита добилась по отношению к государственным органам особого статуса регулятора всех сфер жизни; бюрократии, и политическая, и административная, нашли взаимопонимание по поводу процедур комплектования номенклатур различного уровня. Главными победителями всех политических битв второй половины 1950-х — середины 1960-х гг. стали партийный аппарат и столичная бюрократия102.
С содержательной стороны все обстояло сложнее. Мероприятиями ЦК КПСС середины и второй половины 1960-х гг. решались качественные задачи, символизировавшие переход общества в новое состояние. Во-первых, нейтрализовывались последствия популистской политики Н. Хрущева, направленной, в первую очередь, на сближение элиты и масс, на сокращение дистанции между массами и властью.
Деятельность Н. Хрущева по развитию общественных начал в партийной и государственной работе могла вывести народную инициативу из-под контроля партии. Сближение власти с массами имело негативное следствие — принижение авторитета и значимости партийных лидеров. Особенно остро это почувствовали на уровне регионов. Первый секретарь Новосибирского обкома КПСС Ф. С. Горячев, характеризуя последние годы деятельности Н. Хрущева, жаловался на мартовском (1965 г.) Пленуме ЦК: «Оценка труда (Н. С. Хрущевым.— В. М.) партийных и государственных деятелей, и особенно идеологических работников, иногда была даже оскорбительной. Помню, как на июньском Пленуме тов. Хрущев упрекал их за то, что „они не сеют, не жнут, а только хлеб жуют". За последние годы имели место затруднения в подборе кадров на партийную работу, например секретарями партийных организаций совхозов, хотя раньше это было делом чести»103.
Во-вторых, к середине 1960-х гг. стали сказываться последствия другой меры Н. Хрущева, направленной на широкое вовлечение масс в политическую жизнь,— установления жестких норм сменяемости партийных кадров на низовом уровне. Ограничение срока пребывания коммунистов на постах секретарей первичных парторганизаций двумя годами привело к тому, что их сменяемость возросла с 30-35 до 60 %, причем две трети секретарей освобождались только в связи с истечением срока полномочий104. К руководству пришло много молодых коммунистов, которые не имели опыта партийной работы, не знали правил аппаратных «игр». Они были более близки к массам и нередко открыто говорили то, что думали сами и что хотели услышать массы. Западные наблюдатели отмечали, что на районных и городских партийных конференциях начала 1965 г. были сильны настроения в пользу расширения прав рядовых коммунистов105. В обществе усилились институциональные напряжения, поскольку к руководству первичными организациями партии стали приходить люди, не «обработанные» системой. Возникла вероят-
Глава 2. Факторы эволюции региональной политической элиты России
ность появления в массах настроений и ожиданий, связанных с продолжением демократизации общества. Это противоречило той консервативной тенденции, которая начинала возобладать в верхних эшелонах власти. Региональная элита первая почувствовала несвоевременность движений «низов».
Несмотря на многочисленные ротации, Н. Хрущеву так и не удалось кардинально обновить самый консервативный слой политической элиты — региональный. Именно он послужил прочной опорой начинавшегося консервативного поворота. Характерно, что аналогичная ситуация складывалась в конце 1980-х гг., но только с другим результатом.
В-третьих, и это самое главное, создавались основы новой модификации политической системы, значительно отличающейся не только от прежней, «хрущевской», что было бы вполне естественным, но и от сталинской. Унаследовав от прежних модификаций советского режима ряд базисных характеристик, создающих преемственность власти и общества, новая разновидность политического режима создала иные институциональные условия деятельности региональной элиты.
Преемственность с прошлой эпохой заключалась в сохранении в сфере политической основ положения региональных элит, политических в особенности; в сфере идеологической — тезиса о повышении руководящей роли партии в строительстве социализма и коммунизма; в сфере институциональной — в восстановлении формы институциональных структур, с помощью которых общество приводилось в состояние стабильности. На XXIII съезде КПСС Л. Брежнев осудил наиболее раздражавшие номенклатуру «проводившиеся в последние годы частые перестройки и реорганизации партийных, советских и хозяйственных органов», сопровождавшиеся «неоправданной перестановкой и сменяемостью кадров, что порождало у работников неуверенность»106.
Принципиальное изменение состояло в том, что теперь Центр, вернув от регионов через воссоздание министерств ряд полномочий по управлению экономикой, был вынужден сохранить и расширить за региональными властями полномочия по политическому регулированию местной жизни. Этим преодолевался еще один «перегиб» Н. Хрущева — «экономизация» партии, ее ориентация почти исключительно на хозяйственную деятельность. Такой подход приводил к тому, что круг проблем, которыми должны были заниматься партийные организации, значительно сужался 107. При Л. Брежневе поле деятельности парторганизаций стало расширяться. Однако данное обстоятельство вряд ли можно связывать только с преодолением наследия Н. Хрущева. Дело обстояло сложнее: возникла необходимость модифицирования методов управления обществом, приспособления партии к изменяющимся условиям. Л. Брежнев на XXIV съезде КПСС в числе важнейших требований к кадрам назвал владение современными методами управления 108.
