Методы исследования парламентов

Методологическую основу исследования образуют научные методы познания общественных явлений и процессов. Использованы общенаучные методы: диалектический (в аспекте общего и особенного в закреплении и развитии конституционно-правого статуса Федерального Собрания РФ, в частности, взаимосвязи статуса парламента с внутренней организацией его деятельности, динамикой и качеством законодательного процесса (на примере Российской Федерации); абстрактного и конкретного в реализации ряда полномочий парламента, регламентных норм его работы; сравнительно-правовой – в контексте возможности использования зарубежного опыта применительно к функционированию палат Федерального Собрания РФ; внедрения универсальных элементов, форм и методов работы парламента, внутренней организации его деятельности в российскую парламентскую практику; системно-структурный (парламент раскрывается не только и не столько как «вещь в себе», а во взаимодействии с другими институтами политической системы, высшими органами власти), включающий анализ и синтез.

Использованы и такие методы как: функциональный, конкретно-исторический (в части обобщения опыта составления и реализации Наказа (регламента) российских имперских Дум); формально-юридический, социологический и статистический (при исследовании динамики и качества законотворческого процесса в РФ на протяжении последних 15 лет). Использование данных методов, (особенно сравнительно-правового), способствовало выработке автором ряда предложений по оптимизации функционирования российского парламента – Федерального Собрания РФ. Использование конкретно-социологического метода позволило исследовать конституционно-правовой статус парламента и внутреннюю организацию его деятельности с позиций прошлого, настоящего и будущего.

Особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней исследования проблемных вопросов реализации статуса парламента, его взаимодействия с другими государственными органами.

Наряду с преобладанием теоретического анализа, в диссертационном исследовании автор опирается на свой личный (эмпирический) многолетний опыт работы депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Губернатором Кировской области; практику участия в работе Парламентской Ассамблеи Совета Европы и Межпарламентской Ассамблеи СНГ, Законодательного Собрания Кировской области. Использование данных методов познания (теоретического и эмпирического), а также обобщение зарубежного и отечественного опыта позволяет подготовить рекомендации по совершенствованию деятельности российского парламента, структуры и организации его работы, взаимодействия с исполнительными органами власти, усилению концентрации законодательного процесса в России.

Третий вопрос- Не нашел смотри методичку

В настоящее время существует свыше 200 зарубежных парламентов, каждый из которых обладает своими особенностями. Однако это отнюдь не исключает возможности их классификации, в основу которой в данном случае будут положены такие существенные признаки, как структура парламента и объем компетенции.

Классификация парламентов по структуре. Традиционной системой построения зарубежных парламентов был бикамерализм (двухпалатность). Вторая, или верхняя, палата была введена, во-первых, для представительства аристократии, и во-вторых, для сдерживания радикализма нижней палаты. Существует мнение, что вторая палата совершенно необходима как интегральная часть парламента. Однако некоторые ученые считают, что вторая палата имеет смысл в федеративном государстве, где она представляет интересы субъектов федерации; в унитарных же государствах она не имеет никаких разумных оснований для своего существования. Весьма убедительную аргументацию бессмысленности и даже реакционности бикамерализма дал в свое время видный идеолог лейборизма С. Криппс: "Если мы хотим достигнуть эффективной демократии, то абсолютно невозможно иметь две палаты, делящие суверенитет государства. Вторая палата является либо представительной - в этом случае она не что иное, как дубликат первой палаты, либо она не представляет народ в целом - в этом случае она не должна иметь места в подлинно демократическом парламенте" <2>. Бикамерализм в унитарных государствах ведет к ущемлению прав нижней палаты, к затягиванию и усложнению законодательной процедуры.

--------------------------------

<2> On the Parliamentary System // New Delhi. 1959. May. P. 8.

