Понятие и классификация форм правления. Форма правления в РФ

Термин «форма правления» содержится во многих основных законах стран мира. В некоторых конституциях этого термина нет, но всегда закрепляется главный принцип правления — монархия (например, конституция Испании 1978 г.) или республика (конституция Германии 1949 г.). Лишь единичные государства не имеют в официальном названии слов «монархия» или «республика» (Государство Израиль, Государство Кампучия до 1993 г., Ливийская Джамахирия, Украина, хотя в тексте конституции Украины сказано, что она республика).

В государствоведческой литературе существуют два подхода к понятию формы правления: узкий и широкий. С точки зрения узкого подхода (А.А. Мишин) понятие формы правления связано, по существу, с положением одного лица — главы государства, монарха или президента; с точки зрения широкого подхода) в понятие формы правления включаются отношения между органами государства и центрами экономической и политической жизни, политическая среда, в которой действуют государственные органы[1].

В действительности форма правления не исчерпывается положением одного лица (при классификациях необходимо учитывать разные взаимоотношения главы государства с парламентом и правительством), но, будучи формой управления государством, она не может включать всю политическую среду. Форма правления — это характеристика структуры и взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти или других основных органов государства в тех странах, где нет деления на законодательную, исполнительную, судебную власть, а принята концепция «республики советов». В ряде стран для характеристики особенностей формы правления имеет значение и деятельность органов конституционного надзора (верховных и конституционных судов, конституционных советов), некоторых других государственных органов, участвующих в управлении государством.

По традиции принято различать две основные формы правления: монархию и республику. Более детальная классификация создается в их рамках (дуалистическая монархия, президентская республика и др.).

Вместе с тем в современных условиях некоторые различия этих форм стираются. Возникают смешанные формы, в монархии появляются черты республики (например, периодическая, раз в пять лет, выборность монарха в Малайзии, «коллективный монарх» в ОАЭ), а в республике складываются, по существу, монархические элементы (пожизненные президенты); создаются полупрезидентские, полупарламентарные республики, сочетающие черты различных форм; даже абсолютная монархия все чаще принимает внешне конституционную оболочку (дарованные конституции, консультативные парламенты).

оссийская политическая система с учетом полномочий президента значительно отличается от западноевропейских парламентских форм правления. Немецкий политолог Э.Шнайдер считает, что России, скорее, соответст­вует модель президентской системы. Единственное обстоятельство, указывающее на парламентский характер российской формы правления, по его мнению, заключается в том, что Государственная Дума может добиться роспуска неугодного ей правительства. Правда, она лимитирована определенным сроком: если дважды в течение трех месяцев выразит недоверие правительству или откажет ему в доверии по его запросу. Эта процедура может иметь место лишь в течение первого года после выборов или в полгода до президентских выборов, ибо в эти сроки Президент не имеет права распускать Государственную Думу. Именно это обстоятельство позволяет некоторым исследователям (В.Стеффани) обозначить политическую систему России как «парламентскую форму правления с доминированием президента».[3]

Немецкий ученый сравнивает форму правления в России с французской и американской моделями и делает вывод, что она не является копией французской, однако ориентируется, скорее, на эту модель, чем на американскую. Правда, в отдельных пунктах она отклоняется от французской и приближается к американской. Это касается срока полномочий президента, возможности импичмента, президентского вето, права на законодательные инициативы, ежегодных посланий «О положении в стране».[4]

Французский специалист по государственному праву Желар определил в основе нетипичной российской конституции доли западных образцов следую­щим образом: «влияние французской конституции - на 50%, американской - на 30, а российского имперского наследия - на 20%».[5]

Российская форма правления отличается от французской в следующих пунктах (Р.Фуртак):

- запрет на совмещение должности в правительстве с депутатским мандатом;

- неограниченное право Президента издавать указы;

- отсутствие у члена правительства, ответственного перед парламентом, права на визирование официальных актов Президента;

- прямое подчинение Президенту ключевых ведомств;

- баланс сил: вето обеих палат парламента лишь в том случае вынуждает Президента подписать неодобряемый им закон, если он сам не проявляет законодательной актив­ности.[6]

Российский политолог В.Никонов считает, что «мы имеем дело со смешанной президентско-парламентской моделью, где имеются посты и влиятельного президента, и премьера, зависимого от парламента».[7] Такую же точку зрения высказывает О.Зазнаев, который аргументирует свой выбор тем, что для этой модели характерны всенародные выборы президента, формирующего правительство с полного или частичного согласия парламента и имеющего право распустить законодательный орган власти при выражении им недоверия к кабинету министров. В России президент назначает председателя правительства с согласия Государственной Думы, а членов кабинета – по предложению председателя правительства. Т.е. отличительной чертой российской формы правления, по мнению исследователя, является двойная ответственность правительства: перед президентом и перед нижней палатой парламента, что не позволяет считать ее чисто президентской.[8]

Другие исследователи (С.А.Грановский) считают, что в России парламентско-президентская форма правления, обосновывая свой выбор тем, что президент, избираемый народом, имеет полномочия, позволяющие ему действовать независимо от правительства, а наряду с президентом действует правительство, ответственное перед парламентом.[9]

Тем не менее, преобладающим является мнение о том, что Россия – это президентская республика. Логика такого объяснения такова.