Гарантией соблюдения прав и полномочий регионального руководства стала политика стабилизации кадров. Впервые за годы советской власти региональная элита как слой могла чувствовать себя спокойно,
В П Мохов Региональная политическая элита России (1945Н991 гг)
осознавая, что не будет ни репрессивных кампаний по образцу 1937 г., ни административных кампаний по образцу 1953-1962 гг. Центр и регионы нашли взаимопонимание в данном вопросе.
На XXIV съезде КПСС были подведены первые итоги нового курса. Л. Брежнев в отчетном докладе ЦК КПСС съезду констатировал: «У нас теперь в работе с кадрами утвердилась такая практика, когда доверие к людям сочетается с принципиальной требовательностью к ним. Все это создает деловую, товарищескую обстановку...»109. Слова о «бережном отношении к старым кадрам», о «максимальном использовании их опыта и знаний»110 были символом победы региональных элит в борьбе за свои политические права в системе советских элит. Не случайно тот же Г. С. Золотухин, на этот раз уже в качестве первого секретаря Краснодарского крайкома КПСС, заявил на XXIV съезде КПСС: «Мы всегда чувствуем пристальное внимание ЦК к жизни местных партийных организаций, чуткое отношение к мнению коммунистов, доверие к руководящим кадрам, поддержку инициативы и опыта... В такой хорошей, творческой обстановке, товарищи, и работается здорово!»111. Действительно, за пять лет после 1966 г. сменяемость (по сравнению с прошедшим пятилетием) сократилась: председателей Советов Министров союзных и автономных республик — в полтора раза, первых секретарей ЦК компартий союзных и автономных республик, обкомов и крайкомов партии — в три раза112.
Курс на стабильность кадров получил и другое измерение. Л. Брежнев на XXIII съезде КПСС, идя навстречу региональным элитам, заявил, что «следует активнее выдвигать на руководящую работу товарищей, прошедших большую школу практической деятельности на местах»113, чем была фактически санкционирована политика выдвижения местных работников на посты руководителей региональных партийных и советских органов. За период с сентября 1965 г. по сентябрь 1976 г. на посты первых секретарей обкомов РСФСР было назначено 69 % лиц, работавших в этих же регионах, в т. ч. две трети — в период с октября 1965 по март 1971 г. и пять шестых — в период с апреля 1971 по апрель 1976г.114 На XXIV съезде КПСС Л. Брежнев, подводя первые итоги нового курса, отметил, что «такая практика подбора и расстановки кадров с одобрением встречается и поддерживается партийными организациями и всеми коммунистами»115.
Правда, следует отметить, что, прежде чем курс на стабильность возобладал, Л. Брежнев провел большую чистку в высших эшелонах и на региональном уровне партии. По данным А. Авторханова, из 175 членов ЦК КПСС, избранных на XXII съезде партии, 82 человека оказались в опале — отправлены на пенсию, перемещены на низовую работу. Первые секретари республиканских и областных комитетов почти все были заменены новыми людьми116.
Неоднозначное влияние на политические институты общества оказала экономическая реформа второй половины 1960-х гг. Меры по улучшению управления промышленностью, совершенствованию планирования
Глава 2 Факторы эволюции региональной политической элиты России 93
и усилению экономического стимулирования промышленного производства были призваны придать новый толчок развитию экономики страны. Управление промышленностью организовывалось по отраслевому принципу, расширялась хозяйственная самостоятельность предприятий, «внедрялись» хозрасчет на предприятиях и экономические методы руководства промышленностью. В постановлении сентябрьского (1965 г.) пленума ЦК КПСС, принявшего политическое решение о реорганизации управления промышленностью, выражалась уверенность в дальнейшем повышении роли партийных организаций республик, краев, областей, городов, районов ш. Однако на практике ситуация сложилась иная.
Хозяйственные лидеры стали уходить из-под влияния партийных органов. Сперва это было связано с периодом реорганизации управления, когда старые территориальные органы управления уже не действовали, а новые отраслевые еще не набрали силы. Затем это стало связываться с усилением подчиненности директората промышленных предприятий Центру, союзным министерствам. Экономическая реформа входила в прямое противоречие с основополагающим тезисом партийной программы — об усилении руководящей роли партии, поскольку предполагала действия хозяйственного руководства на основе плана и хозяйственного расчета, а не партийных директив. При победе хозрасчетных начал, если такое предположить, партия и ее первичные организации стали бы излишним звеном в политической системе, особенно на региональном уровне. В противовес партийным кадрам стало усиливаться влияние государственной бюрократии ш,
Изменение ситуации в соотношении властей привело к скрытому противостоянию высших руководителей страны: Л. Брежнева— Генерального секретаря ЦК КПСС и А. Косыгина — Председателя Совета Министров СССР. Постепенное свертывание реформы стало закономерным результатом воздействия как внешних событий (события в Чехословакии и Польше), так и внутренней борьбы партийных и государственно-хозяйственных структур. Фактически в начале 1970-х гг реформа уже выдохлась, хотя к концу 1970 г. на новую систему хозяйствования перешли предприятия, дававшие 95% прибыли и 93% общего производства промышленной продукции.
Свертывание реформы шло по двум направлениям. Первое — политическое — выражалось в ослаблении политической воли партийного руководства в контроле над проведением реформы и в нежелании развертывать экономические механизмы, подрывавшие власть партийных структур. Тем не менее на уровне партийных и прави