Многие верхние палаты не знают установленного срока полномочий и обновляются по частям (Сенат США, Совет штатов Индии, Сенат Франции и др.), что определяет их особое положение и дает определенные организационные преимущества. Благодаря свойству непрерывности, которым некоторые конституции наделяют верхние палаты, они становятся постоянным элементом в системе высших органов государственной власти. В этом случае верхние палаты превращаются в некий символ непрерывности и стабильности власти.

На протяжении длительного времени подавляющее большинство парламентов было двухпалатными, однопалатные парламенты составляли исключение (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия). Однако в настоящее время большинство парламентов однопалатные.

Классификация парламентов по объему компетенции. Компетенция - важнейший фактор, который определяет не только правовое положение парламента и его роль в политической жизни страны, но и его взаимоотношения с другими высшими органами государственной власти. Зарубежный конституционализм знает различные способы определения компетенции парламента, в зависимости от которых эти учреждения можно подразделить на три группы.

К первой группе относятся парламенты с абсолютно определенной компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности. Такие парламенты не имеют права переступать границы своих полномочий, т.к. в противном случае суды отменят принятые ими нормативные акты. Наиболее типичным примером парламента подобного рода может служить Конгресс США. Раздел 8 ст. 1 американской Конституции содержит перечень из 18 пунктов, уполномочивающих Конгресс на совершение определенных действий. Раздел девятый той же статьи дает перечень того, чего Конгресс не может делать, - это дополнительное ограничение. Таким образом, сфера деятельности Конгресса строго определена. Все, что находится за ее пределами, относится к компетенции штатов, которые обладают так называемыми остаточными полномочиями. Содержащийся в Конституции перечень дополняется доктриной подразумеваемых полномочий.

В основном по такому же методу определяется компетенция парламента Франции. Статья 34 французской Конституции дает перечень вопросов, по которым парламент вправе принимать законы, оставляя, однако, возможность для его дальнейшего дополнения и уточнения органическими законами. Все, что не входит в компетенцию парламента, относится к ведению правительства. Таким образом, если в США полномочия разграничиваются между Конгрессом и субъектами федерации, во Франции они разграничиваются между парламентом и Правительством.

Ко второй группе относятся парламенты с абсолютно неопределенной компетенцией, т.е. те парламенты, которые юридически располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу. Нет нужды доказывать, что эта доктрина носит умозрительный характер: полномочия парламента всегда ограничены. Тем не менее эта концепция играет роль конституционного принципа при определении компетенции парламентов Великобритании <3> и Новой Зеландии. Фактически ту же мысль проводит Конституция Ирландии, которая, наделяя парламенты законодательными полномочиями, не устанавливает сферы нормоустанавливающей деятельности парламента; в то же время в этой стране применяется конституционный контроль, что совершенно несовместимо с доктриной неограниченности парламентских полномочий.

--------------------------------

<3> В связи с учреждением в 1997 г. Парламента Шотландии и Ассамблеи в Уэльсе характер компетенции Парламента Великобритании изменился, поскольку были определены предметы ведения представительных учреждений регионов и национального Парламента.

Третью группу составляют парламенты с относительно определенной компетенцией. Для таких парламентов характерна относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют свои функции. Наиболее типичным примером в этом отношении является индийский Парламент. Конституция Индии устанавливает три сферы полномочий: в первую группу входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции Союза, по которым может законодательствовать только федеральный Парламент; вторую группу составляют вопросы, входящие в компетенцию штатов; третья группа вопросов относится к совместной компетенции Союза и штатов. По этим вопросам может законодательствовать как союзный Парламент, так и легислатуры штатов, но в случае коллизии приоритет сохраняется за законом Союза. В таком же порядке решается вопрос о компетенции Парламента Малайзии.

Несколько по-иному распределяется компетенция между бундестагом и ландтагами земель в ФРГ. Основной Закон точно определяет исключительную компетенцию федерального парламента, устанавливая в ст. 73 перечень соответствующих вопросов. За землями согласно ст. 70 сохраняется право законодательствовать в той мере, в какой Основной Закон не предоставляет законодательные полномочия федерации. Казалось бы, земли, подобно американским штатам, обладают остаточной компетенцией. Но это не так. Конституция ФРГ устанавливает строго определенную область "конкурирующей законодательной компетенции", в сфере которой, как гласит ст. 72, "земли обладают полномочием на законодательство лишь тогда и постольку, когда и поскольку федерация не пользуется своими законодательными правами". В этой сфере федерация принимает законы только в тех случаях, когда законодательное регулирование необходимо в целях обеспечения единообразных условий жизни на территории федерации или сохранения правового и экономического единства в общегосударственных интересах. Категоричность этого положения смягчается ст. 72 (2), где предусматриваются обстоятельства, при которых федерация может законодательствовать по вопросам, отнесенным к сфере конкурирующей компетенции. Таким образом, метод определения компетенции парламента в ФРГ сочетает в себе элементы американской и индийской систем.

Классификация парламентов по социальному составу. Парламенты неоднородны по своему социальному составу. Степень представительства классов и социальных групп в парламентах зависит не столько от их численности, сколько от политической зрелости и сплоченности этих классов и групп. Многочисленный класс, если он политически не самоопределился, вообще может не иметь своего представительства в парламенте. Примером тому может служить рабочий класс ("синие воротнички") США. Напротив, сравнительно немногочисленная, но боевая и сплоченная социальная группа может обладать сильными парламентскими фракциями. Достаточно сослаться на парламентский опыт Скандинавских стран.

Социальный состав парламента определяется не только социальной и профессиональной принадлежностью депутатов, но прежде всего их партийностью. В зависимости от социального состава современные парламенты можно разделить на две большие группы.

В первую группу входят социально однородные парламенты, не имеющие социал-демократического или коммунистического представительства. Наиболее типичным примером подобного парламента является Конгресс США. В условиях демократии такая социальная однородность парламента возможна только при высоком уровне благосостояния населения и при стабильном политическом развитии страны. Социально однородными оказываются также парламенты в тех странах, где установлены авторитарные политические режимы и запрещены оппозиционные политические партии (Ливия, Ирак в период правления С. Хусейна и некоторые другие страны).

Вторую группу составляют парламенты с представительством социал-демократических и коммунистических партий (Великобритания, ФРГ, Канада, Италия, Швеция, Финляндия, Индия, Япония и др.). Чем выше представительство таких партий, тем чаще парламент выступает в поддержку идей государственного регулирования экономики и ограничения крупной собственности

Определение фактической роли парламента в осуществлении государственной власти представляет собой достаточно сложную проблему, поскольку между юридическим и реальным статусом этого политического учреждения существует огромный разрыв. Конституционная догма и теория наделяют парламент такими качествами, как законодательное верховенство и независимость, рассматривают парламент как носителя народного суверенитета. Однако на практике в некоторых странах парламент низведен до положения вспомогательного учреждения.

Структурные изменения государства в XX столетии вызвали, естественно, и соответствующие функциональные изменения. Утрата парламентом центрального места в системе высших органов государственной власти обусловила изменение его функциональной и предметной компетенции, хотя эти процессы почти не нашли отражения в конституционном праве.

Упадок роли парламентов в системе разделения властей в XX столетии в каждой стране происходил по-разному. В одних слабость парламента конституционно оформлена (V Французская Республика). В других странах, а их подавляющее большинство, упадок роли парламента юридически не оформлен. Перенеся центр тяжести в государственном руководстве обществом с парламента на правительства, политическая элита почти не затронула самой конституционной системы. Это привело к резкому разрыву между юридической и фактической конституциями. Подобный дуализм свойствен для всего конституционализма, но в случае с парламентом он проявляется особенно ярко. В то же время в XXI в. возможно повышение роли парламентов в связи с дальнейшим развитием и укреплением институтов гражданского общества.

Для более точного установления подлинной роли парламента следует определить его функции, т.е. главные направления его деятельности. В основу классификации и индивидуализации функций парламента должны быть положены основные критерии: место парламента в системе государственной власти и его взаимоотношения с другими государственными органами; компетенция парламента; фактическая роль парламента в осуществлении государственного руководства обществом. Из названных критериев только второй (компетенция) относительно стабилен, т.к. формальное изменение компетенции производится сравнительно редко. Что касается двух остальных критериев, то они очень подвижны, изменчивы, ибо находятся в прямой зависимости от соотношения политических сил и уровня развития общества.

Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы.

Законодательная деятельность парламента весьма серьезно эволюционировала. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, но эта его деятельность утратила суверенный характер. Хотя вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, центром нормотворчества стало правительство. В зарубежной литературе это явление пытаются объяснить тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту поневоле пришлось отказаться от значительной части своих суверенных полномочий в пользу правительства, т.к. сам справиться с этой задачей он не мог.

Однако причина замены парламентаризма министериализмом состоит не в этом. В условиях, когда экономическая и политическая власть сосредоточена в руках элиты, законодательную деятельность не доверяют громоздкому парламенту, состав которого в какой-то степени зависит от воли и настроения избирательного корпуса. Немалое значение имеет также все усложняющийся характер правового регулирования.

Современной парламентской практике известны следующие основные методы осуществления контроля над деятельностью правительства.

1. Постановка правительством вопроса о доверии, применяемая лишь в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (обычно перед нижней палатой) за свою деятельность.

Использование этого контрольного средства фактически сводится на нет в связи с тем, что, во-первых, вопрос о доверии, как правило, ставится правительством в его же интересах; во-вторых, в случае вынесения вотума недоверия правительство может распустить парламент и назначить новые выборы. Практика показывает, что правительство зачастую использует постановку вопроса о доверии для шантажа парламента, ставя его тем самым под угрозу роспуска.

В современной парламентской практике уход правительства в отставку в результате вынесения ему вотума недоверия представляет собой достаточно редкое явление, и чаще всего его жертвой становятся коалиционные правительства (Италия).

Провал в парламенте важного правительственного законопроекта может вызвать уход правительства в отставку, если оно само этого пожелает или если оно будет вынуждено сделать это по причине особой важности отклоненного законопроекта.

Вынесение вотума недоверия отдельному министру применяется в современной парламентской практике довольно редко. Такие случаи имели место в Японии, Индии и некоторых других странах.

2. Резолюция порицания, которая в отличие от вотума недоверия вносится не по инициативе правительства, а по предложению палаты.

3. Интерпелляция, т.е. обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу.

Интерпелляции применяются в парламентской практике многих стран (Италия, Бельгия, Дания, Финляндия, Нидерланды, Норвегия, Япония). Характерно, что ни в Великобритании, ни в странах, воспринявших британскую правовую систему, интерпелляции не применяются.

Внесение интерпелляций практикуется, как правило, только в нижних палатах, и эта процедура распадается на следующие основные стадии: внесение в палату меморандума о причинах интерпелляции и самого текста интерпелляции; сообщение правительству о поступившей интерпелляции и установление даты ответа; ответ правительства на интерпелляции; внесение дополнительных вопросов и открытие общих прений; постановка вопроса об одобрении или неодобрении деятельности правительства.

Интерпелляция может вызвать отставку правительства, если его деятельность в ходе обсуждения и последующего голосования будет признана неудовлетворительной.

4. Вопросы устные и письменные. Эта форма широко применяется в парламентарных странах и служит не столько для контроля правительства, сколько для его критики. Парламентские вопросы носят самый различный характер - от чисто информационных до откровенно антиправительственных. Парламентская практика знает множество способов, посредством которых правительство нейтрализует действенность вопросов.

Внесение парламентских вопросов всегда обставляется различного рода процедурными ограничениями. В качестве иллюстрации приведем 39-е правило Регламента канадской Палаты общин: "Вопросы, касающиеся получения информации по публичным вопросам от министров Короны, могут быть внесены в порядок дня; туда же вносятся вопросы, поступившие от других депутатов, имеющих отношение к какому-либо биллю, предложению или другому публичному вопросу, связанному с делами Палаты, в котором такие депутаты могут быть заинтересованы; однако при постановке таких вопросов или в ответах на них никакие аргументы или мнения не должны быть предложены, никакие факты не должны быть объявлены, за исключением тех, которые могут быть необходимы для объяснения существа вопроса; при ответе на такой вопрос существо дела, к которому он относится, не должно быть подвергнуто обсуждению".

Несмотря на строгие правила о допустимости вопросов, устанавливаемые парламентскими регламентами, этот способ критики правительства весьма эффективен. В Великобритании и странах, воспринявших ее парламентские процедуры, почти каждое заседание парламента начинается с "часа вопросов". Министры и другие члены правительства отвечают на депутатские вопросы в устной или письменной форме. Соответствующая информация становится достоянием общественного мнения.

5. Деятельность расследовательских комитетов и комиссий, которые создаются парламентами всех стран, вне зависимости от формы правления.

Эти органы используются не только для ревизии деятельности административного аппарата, но и распространяют свою активность на работу политических партий, профсоюзов, общественных организаций. Расследовательские комитеты наделяются значительными полномочиями: они имеют право затребовать информацию и документацию от любых государственных органов, политических и общественных организаций, вызывать для дачи показаний должностных лиц, экспертов и отдельных граждан. Согласно широко распространенной правовой доктрине подобные полномочия предоставляются парламентским расследовательским комитетам для того, чтобы помочь законодательной деятельности; кроме того, ученые считают, что именно эти органы являются наиболее эффективным средством осуществления контрольных функций парламента - зачастую деятельность расследовательских комитетов приводит к скандальным разоблачениям бюрократизма, взяточничества и некомпетентности тех либо иных органов государственной администрации. Деятельность комитетов во многих странах публична, их слушания транслируются по радио и телевидению. Особенно активны в этом отношении постоянные комитеты и подкомитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США. Иногда расследовательские комитеты добиваются существенных результатов. Так, расследовательский комитет сенатора Сэма Эрвина много сделал в раскрытии Уотергейтского дела и последовавшей затем отставке Президента Ричарда Никсона. Немалую роль в разоблачении аферы "Иран-Контрас" сыграли специальные комитеты Сената и Палаты представителей Конгресса США в 1987 г.

6. Своеобразной формой осуществления парламентского контроля над деятельностью правительства и подчиненной ему администрации является институт омбудсменов. Этот институт зародился в Швеции в самом начале XIX в. и получил впоследствии широкое распространение в ряде стран (Дания, Финляндия, Норвегия, Великобритания, ФРГ, Новая Зеландия и др.). Омбудсмены назначаются на должность парламентами и являются их должностными лицами. Они наделяются парламентами достаточно широкими контрольными полномочиям. Например, парламентский комиссар по контролю над администрацией в Великобритании производит расследования по жалобам на дурное управление, которые избиратели направляют своим депутатам в Палате общин. Его полномочия распространяются на всю деятельность центральных департаментов, за исключением политических решений. Вне сферы его юрисдикции остаются внешняя политика и деятельность британских должностных лиц за пределами Соединенного Королевства. Он имеет доступ ко всем департаментским бумагам и о результатах своего расследования докладывает Палате общин. Для рассмотрения предложений парламентского комиссара обычно назначается расследовательский комитет. Результаты расследований, произведенных омбудсменами, обычно публикуются в печати. Парламенты в ряде случаев принимают законодательные меры для устранения обнаруженных злоупотреблений. Институт омбудсменов в известной мере дополняет традиционные формы парламентского контроля. Его достаточно высоко оценивают в зарубежной правовой литературе, однако выдвигаются и аргументы против этого метода контроля. После введения омбудсменов в некоторых штатах США высказывались опасения, что они фактически присваивают себе функции мэров, окружных атторнеев и других выборных должностных лиц.