Статья 1 российской Конституции гласит: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления».

Президент Российской Федерации провозглашен главой государства, а не главой исполнительной власти притом, что исполнительная власть прямо возложена на правительство. Вместе с тем Конституция предоставила Президенту Российской Федерации как главе государства, обладающему рядом функций, ставящих его над другими властями, в том числе исполнительной, обширные полномочия по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти, а также по формированию правительства, направлению его деятельности. Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Президент назначает председателя (с согласия Государственной думы) и членов правительства, принимает решения о его отставке и об освобождении от должности отдельных членов правительства, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, вправе отменять постановления и распоряжения федерального правительства Президент наделен Конституцией и на ее основе федеральными законами определенными полномочиями, позволяющими утверждать о наличии у главы государства функций исполнительной власти. К их числу, в частности, относятся руководство рядом органов исполнительной власти, внешней политикой, право председательствовать на заседаниях правительства и др.

Кроме того, президент, реализуя свои конституционные полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, осуществляет исполнительную власть на практике, принимая многочисленные указы, обусловленные требованием проведения политической, экономической и социальной реформ, в том числе указы по вопросам, находящимся в компетенции правительства.

Президент может быть отрешен от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного суда Российской Федерации о наличии в действиях президента признаков преступления и заключением Конституционного суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», принятый 17 декабря 1997 года, закрепил на основе Конституции новое положение Правительства в системе органов государственной власти России как высшего органа, осуществляющего исполнительную власть и возглавляющего единую систему исполнительной власти в Российской Федерации

Конституция изменила принцип взаимоотношений органов законодательной и исполнительной властей, а также характер ответственности правительства перед парламентом. С Государственной Думой согласовывается назначение председателя правительства; эта палата вправе вынести вотум недоверия правительству, а председатель правительства поставить перед ней вопрос о доверии.

Конституция, провозгласив принцип разделения властей, вывела правительство из прямого подчинения парламенту, сохранив за Государственной Думой контроль в ключевой сфере - бюджетной политике. Правительство представляет Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, информирует Думу о ходе исполнения федерального бюджета, предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета. В соответствии с Конституцией и ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство дает письменные заключения на законопроекты, требующие финансирования из федерального бюджета, о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другие проекты.

Правительство как высший государственный орган, осуществляющий исполнительную власть, должно исполнять и проводить в жизнь федеральные законы. При этом в законах зачастую не только определяется компетенция правительства в соответствующей сфере, но и содержатся поручения по реализации законов. Деятельность федерального Правительства оценивается и при рассмотрении палатами Федерального собрания практики выполнения конкретных законов.

Как субъект законодательной инициативы правительство обеспечивает подготовку и внесение в Государственную Думу значительной части законопроектов. Правительство может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых федеральных законах и законопроектах. Взаимодействие правительства с палатами Федерального Собрания обеспечивается полномочными представителями правительства в соответствующих палатах, назначаемыми на должность правительством, и статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Председатель правительства или его заместитель дают в устной или письменной форме ответы на парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

Правительство взаимодействует с органами судебной власти, обеспечивает в пределах своих полномочий возможность независимого осуществления правосудия, исполнение судебных решений, участвует в проведении судебной реформы.

В случае признания судами актов правительства или их отдельных положений не соответствующими Конституции, федеральным законам и указам президента правительство принимает решения о приведении указанных актов в соответствие с федеральным законодательством. Конституция предоставляет право правительству обращаться в Конституционный суд с запросами о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов федеральных органов государственной власти, конституций республик, уставов, а также нормативных актов субъектов Федерации, некоторых других правовых актов, определенных Конституцией, с запросами о толковании Конституции, а также в связи с разрешением споров о компетенции.

Конституция определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и международных договоров. Федеральное Собрание - единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты - федеральные законы - не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Конституции они по решению Конституционного суда утрачивают юридическую силу. Акты любых других органов власти не должны противоречить федеральным законам.

Суды олицетворяют судебную власть, являющуюся в соответствии со ст. 10 Конституции одной из трех ветвей государственной власти. Правосудие в России осуществляется только судами, учрежденными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом. В России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации.