Суэцкий кризис 1956 г

Победа антигитлеровской коалиции во Второй мировой войне дала толчок мощным политическим и социальным процессам в странах «третьего мира». Это поставило перед победившими государствами проблему выработки политики, способной повлиять на вектор развития этих стран.

На Ближнем и Среднем Востоке всю сложность этой задачи в первую очередь ощутила Великобритания, считавшая с довоенных времен этот регион сферой своих преимущественных интересов. Правящие круги Великобритании рассчитывали перестроить отношения со странами региона и провести неизбежное сокращение внешнеполитических обязательств темпами и методами, которые позволили бы британскому обществу надеяться на сохранение международных позиций страны и не повлекли бы за собой серьезных внутриполитических осложнений. Но ни консервативному правительству У. Черчилля, ни сменившему его в середине 1945 г. лейбористскому кабинету министров во главе с К. Эттли не удавалось разработать меры, которые давали бы возможность Великобритании контролировать развитие ситуации в масштабах ближневосточного региона или даже его отдельных частей. Не оправдались надежды А. Идена, министра иностранных дел в правительстве У. Черчилля, создать механизм контроля над процессами в арабском мире в виде Лиги арабских государств. Напротив, ее деятельность довольно быстро приобрела антибританскую направленность.

Осенью 1945 г. лейбористский министр иностранных дел Э. Бевин предложил план создания организации, в задачи которой входило бы осуществление проектов, направленных на развитие промышленности, сельского хозяйства, социальной сферы в странах региона. В соответствии с этим замыслом в апреле 1946 г. в Каире было учреждено Управление ближневосточного развития. Однако экономическое положение самой Великобритании не позволяло выделять сколько-нибудь значительные суммы для оказания помощи странам ближневосточного региона. Выход из этой ситуации Э. Бевин видел в проекте «Евро-Африка», в рамках реализации которого предполагалось привлечь европейские страны, прежде всего Францию, к эксплуатации природных богатств континента и заинтересовать США перспективой получения стратегического сырья из региона. Великобритания рассчитывала тем самым получить контроль над интеграционными процессами в Европе, добиться от США реальной поддержки в сохранении британских позиций на Ближнем и Среднем Востоке и, таким образом, получить возможности хотя бы косвенно контролировать американскую политику в регионе¹.

Содержание британского стратегического планирования на послевоенный период определялось положением о неизбежном обострении англо-советских отношений и их переходе в кризисную фазу во второй половине 1950-х годов. Разработанный высшим британским военным руководством в мае 1947 г. Всеобщий стратегический план определял Советский Союз в качестве основного потенциального противника, а район Ближнего и Среднего Востока как наиболее вероятное направление «агрессии России»². Правительство К. Эттли придавало важнейшее значение сохранению военного присутствия в этом регионе. Так, с 1946 г. начались затяжные переговоры с Египтом об изменении условий англо-египетского договора 1936 г. Но попытки Великобритании добиться согласия египетского королевского правительства на сохранение британской военной базы в зоне Суэцкого канала натолкнулись на настойчивые требования полного вывода британских войск с территории страны. В то же время обострение палестинской проблемы усилило интерес арабских стран к военному сотрудничеству с Великобританией. Это до известной степени благоприятствовало сохранению активной позиции Лондона в регионе³.

На переговорах с представителями американского правительства британские дипломаты и военные отстаивали точку зрения, что Ближний Восток в качестве «будущего театра военных действий уступает по значению лишь территории самой Англии»⁴. Однако правящие круги США не разделяли этих оценок, отдавая приоритет латиноамериканским и европейским делам.

В системе внешнеполитических приоритетов американской администрации Г. Трумэна район Ближнего и Среднего Востока занимал в первые послевоенные годы далеко не главное место. В стратегическом планировании США оно определялось задачей создания плацдарма для нанесения — в начальной фазе возможного военного конфликта с Советским Союзом — ядерного удара по нефтедобывающим и нефтеперерабатывающим мощностям на территории СССР. Дипломатическое давление Советского Союза на Турцию, оказывавшееся в первые послевоенные годы с целью добиться пересмотра режима черноморских проливов и выдвигавшиеся в прессе сопредельных с Турцией советских республик территориальные претензии, создавали ситуацию, которая не позволяла американским военным экспертам разрабатывать долговременные планы операций на возможном театре военных действий в этом регионе. В этих условиях при решении вопроса, на каких рубежах будет проходить «линия обороны Запада», акцент делался на возможности использования британской базы в зоне Суэцкого канала. Лишь с 1947 г., после провозглашения «доктрины Трумэна», при американской технической помощи развернулась модернизация турецких аэродромов, а позднее началось и строительство новых аэродромов для размещения тяжелых американских бомбардировщиков⁵.

При общем неприятии британских оценок в американских правительственных кругах шли постоянные дебаты между дипломатическим и военным ведомствами, с одной стороны, правительством и конгрессом — с другой, относительно значения ближневосточного региона и отношений с Великобританией в этом районе мира. Особенно наглядно это показало обсуждение итогов американо-британских переговоров, проходивших осенью 1947 г. и известных в дипломатической истории как «Переговоры в Пентагоне»⁶.

Разумеется, острые дебаты в американских правящих кругах возникали и в связи с формированием политики США в других районах мира. Но в первое послевоенное десятилетие именно становление ближневосточного направления американской внешней политики проходило с наибольшими трудностями. В значительной степени это объяснялось сложностью политической обстановке в самом регионе. Однако нужно иметь в виду и недостаток квалифицированных кадров, который ощущало руководство госдепартамента, формируя штаты соответствующих отделов и посольств, в условиях, когда общая численность дипломатического корпуса резко увеличивалась. Специалисты считают, что лишь с 1942 г., когда в Чикаго была проведена конференция «Ближний Восток: проблемы и перспективы», была начата подготовка для правительственных организаций специалистов, знающих языки региона.