Судебные (квазисудебные) полномочия парламентов ограничены, и их реализация не занимает заметного места в обычной парламентской деятельности. Полномочиями суда первой инстанции парламенты наделяются редко. Наиболее типичным примером в этом плане является британская Палата лордов, которая по традиции является судом первой инстанции по делам пэров, обвиняемых в совершении тяжких государственных или уголовных преступлений.

В ряде стран парламентам предоставлено право осуществления особой судебной процедуры (импичмент) по делам определенной категории должностных лиц. Импичмент впервые был применен в Англии еще тогда, когда не существовало института парламентской ответственности министров. Юридически и сейчас Палата общин может привлечь к ответственности любого министра или другого чиновника, совершившего уголовное или политическое преступление. В этом случае приговор был бы вынесен Палатой лордов в соответствии с обвинением, сформулированным Палатой общин. В последний раз импичмент в Великобритании применялся в 1805 г.

Процедура импичмента с определенными дополнениями и изменениями воспринята парламентами многих стран. Так, согласно Конституции Франции 1958 г. Президент может быть привлечен к ответственности за совершение государственной измены. В этом случае обвинение предъявляется Парламентом, а дело по существу рассматривается Высокой палатой правосудия (ст. 67, 68 Конституции Франции). Аналогичная процедура предусмотрена итальянской Конституцией 1947 г., согласно которой Президент может быть привлечен к ответственности за государственную измену или посягательство на Конституцию. Обвинение в этом случае предъявляется Парламентом, а приговор выносится Конституционным судом.

К судебным полномочиям парламента может быть отнесено принадлежащее ему право решать споры о правомерности депутатского мандата и законности выборов.

Внешнеполитические полномочия парламентов носят ограниченный характер. Парламент практически почти лишен возможности оказывать решающее влияние на формирование и осуществление внешней политики. Он может высказывать свое мнение и осуществлять в доступных для него формах контроль за внешней политикой правительства. Эти функции обычно возлагаются на комиссии по иностранным делам соответствующих палат. Чисто формальными являются права парламента объявлять войну и заключать мир, поскольку эти полномочия фактически полностью сосредоточены в руках правительства. Что касается принадлежащего некоторым парламентам права ратификации и денонсации международных договоров, то и это полномочие, как правило, лишено действенного характера: часто правительство имеет право заключать международные соглашения, не требующие ратификации их парламентом.

Родословная парламента

Современное представительное правление, а соответственно и парламент относительно «молоды» по сравнению с тысячелетиями прямого правления всего народа, которое впоследствии ученые назвали прямой демократией. В идеальной форме данный вид демократии бывает там, где все обладающие избирательным правом собираются в одном месте, обсуждая актуальные вопросы, и в результате голосования на основании большинства мнений принимается решение, что нужно будет делать всему обществу или его части. Однако недостатки этой системы видны как на ладони. Это может быть лишь маленький округ наподобие древнеафинского полиса или веча Новгородской республики. А где, скажем, можно собрать одновременно 50 миллионов человек, обладающих правом голоса? И как долго может тянуться это собрание, если каждый, предположим, будет говорить одну минуту? Сама такая идеальная система потребует, чтобы между народными собраниями кто-либо выполнял текущую работу, готовил следующее собрание и др.

Когда перед революционной Францией в XVIII в. встал вопрос, каким будет управление, идущее на смену королевской власти, Максимилиан Робеспьер написал:

«Демократия — это не такое государство, где постоянно собранный народ самостоя-тельно регулирует все общественные дела; ещё менее это государство, где сто тысяч народных фракций решали бы судьбу целого общества при помощи поспешных и противоречивых мер».

Итак, это должно быть хотя бы одно лицо, один «представитель», которого необходимо избрать. Следовательно, это будет уже не «прямая», в буквальном смысле, демократия. Подтверждение мы находим в современной Швейцарии, где прямая демократия является основой организации государства. Там между собраниями на один год избирают амтмана до тех пор, пока не собираются вновь все имеющие право голоса. Подобная форма правления получила название плебисцитарной демократии.

Как сказано выше, демократия, перемещаясь в массовое (обширные просторы страны; большое народонаселение; политическая, этническая, половозрастная смесь, которую мы сегодня именуем гражданами) общество, вынуждена фактически отказаться от античного образца прямой демократии, но отголоски общего правления (прямой демократии) сохранились не только в швейцарской политической системе, но и в так называемой плебисцитарной демократии. Суть ее такова: группа людей на профессиональной или выборной основе разрабатывает законопроект, а те, кто обладает избирательным правом, с помощью голосования решают судьбу данного законопроекта. Здесь есть существенная особенность. Решение при голосовании можно вынести лишь с помощью одного из двух слов: «ДА» или «НЕТ», изменение текста просто недопустимо. Конечно, эта система является очень дорогостоящей, но в свободных странах время и деньги не являются весомыми аргументами против участия граждан в управлении обществом. Есть и еще одно критическое соображение в адрес данной практики: постоянные голосования отнюдь не увеличивают политической активности граждан, тем более что не каждый вопрос, предполагающий обсуждение, касается некоторых из них непосредственно. Вдобавок сама эта система предполагает наличие политической зрелости гражданина, постоянной информированности большинства населения, что является в известной мере утопичным.

Наименование «плебисцитарный» происходит от латинского слова plebiscitum, означающего решение народа в рамках всенародного обсуждения или голосования.

Итак, по мере роста народонаселения и усложнения социальной структуры постепенно утверждалась форма, получившая название «представительное правление». В силу изложенных выше социальных причин, а также недостатков, свойственных двум первым системам, сегодня наиболее распространенной является «репрезентативная» (или представительная) демократия. Более того, появилось даже мнение заменить слово «демократия», как не отвечающее политической практике, словом «представительство». Чаще всего эта форма реализуется в виде парламентской системы. Представительная демократия основывается на выборах представителей народа, без которых, впрочем, как мы видели, не обходятся прямая и плебисцитарная демократии.

История парламентаризма имеет многовековую историю. Парламентаризм зародился во времена античности. Самым первым органом управления государством, у которого четко выражены законодательные полномочия, можно назвать Народное собрание Древней Греции; Сенат в Древнем Риме, который стал высшим государственным органом Республики; Экклесия (др.-греч. ἐκκλησία) — в Древней Греции высший орган государственной власти, народное собрание. В Афинах в V веке до н. э. экклесией назывался верховный орган государства, осуществлявший законодательную, исполнительную и судебную власть. Принимать участие в работе экклесии мог любой афинский гражданин мужского пола, достигший 20-летнего возраста. Также экклесией назывались другие верховные органы в демократических полисах. В олигархических полисах права экклесии были ограничены другими государственными органами типа советов и коллегий. В ряде государств народные собрания имели специальные названия: апелла — в Спарте, агора — в Дельфах и городах Фессалии, алия — в Аргос, Эпидавре, Геле, Акраганте. в Др. Греции наиболее распространённое название народного собрания. В полисах (например, в Афинах при Перикле, сер. 5 в. до н. э.) экклесия - верховный орган государства, осуществлявший законодательную, исполнительную и судебную власть, избиравший должностных лиц. В полисах с олигархическим строем права экклесии были ограничены другими государственными органами типа советов и коллегий. В ряде полисов народные собрания имели другие специальные названия: апелла - в Спарте, агора - в Дельфах и городах Фессалии, алия - в Аргосе, Эпидавре, Геле, Акраганте. Экклесией называлось также место народных собраний; Типичное греческое собрание периода классики охватывало всех граждан мужского пола. В некоторых случаях к участию в собрании допускались только люди определенного возраста (обычно от 30 до 60 лет), или только способные носить оружие, но уже в Афинах 5 в. до н.э. последнее требование не имело силы. Как правило, собрание обладало ограниченными полномочиями: экклесия избирала магистратов и принимала либо отвергала законопроекты, выдвигаемые высшими должностными лицами или советом. К примеру, в архаический период собрание признавало или опротестовывало выборы нового царя, принимало окончательное решение при объявлении войны или заключении мира. В Афинах, однако, полномочия собрания были значительно большими. Сена́т (лат. senatus, от senex — старик, совет старейшин) — один из высших государственных органов власти в Древнем Риме.