С 1947 г. в США стал издаваться «Ближневосточный журнал». На первой странице первого номера этого журнала констатировалось, что «за очень небольшим исключением, для американцев Ближний Восток — терра инкогнита*». Лишь с 1949 г. стала финансироваться правительственная программа ближневосточных исследований⁷. Отсутствие прочных традиций ближневосточной политики в сочетании с плохим знанием реалий региона привели к тому, что практически до середины 1950-х годов правительство США было вынуждено при решении большинства возникавших острых региональных проблем опираться на разработки британского министерства иностранных дел. Но при этом американские политики декларировали, и зачастую совершенно искренне, антиколониалистские лозунги и особенно в первые послевоенные годы считали неизбежным и желательным скорейший «уход» Великобритании с Ближнего Востока.

## * Неведомая земля (лат.).

Отмечая сложности формирования ближневосточного направления деятельности госдепартамента США, нельзя не подчеркнуть последовательность, с которой администрация Трумэна формулировала глобальные задачи американской внешней политики. Продолжая традицию односторонних деклараций внешнеполитических целей страны, восходящую к президенту Дж. Монро, Г. Трумэн в послании конгрессу 12 марта 1947 г. сформулировал ряд принципиальных положений, определивших характер внешней политики США во второй половине ХХ в.

В подчеркнуто патетико-трагической манере сделав заявление в феврале 1947 г. о невозможности для Великобритании далее поддерживать режимы Греции и Турции, Лондон надеялся, что правительство США в ответ заявит о своих экономических и стратегических интересах в регионе и тем самым создаст надежду на реализацию проекта «Евро-Африка». Американская дипломатия в лице прежде всего заместителя государственного секретаря Д. Ачесона разгадала замысел Форин Оффис⁸. В выступлении президента Г. Трумэна ничего не говорилось об экономических интересах США в регионе, хотя первоначальный проект содержал такие положения.

«Доктрина Трумэна» провозглашала целью американской региональной и глобальной политики защиту свободы и демократии. Она развивала «вильсонистские» традиции, характерные для внешнеполитического курса Ф. Д. Рузвельта. Но тем не менее отсутствие указаний на экономические интересы США в ближневосточном регионе шло как бы вразрез с действиями американских монополий, которые в послевоенный период активно теснили европейский капитал в нефтедобывающей промышленности Ближнего и Среднего Востока.

Действительно, с 1945 г. представители американских деловых кругов вели переговоры о получении различных концессий практически во всех арабских странах⁹. Компании «Сокони вакуум» и «Стандард ойл оф Нью-Джерси» владели 27,5% активов «Ирак петролеум компани» и имели значительные интересы в Катаре. «Галф ойл» и Англо-иранская нефтяная компания делили контроль над буровыми работами в Кувейте. «Стандард ойл оф Калифорния» и «Тексако» имели преимущественные права в Саудовской Аравии и Бахрейне¹⁰. Возможно, случайным, но, безусловно, символическим совпадением стало то, что слияние четырех американских нефтяных монополий («Стандард ойл оф Нью-Джерси», «Сокони вакуум», «Тексас» и «Стандард ойл оф Калифорния») в компанию «АРАМКО» по времени совпало с поддержкой конгрессом США направления политики, предложенного «доктриной Трумэна». По данным, представленным в комиссию по иностранным делам палаты представителей конгресса США руководством этой кампании, уже в первой половине 1950-х гг. капитал Соединенных Штатов Америки осуществлял финансовый контроль над 46% нефтяных запасов ближневосточного региона. 20% — оставалось под контролем британских фирм¹¹. В конце 40 — начале 50-х гг. произошло резкое увеличение добычи нефти на промыслах Ближнего и Среднего Востока. Оно было связано с ростом потребностей в энергоносителях западноевропейских стран, восстанавливавших свою экономику при помощи США в рамках «плана Маршалла». Причем уже в 1947 г. до 50% их потребностей обеспечивалось за счет поставок компании «АРАМКО». В последующий период, за 1948—1951 гг. 56% поставляемой этой компанией в Европу нефти оплачивались за счет средств, выделявшихся сначала по «плану Маршалла», а затем — по Программе взаимного обеспечения безопасности, связывавшей США с членами Североатлантического блока¹².

Однако, несмотря на это, следует подчеркнуть, что формулировки «Доктрины Трумэна» адекватно отразили те оценки стратегического значения ближневосточной нефти, которые существовали в правящих кругах США на тот период. Разрабатывавшиеся в Соединенных Штатах во второй половине 1940-х гг. планы возможной войны с Советским Союзом предусматривали, что в начальной фазе военных действий Советский Союз быстро сможет добиться стратегического успеха, как в Западной Европе, так и на Ближнем Востоке. В связи с этим обстоятельством по меньшей мере в течение двух лет после начала военных действий доступ к ближневосточной нефти для США и их союзников будет невозможен¹³. Лишь известная директива Совета национальной безопасности (СНБ-68), которая была одобрена президентом Г. Трумэном после начала корейской войны, внесла коррективы в оценки стратегической важности ближневосточной нефти и региона в целом. В ней подчеркивалось, что в случае войны «нефтяные районы Ближнего и Среднего Востока» превратятся в важный театр военных действий. План ведения войны с Советским Союзом под кодовым названием «Дропшот» уже предусматривал формирование рубежа обороны в юго-восточных районах Турции с целью «защиты ближневосточной нефти»¹⁴. Таким образом, значение ближневосточного региона в системе внешнеполитических приоритетов США возрастало по мере развития экономической и военно-политической интеграции Европы и завершения оформления раздела этого региона на сферы влияния США и Советского Союза, что нашло свое выражение в принятии ФРГ в НАТО и создании Организации Варшавского Договора. Североатлантический блок все более активно распространял свое влияние на ближневосточный регион.

Подготовка к принятию в НАТО Турции, являвшейся мостом между южной частью Европы и Ближним Востоком, шла одновременно с созданием военной организации этого альянса. Подготовка была связана с реформированием турецких вооруженных сил и созданием военной инфраструктуры на территории страны. Распространению влияния НАТО на Ближний Восток должно было способствовать создание средневосточного командования при участии Великобритании, Франции, США и Турции. В качестве члена-основателя к созданию командования был приглашен Египет. При этом британская база в зоне Суэцкого канала формально становилась бы союзной. Несмотря на то, что королевское правительство Египта отклонило это предложение, ведущие страны НАТО продолжали поиски вариантов блоковой политики на Ближнем и Среднем Востоке, используя в качестве меры давления на страны региона заинтересованность ближневосточных режимов в получении военной и экономической помощи¹⁵.

Ближневосточный рынок вооружений контролировала Великобритания, выступая в качестве основного поставщика оружия арабским странам. Это давало британскому правительству важный рычаг воздействия на ситуацию на Ближнем Востоке. Установление контроля над гонкой вооружений в регионе, прежде всего между арабскими странами и Израилем, стало важным направлением ближневосточной политики и для США. По тактическим соображения, учитывающим договорные отношения Великобритании с рядом арабских стран, а также стремление контролировать деятельность Франции, намерение США управлять военным строительством на Ближнем и Среднем Востоке выразилось в участии в трехсторонней декларации, которая была провозглашена правительствами Соединенных Штатов, Великобритании и Франции 25 мая 1950 г. Вопросы поставок оружия на Ближний Восток стали рассматриваться специальной трехсторонней комиссией, в которой мнение представителей Вашингтона имело решающее значение¹⁶.

Создание механизма контроля над ближневосточным рынком вооружений следует рассматривать как составную часть действий США, направленных на то, чтобы на основе развития двусторонних отношений со странами Ближнего и Среднего Востока разработать долговременную региональную политику. Среди таких действий находится и попытка Соединенных Штатов вслед за Великобританией, которая сделала это сразу после войны, выдвинуть программу не только военного, но и экономического сотрудничества с развивающимися странами.

20 января 1949 г. президент Г. Трумэн в послании конгрессу назвал четвертой по порядку среди важнейших внешнеполитических задач оказание помощи «слаборазвитым» регионам. Выдвижение американской администрацией программы, получившей в дипломатической истории название «программы четвертого пункта», означало, прежде всего, то, что так называемые «невоенные факторы силы» начинали все более учитываться при разработке внешнеполитической стратегии США. В частности же, применительно к реалиям ближневосточного региона, американское руководство, предлагая программу, пыталось дать ответ на непростой вопрос, каковы на самом деле способы «укрепления демократических институтов» в странах Ближнего и Среднего Востока. Ведь именно эту задачу в числе приоритетных выдвигала «доктрина Трумэна». Оказание американской экономической и технической помощи странам в рамках программы должно было, по замыслу ее авторов, способствовать развитию экономики этих стран и стимулировать приток западного частного капитала. Но главное, как определяли документы государственного департамента, реализация программы должна была способствовать «внесению… в политическую и социальную системы зависимых стран разумной доли либеральных идей, но так, чтобы это не привело к слишком быстрым изменениям в существующих порядках»¹⁷.

В конце 1951 г. в Бейруте было открыто региональное представительство США для координации использования средств, выделяемых странам ближневосточного региона в рамках различных программ помощи. Его возглавил Э. Лок, имевший ранг специального помощника государственного секретаря. Но в своей деятельности представительство столкнулось с серьезными проблемами. Государства региона не располагали реальными возможностями участвовать в финансировании крупных проектов, как это предусматривали программы помощи. Часть правящей элиты арабских государств вообще не была заинтересована в реализации долгосрочных проектов, а надеялась на немедленное личное обогащение за счет сумм американской помощи. Прогрессивная часть арабского общества относилась с некоторым подозрением к действиям США в регионе, усматривая за предложением помощи стремление американского империализма закабалить страны, только освободившиеся от британской и французской зависимости. Сосредоточенность Соединенных Штатов и их союзников в начале 1950-х гг. на достижении паритета с Советским Союзом в развитии конвенциональных сил в Европе, а затем в получении ядерного превосходства над СССР, серьезно лимитировали возможности американского правительства в плане выделения сколько-нибудь значительных сумм на экономическую помощь развивающимся странам. Так, на 1951 финансовый год конгресс выделил в соответствии с «Актом об иностранной экономической помощи» 34,5 млн долл. На помощь, например, Египту было ассигновано всего 250 тыс. долл. Деятельность одного американского эксперта оплачивалась 15 тыс. долл. в год¹⁸. Таким образом, на практике за счет сумм помощи фактически оплачивался сбор через американских советников стратегической информации о ситуации в стране. Уже спустя год после своего назначения Э. Лок ушел в отставку. Вскоре представительство в Бейруте было закрыто¹⁹.

Чем глубже американские дипломаты и военные вникали в сложное переплетение ближневосточных проблем, тем труднее становилось игнорировать проблему социальной опоры политики стран Запада на Ближнем и Среднем Востоке. Между тем определение долговременной стратегии ближневосточной политики требовало найти ответ на вопрос, какие именно социальные слои и политические силы в долговременном плане могут стать опорой США. При внимательном рассмотрении оказалось, что таких сил на тот момент не существовало. Государственный секретарь США Д. Ачесон в январе 1952 г., беседуя с У. Черчиллем, определил ситуацию в странах Ближнего Востока как «достойную самого Карла Маркса: масса безработных, бездомных и нищих, отсутствует пролетариат, нет среднего класса, правящий класс невелик, но продажен. Его поддерживают иностранцы, которые хотят эксплуатировать бесценные богатства региона, особенно нефть и Суэцкий канал»²⁰. Эту точку зрения разделяли и британские политики, но, как подчеркивал английский журнал «Раунд тэйбл», в отличие от американских дипломатов они считали неизбежным продолжение сотрудничества с теми силами, которые уже стояли у власти в государствах региона²¹.

Американское же правительство попыталось применить на Ближнем Востоке опыт латиноамериканской политики и сделало ставку на такой относительно вестернизированный институт, как армия. Акцент был сделан на установление контактов с младшим и средним офицерским составом, часть которого получила военное образование в странах НАТО и по социальному происхождению не была связана родственными и клановыми отношениями со «старой шайкой» коррумпированных политиков²².

Обобщение опыта послевоенной ближневосточной политики в этом плане и разработка рекомендаций правительству вошли в задачу комиссии, которая была создана по распоряжению госсекретаря Д. Ачесона в конце 1951 г. из представителей правительственных ведомств, деловых и академических кругов. В докладе комиссии, представленном в начале 1952 г., важное место занимал анализ ситуации в Египте. В качестве главной задачи эксперты определили поиск фигуры политика, который при помощи США мог бы встать во главе государства и осуществить программу мер, разработанную при помощи американских советников²³.

В июле 1952 г. в Египте произошла антимонархическая революция. К власти пришли представители организации «Свободные офицеры» во главе с Г. А. Насером. Такое развитие событий в крупнейшей арабской стране соответствовало представлениям американских дипломатов и «криптодипломатов» о том, что фактором стабильности и проводниками западного влияния в регионе могут быть армейские круги. Правда, опыт отношений американских представителей с военными Сирии, где в течение 1949 г. произошло три государственных переворота, остро поставил вопрос о стабильности ближневосточных военных режимов. К тому же приходившие к власти генералы и полковники с большой неохотой декларировали свою приверженность демократическим ценностям и не торопились передавать власть гражданским правительствам, что шло вразрез со стратегическими задачами американской политики в плане защиты демократии, изложенными в «доктрине Трумэна». Но тем важнее было найти способы управления политическими процессами в Египте — крупнейшей стране арабского мира, и распространить этот опыт на другие страны региона.

С появлением ядерного и термоядерного оружия у Советского Союза для американских и британских военных стала очевидной уязвимость крупной базы в зоне Суэцкого канала. В 1952—1953 гг. как в США, так и в Великобритании предпринимаются попытки внести изменения в стратегическое планирование по Ближнему Востоку. В Великобритании разработан новый стратегический план, США переходят к действиям в рамках концепции «нового взгляда». Закреплялось положение о том, что американские военные базы должны создаваться в непосредственной близости к границам Советского Союза, а их охрана должна была возлагаться на вооруженные силы стран региона. Приоритетным для США становится задача создания блока стран «северного яруса» Ближнего и Среднего Востока, с включением Турции, Ирана и Пакистана. Однако это не означало снижения интереса ведущих стран НАТО к развитию ситуации в арабском мире. Напротив, для создания стабильной ситуации, при которой только и было возможно обеспечить приток частного капитала в регион, возрастало значение достижения прогресса в урегулировании арабо-израильского конфликта. Для США при всем упорном нежелании американской дипломатии согласиться с британскими предложениями о разделе сфер влияния в регионе приоритетными являлись отношения с Израилем, а из арабских стран — с Саудовской Аравией. Но для придания импульса ближневосточному мирному процессу важно было наладить надежные связи с Египтом.

Консервативное правительство У. Черчилля, пришедшее к власти в результате всеобщих выборов 1951 г., взяло курс на заключение англо-египетского соглашения, которое давало бы возможность Великобритании поэтапно вывести почти восьмидесятитысячный контингент войск, но закрепляло бы за Лондоном право использовать суэцкую базу в случае обострения международной напряженности. Американское правительство Д. Эйзенхауэра всячески стимулировало развитие переговорного процесса между Великобританией и Египтом по вопросу об изменении статуса суэцкой базы. Обещания экономической и военной помощи Египту раздавались из Вашингтона именно в периоды, когда возникали тупиковые ситуации на переговорах. Деятельность американской дипломатии способствовала улучшению американо-египетских отношений и неоднократно вызывала протесты Лондона, обвинявшего госдепартамент США в передаче Египту конфиденциальной информации.

Британское правительство во главе с У. Черчиллем испытывало большие внутриполитические затруднения в связи с проведением политики на Ближнем Востоке. В консервативной партии сформировалась влиятельная и многочисленная оппозиция. Члены так называемой «Суэцкой группы» членов британского парламента резко критиковали правительственный курс, выступая за сохранение военного присутствия в Египте. Правда, У. Черчилль со свойственным ему опытом и изворотливостью сам поддерживал оппозиционеров, тем самым создавая рычаг давления на американское правительство и добиваясь от США демонстрации «атлантической солидарности». Избранная У. Черчиллем тактика всяческого затягивания переговоров с Египтом, вызывавшая многочисленные трения в англо-американских отношениях, в конечном итоге дала результаты. В конце июня 1954 г. на переговорах в Вашингтоне американское руководство обещало обусловить предоставление помощи Египту выполнением египетским правительством положений готовившегося соглашения о статусе базы в зоне Суэцкого канала. Таким образом, США неформально брали на себя функции гаранта соглашения²⁴.

19 октября 1954 г. это соглашение было подписано. Англо-египетский договор 1936 г. прекращал свое действие. Срок нового соглашения устанавливался в 7 лет. Великобритания должна была вывести свои войска с суэцкой базы за 20 месяцев. В случае агрессии против любой арабской страны, которая к моменту подписания соглашения являлась участницей договора о коллективной обороне государств — членов Лиги арабских государств, подписанного в Каире 13 апреля 1950 г., а также против Турции, британские войска могли вернуться на базу. В тексте соглашения была сделана оговорка, что исключаются случаи конфликтов между арабскими странами или военных столкновений с Израилем²⁵.

Американская дипломатия проявляла большую заинтересованность в дальнейшем налаживании англо-египетских отношений. Газета «Нью-Йорк таймс» писала, что соглашение «создает возможности расширить связи между Турцией и Пакистаном за счет Ирака и Ирана, а возможно, и других арабских государств, включая Египет…»²⁶ В то же время представители оппозиции правительственному курсу в британском парламенте считали, что занимавший официально пост премьер-министра Египта, а фактически уже полностью определявший политику страны Г. А. Насер будет добиваться денонсации соглашения. Суэцкая база потеряна для Великобритании навсегда, считали члены «Суэцкой группы»²⁷. Оправданность таких предсказаний подтверждают свидетельства соратников Г. Насера. Один из членов Совета революционного командования Египта Халед Мохи Эл Дин отметил в своих мемуарах, что уже в начале 1954 г. Г. Насер фактически не скрывал намерений воспрепятствовать, если понадобится, силой, возвращению британских войск на египетскую территорию²⁸.

Развитие ситуации на Ближнем Востоке после заключения соглашения показало, что не оправдываются надежды американских дипломатов и на то, что оно расчистит дорогу к началу ближневосточного мирного процесса. Тайные контакты израильских и египетских представителей, имевшие место в 1952—1954 гг., не принесли результатов²⁹. Попытки США стимулировать сближение Израиля и арабских стран через совместную реализацию «проекта долины р. Иордан» также были безуспешными. Обострение ситуации на линии перемирия между Израилем и Египтом свидетельствовало о нежелании сторон искать разрешения конфликтной ситуации по формуле «мир в обмен на территории», предложенной в американо-английском плане мирного урегулирования, известного как план «Альфа»³⁰. Во второй половине 1954 г. Г. А. Насер укрепляется во мнении, что Соединенные Штаты в действительности не собираются оказывать военную помощь Египту. К серьезным осложнениям в отношениях Египта с Великобританией и Соединенными Штатами привело создание в начале 1955 г. военно-политической организации стран «северного яруса» Ближнего и Среднего Востока, получившей название Багдадского пакта. Участие в пакте Ирака и Великобритании было расценено руководством Египта как стремление стран НАТО оспорить претензии Египта на лидерство в регионе. Правительство Израиля также негативно отреагировало на создание пакта, особенно на сделанное при подписании 24 февраля 1955 г. турецко-иракского соглашения заявление представителей двух стран о стремлении добиваться соблюдения всех резолюций ООН по палестинскому вопросу³¹. Совершенный 28 февраля 1955 г. рейд израильских коммандос на территорию Египта был расценен египетским руководством как часть организованной США репрессивной кампании, связанной с его оппозицией Багдадскому пакту и отказом заключить мир с Израилем. В связи с этим усиливается давление на Насера со стороны офицерства с требованием повысить боеспособность армии.

Соединенные Штаты не стали членом Багдадского пакта, что свидетельствовало о нежелании американской дипломатии слишком обострять отношения с Советским Союзом на Ближнем и Среднем Востоке и стремлении сохранить свободу дипломатического маневра в отношениях со странами региона. Однако создание военного блока непосредственно на границах СССР неизбежно должно было вызвать противодействие со стороны советской дипломатии. Активизация политики Советского Союза на ближневосточном и африканском направлениях соответствовала логике как формирования послевоенной системы международных отношений, так и продолжения холодной войны. Включение ФРГ в НАТО и создание Организации Варшавского Договора привели к ситуации военно-стратегической стабилизации в Европе. Соединенным Штатам и Советскому Союзу еще предстояло в ходе Карибского кризиса осознать неизбежность достижения и сохранения разумного паритета в сфере стратегических вооружений. Но уже обозначается обострение борьбы сверхдержав за страны «третьего мира», куда в 1960-х гг. будет перенесено их противоборство.

Столкнувшись с нежеланием стран НАТО поставлять Каиру современные виды вооружений, Египет начинает переговоры с Советским Союзом. Сама по себе одноразовая, пусть даже крупная, поставка оружия из стран Варшавского Договора (основным поставщиком выступила Чехословакия) не могла привести к немедленному изменению соотношения сил между Израилем и Египтом. К тому же она имела первоначально коммерческий характер. Более того, баланс сил мог быть быстро восстановлен на новом уровне. Таким образом, обвинения СССР со стороны дипломатии Великобритании и США в том, что, нарушив монополию ведущих стран на продажу оружия арабским странам, Советский Союз «открыл новый фронт холодной войны» были явным преувеличением и проявлением логики «двойного стандарта». К тому же следует учитывать, что советско-египетские отношения складывались непросто, особенно на первом этапе. Советское правительство не могло не учитывать антикоммунизм Г. А. Насера. Однако борьба против Багдадского пакта объективно сближала Египет с Советским Союзом.

Государственного секретаря США Дж. Ф. Даллеса беспокоили как перспективы противоборства с Советским Союзом в регионе на условиях, которые определял бы Египет, так и сложности сближения позиций СССР и США для предотвращения такого развития событий на Ближнем Востоке, которое будет угрожать стабильности всей послевоенной системы международных отношений. Египетского лидера следовало поставить на место, считал госсекретарь США. В беседе с министром финансов Великобритании Г. Макмилланом 26 октября 1955 г. Даллес заявил: «Насер играет с силами более грозными, чем ему представляется»³². Американская дипломатия разработала программу жестких мер давления на Египет, которая соответствовала логике основного принципа дипломатии Даллеса — «балансировать на грани», но не допускать разрыва в отношениях. В конце марта 1956 г. президент Эйзенхауэр утвердил план «Омега». В первой части этого плана предусматривались меры экономического и политического давления на Египет. Во второй — способы политической и дипломатической изоляции этой страны. Содержание третьей части плана «Омега» до сих пор осталось засекреченным. Заметки Даллеса позволяют лишь отчасти судить, в каком направлении должны были развиваться действия США в том случае, если мероприятия в рамках первых двух частей плана не дадут результатов. Госсекретарь упоминал о сбивании цен на египетский хлопок путем выбрасывания на мировой рынок крупных партий хлопка из США, глушении передач Египетского радио, а также об организации государственного переворота в Сирии, в том случае, если Дамаск будет поддерживать Насера. Таким образом, речь, как минимум, шла о попытках создания внутриполитического кризиса в Египте.

Правительство Великобритании считало предлагавшуюся Вашингтоном программу действий неадекватной складывавшейся в ближневосточном регионе ситуации. Генеральной целью британского плана действий в отношении Египта, также подготовленного в конце марта 1956 г., было свержение режима Насера вооруженным путем. Вашингтон приложил немало усилий, чтобы убедить британское правительство в несостоятельности и опасности этих планов. Однако постоянные «утечки информации» из британских правительственных ведомств и общий враждебный тон английской прессы в отношении египетского лидера свидетельствовали о том, что премьер-министр А. Иден, который на посту министра иностранных дел приложил немало усилий для заключения англо-египетского соглашения 1954 г. и, таким образом, поставил на карту свою политическую карьеру, был настроен в пользу военно-силового решения³³.

Планы военного конфликта с Египтом разрабатывались и в Израиле. На протяжении ряда лет израильское руководство безуспешно добивалось от США заключения «договора об обеспечении безопасности» и получения разрешения американского правительства на закупку оружия в Соединенных Штатах. С середины 1954 г., когда из-за поддержки Каиром деятельности алжирского Фронта национального освобождения осложнились франко-египетские отношения, началось сближение Израиля и Франции. Американские правительственные круги рассчитывали, что, в связи с получением вооружения Израилем из Франции, вопрос о поставках американского оружия будет снят с обсуждения, на Ближнем Востоке установится новый баланс военных сил, в котором США сохранят хорошие возможности для дипломатической игры в регионе³⁴.

Вообще же правительство Д. Эйзенхауэра приложило немало усилий для того, чтобы привести «особые» американо-израильские отношения в соответствие с интересами региональной политики США. Существенно были ограничены возможности «утечек информации» из правительственных органов, которые позволяли бы израильскому правительству организовывать кампании давления на администрацию со стороны членов конгресса и средств массовой информации США. Израильское руководство расценивало действия госдепартамента Соединенных Штатов как стремление «снизить» уровень отношений с Израилем и было намерено этому решительно противодействовать. Видный израильский политик Д. Бен-Гурион в середине 1954 г. выразил мнение, что правительство Эйзенхауэра «хочет фактически получить мандат на управление Израилем». Он подчеркнул решимость руководства Израиля отстаивать право проводить независимую внешнюю политику и намерение дать понять США, что Израиль — «не Гватемала»³⁵. В середине 1955 г. Д. Бен-Гурион вновь стал премьер-министром Израиля, одновременно занимая пост министра обороны. Усилия кабинета министров во главе с Д. Бен-Гурионом направленные на укрепление израильской армии, явно подогревались стремлением использовать складывавшуюся на Ближнем Востоке обстановку для демонстрации прежде всего Соединенным Штатам бесперспективности американского давления в пользу начала арабо-израильских переговоров по формуле «мир в обмен на территории». В кругах израильских политиков и военных вынашивались планы проведения военной акции в отношении Египта и других арабских стран до того, как оружие из стран Варшавского блока будет освоено египетской армией.

30 января 1956 г. израильский посол в США А. Эбан публично призвал правительства США и Великобритании оказать военную помощь Израилю. Этим израильская дипломатия создавала именно ту внутриполитическую ситуацию, которой стремились избежать президент Д. Эйзенхауэр и госсекретарь Дж. Ф. Даллес, рассчитывавшие наладить ближневосточный мирный процесс за период между президентскими кампаниями, когда влияние сионистского лобби в США объективно снижалось. Призыв Эбана был подхвачен произраильски настроенными политиками. Поскольку в США фактически началась президентская избирательная кампания, то предвыборные соображения вновь стали оказывать большое воздействие на формирование ближневосточной политики администрации. В начале весны 1956 г. в политических кругах Израиля ширятся призывы к началу войны против Египта. Растет число инцидентов на линиях перемирий Израиля с Египтом и другими арабскими странами.

4 апреля 1956 г. Совет Безопасности принял резолюцию, призывавшую генерального секретаря ООН Дага Хаммаршельда совершить поездку на Ближний Восток с задачей убедить противоборствующие стороны соблюдать ранее достигнутые соглашения о перемирии, остановить эскалацию насилия и концентрацию вооруженных сил вблизи линий перемирий. Демонстрируя усилия по предотвращению военного конфликта, американское правительство одновременно намечает меры по управлению развитием конфликта в случае его начала. Государственным департаментом, Объединенным комитетом начальников штабов и Центральным разведывательным управлением были рассмотрены возможные варианты начала локального конфликта и вероятности его интернационализации, в том числе и за счет посылки СССР и ГДР «добровольцев» для помощи Египту. Вооруженное вмешательство США в конфликт было признано крайне нежелательным. В конечном итоге дипломатическое и военное ведомство США разработали план операции «Стокпайл». Он предусматривал создание на корабле, приписанном к 6-му американскому флоту, склада артиллерийского, стрелкового оружия и боеприпасов, которые могли быть переданы арабским странам в том случае, если они окажутся жертвами агрессии Израиля. Кроме того, Дж. Ф. Даллес предлагал поместить определенное количество самолетов на аэродромах в районе Ближнего Востока и уведомить как Израиль, так и арабские страны, что право использовать такие самолеты получит сторона, подвергшаяся агрессии.

Давление сионистского лобби в конгрессе на правительство и дальнейшее ухудшение американо-египетских отношений привели к существенной корректировке плана «Стокпайл». Окончательный вариант предусматривал, что в случае нападения арабских стран на Израиль 24 самолета F-86, из числа находящихся в Европе, будут передислоцированы на Кипр и там переданы израильским летчикам. Но тональность заявления и общая направленность действий американского правительства не оставляли сомнения в том, что США не поддержат агрессию Израиля против Египта. На встрече с делегацией конгресса 23 апреля 1956 г. государственный секретарь Дж. Ф. Даллес дал понять, что Израилю следует соотносить свои действия с интересами глобальной политики США и не ставить мир «перед угрозой третьей мировой войны во имя улучшения ситуации с точки зрения собственных интересов». Он указал, что «есть методы экономического и иного давления на арабов, с целью отвратить их от развязывания войны». Поэтому США не будут предпринимать шагов, «которые столкнут СССР и США в условиях ухудшающейся ситуации на Ближнем Востоке»³⁶.

В этот период появилась возможность сближения позиций США и Советского Союза. Во время визита в Великобританию в апреле 1956 г. Первый секретарь ЦК КПСС Н. С. Хрущев высказался за введение под эгидой ООН эмбарго на поставки оружия на Ближний Восток. Это встревожило в первую очередь руководство Египта. Дипломатическое признание Египтом Китайской Народной Республики, последовавшее в середине мая 1956 г., показало великим державам, что у президента Г. А. Насера сохраняются определенные возможности для дипломатического маневра. КНР не являлась членом ООН и могла рассматриваться в качестве потенциального поставщика оружия Египту.

Таким образом, к середине 1956 г. складываются условия как для возникновения ближневосточного кризиса, так и для урегулирования ситуации на Ближнем Востоке. Заканчивался вывод британских войск с территории Египта. Для стабилизации внутриполитической ситуации и подтверждения претензий на лидерство Египта в арабском мире президенту Г. А. Насеру нужно было продемонстрировать политическую волю в отстаивании суверенитета страны. Кризис в отношениях с ведущими странами НАТО мог дать основания для денонсации англо-египетского соглашения 1954 г. Для Насера не было секретом то, что британское и французское правительство ищут предлог для развязывания агрессии против Египта. Однако действия американского правительства позволяли судить о том, что в условиях приближавшихся президентских выборов США не поддержат вооруженную акцию своих партнеров по НАТО. Насер, таким образом, мог в своих интересах использовать разногласия между США, Великобританией и Францией. Вместе с тем египетского лидера не могло не беспокоить то, что реальностью становилось сотрудничество ведущих стран Североатлантического блока в попытках создания внутриполитического кризиса в Египте. Это подталкивало египетского президента к развитию отношений с Советским Союзом.

В декабре 1955 г. правительства США и Великобритании совместно с Международным банком реконструкции и развития (МБРР), предложили Египту предоставить кредиты на сооружение первой очереди высотной Асуанской плотины на Ниле и рассмотреть порядок предоставления сумм для завершения строительства. В реальности предоставление гарантий выделения необходимых сумм всячески затягивалось, с целью добиться от Египта политических уступок. В начале мая 1956 г. главы дипломатических ведомств США и Великобритании согласились в том, что следует отозвать обещания финансировать асуанский проект.

На заседании Совета национальной безопасности 28 июня 1956 г. директор ЦРУ А. Даллес информировал собравшихся, что, по данным его ведомства, министр иностранных дел СССР Д. Т. Шепилов, который был приглашен в Египет на празднование окончания вывода британских войск с территории страны, в ходе своего визита в Каир в середине июня предложил помощь Советского Союза в строительстве Асуанской плотины в форме беспроцентного займа на сумму в 400 млн долл. сроком на 60 лет при одновременном аннулировании долга Египта за поставленное ранее странами Варшавского Договора оружие.

При обсуждении сложившейся в отношениях с Египтом ситуации Дж. Ф. Даллес подчеркнул необходимость избегать поспешных действий и указал, что участие Советского Союза в финансировании асуанского проекта в ближайшее время обернется негативными последствиями для ближневосточной политики США, но в долговременном плане принесет им выигрыш. Строительство плотины ляжет тяжелым грузом на египетскую экономику и приведет к дальнейшему снижению жизненного уровня. Ответственность за это население Египта будет возлагать на правительство Насера и Советский Союз. Госсекретарь отметил, что единственное, с чем США следует поспешить, так это с отзывом своих обещаний Египту и сделать это нужно до визита Насера в Москву, намечавшегося на начало августа, чтобы у широкой международной общественности не укрепилось мнение, что это Египет выбрал между СССР и США. Даллес был намерен объявить об отказе Египту в финансировании строительства Асуанской плотины одновременно с соответствующим заявлением Великобритании.

Г. А. Насер получил сведения о намерениях Вашингтона и Лондона, очевидно, из своих источников в странах Багдадского пакта до того, как 19 июля 1956 г. госсекретарь информировал посла Египта о решении американского правительства. На следующий день британское правительство, а 23 июля — руководство МБРР, объявили об отзыве ранее сделанных предложений о предоставлении займа Египту. Из американского посольства в Каире сообщили в госдепартамент, что Насер не выразил удивления, лишь пообещав сделать в речи 26 июля важное сообщение. Дипломаты предположили, что египетский президент заявит об отказе от получения американской экономической помощи по «Программе четвертого пункта»³⁷. Однако ответ Насера на действия США и Великобритании имел «асимметричный» характер. 26 июля 1956 г. президент Египта объявил о том, что подписал декрет о национализации компании Суэцкого канала. В декрете подчеркивалось, что все «акционеры и держатели учредительных акций получат возмещение за свои акции по их котировочной стоимости на парижской бирже ценных бумаг в день, предшествующий вступлению в силу настоящего закона»³⁸.