Возник из совета старейшин патрицианских родов в конце царской эпохи (около VI века до н. э.);

С установлением республики, сенат, наряду с магистратами и народными собраниями (комициями), стал существенным элементом общественной жизни. В состав сената пожизненно входили бывшие магистраты — таким образом, здесь концентрировались политические силы и государственный опыт Рима.

Члены сената делились на ранги в соответствии с ранее занимаемыми должностями. Во время дискуссий сенаторы получали слово в соответствии с этими рангами. Во главе сената стоял наиболее заслуженный, первый из сенаторов — принцепс (princeps senatus).

В период Республики в ходе сословной борьбы плебеев с патрициями (V—III вв. до н. э.) власть сената была несколько ограничена в пользу комиций (народных собраний).

В III—I вв. до н. э. сенат предварительно рассматривал законопроекты, предлагавшиеся для голосования в комициях, ему принадлежало высшее руководство военными делами, внешней политикой, финансами и государственным имуществом, надзор за религиозными культами, право объявлять чрезвычайное положение и т. д. Сенат утверждал законы и результаты выборов, контролировал деятельность магистратов. Таким образом, сенат фактически осуществлял руководство государством.

Постановления сената (s. c., senatus consulta) имели силу закона, так же как и постановления народного собрания и собрания плебеев — плебисцита.

По словам Полибия (то есть с точки зрения римлян) решения в Карфагене принимались народом (плебсом), а в Риме — лучшими людьми, то есть Сенатом.[1] И это при том, что по мнению многих историков Карфагеном правила Олигархия.[1]

В период Империи власть сената всё более ограничивалась, сосредоточиваясь в руках императора, хотя формально сенат продолжал считаться одним из высших государственных учреждений. На самом деле, сенат превратился в собрание представителей знатных семейств, не имеющее большого политического влияния. Постановления сената сохранили силу законов, но принимались обычно по инициативе императора. Начиная с Октавиана Августа, фактический император Рима носил титул «принцепс» — то есть «первый из сенаторов».

Число сенаторов неоднократно менялось:

первоначально — 100

во времена ранней республики (до 88 до н. э.) — 300

со времён Суллы — 600

при Цезаре — 900

со времён Августа — опять 600

в период поздней античности (домината) — 2000.

Первоначально в сенат входили только члены исконно римских фамилий, но с I века до н. э. это право получили и италики, а во времена Империи — даже знатные провинциалы.

С 313 до н. э. в члены сената принимал цензор — он составлял список из лиц, занимавших или занимающих магистратуру, с определённым имущественным цензом (например, при Августе (I век н. э.) — 1 млн сестерциев). Во времена империи это стало прерогативой императора.

При Диоклетиане (конец III века) сенат был превращен в городской совет Рима, при Константине (IV век) был учрежден сенат в Константинополе — «втором Риме», уравненный в правах с сенатом Рима. Сенаторы могут

назначать губернаторов провинций

Управлять бюджет республики

содержать и разорвать политические союзы

принимать иностранных послов

говорят о войне

Управлять сбора призывников

мирить

общий контроль над армией

законодательствовать

членов семьи, считают сенаторы

провести выборы должностных лиц

создавать и распускать культы