Компания Суэцкого канала представляла собой акционерное общество, почти половина акций которого принадлежала Великобритании. Декрет египетского правительства касался концессии 1854 г., полученной Ф. Лессепсом на сооружение канала и фирмана турецкого султана 1856 г. об учреждении Всеобщей компании морского Суэцкого канала. В отличие от Константинопольской конвенции 1888 г. относительно свободы плавания по Суэцкому каналу, эти документы не носили международного характера³⁹. Таким образом, сам по себе акт египетского правительства не противоречил международному праву, хотя смена собственника сооружения, от функционирования которого зависела значительная часть мировой торговли и судоходства, не могла не иметь широкого политического резонанса.

Решение о национализации кампании Суэцкого канала вызвало поддержку во всех странах арабского мира. Заявления Г. Насера свидетельствовали о его намерении опереться, прежде всего, на участников формирующегося движения неприсоединения. Он постоянно подчеркивал мысль, что реальной проблемой является не статус канала, а право «малых стран» отстаивать свои независимость и суверенитет. Однако реакция азиатских стран была крайне осторожной.

Г. А. Насер сделал заявление о национализации компании Суэцкого канала после своего возвращения с о. Бриони, где он встречался с президентом Югославии И. Броз Тито и премьер-министром Индии Дж. Неру. Затем Неру посетил Египет. У международной общественности первоначально возникло впечатление, что египетский президент согласовал свои действия с этим авторитетным в странах Азии политиком. Однако это было не так. Дж. Неру был неприятно удивлен, когда узнал о решении египетского лидера из газет. Его первой реакцией была мысль о том, что Насер «взял на себя слишком много и что его действия являются следствием давления экстремистских сил». Конечно, признавал Неру, Египет имел юридические основания национализировать компанию Суэцкого канала, но сама манера, в какой это было сделано, с точки зрения индийского премьера затрудняла разрешение возникшей конфликтной ситуации на условиях компромисса заинтересованных сторон и угрожала свободе судоходства в канале. Индия не может поддерживать Насера, исходя только из антиимпериалистических эмоций, считал индийский лидер. С его точки зрения в сложившейся ситуации важно было не допустить усиления международной напряженности и помочь Насеру занять более умеренную позицию. Индия должна была этому способствовать, до поры до времени не выражая своего отношения к ситуации и наблюдая за ее развитием⁴⁰.

Столкнувшись с подобной реакцией целого ряда развивающихся стран на свои действия, Г. А. Насер сделал акцент на использование американо-советских противоречий. Он информировал американское правительство, что Советский Союз не имел отношения к принятию решения о национализации. Египет не консультировался с Советским правительством по этому вопросу и не выяснял возможную реакцию СССР в случае вооруженного нападения на Египет⁴¹. Тем самым президент Насер сигнализировал Вашингтону о согласии передать инициативу в разрешении ситуации в руки США. Одновременно делался намек на возможность обращения Египта за помощью к Советскому Союзу.

Резкой критике решение египетского президента подвергла Великобритания. На действия британского правительства важнейшее влияние оказали внутриполитические соображения. Отставка У. Черчилля с поста лидера партии и премьер-министра в апреле 1955 г. существенно повлияла на расстановку сил в консервативной партии. Иден не имел того влияния на оппозицию, каким пользовался Черчилль. Продажа оружия Египту странами Варшавского Договора была расценена членами «Суэцкой группы», насчитывавшей приблизительно 100 парламентариев из 345 членов фракции консерваторов в палате общин, как «прыжок Советского Союза через блок стран северного яруса». Оглашение Насером решения о национализации компании Суэцкого канала после того как завершился вывод британских войск с территории Египта (это произошло 13 июня 1956 г.) подтвердило опасения оппозиции относительно судьбы соглашения о статусе суэцкой базы и перспектив сохранения британского влияния на Ближнем Востоке.

Реакция парламентской оппозиции на национализацию кампании Суэцкого канала делала неизбежной для правительства «игру мускулов». Оппозиция настаивала на свержении Г. Насера и приведении к власти лидеров партии Вафд в союзе с антинасеровски настроенными офицерами. Вариант проведения военной операции рассматривался как предпочтительный, в то время как устранение Насера в результате покушения могло создать ему в массах ореол мученика. Операция для парламентариев казалась легкой. Задавали вопрос: «Когда в последний раз египетская армия побеждала?» И сами давали иронический ответ: «Во втором акте оперы «Аида». Вариант дипломатического решения проблемы не исключался, но в любом случае канал следовало поставить под международный контроль и унизить Насера. Один из лидеров суэцкой группы выдвинул лозунг: «Или Насер, или Иден должны уйти до середины октября»⁴². Позиции премьер-министра А. Идена пошатнулись. Под угрозой оказалась вся его политическая карьера. Отсюда почти истерическая реакция британского премьера и его сравнение Насера с Муссолини, а ситуации 1956 г. — с обстановкой накануне Мюнхенской конференции 1938 г.

Информация о выступлении Г. А. Насера была получена А. Иденом в тот же день около 10 часов вечера. В ходе немедленно проведенной встречи представители комитета начальников штабов заявили о том, что подготовка военной операции против Египта может занять 6—7 недель. На следующий день, 27 июля, состоялось заседание кабинета министров, на котором были обсуждены возможные экономические последствия национализации Суэцкого канала, а также была определена тактика действий правительства. Министры согласились с тем, что с юридической точки зрения заявление египетского президента является декларацией о намерении выкупить акции у их владельцев, поэтому британская дипломатия не должна пытаться доказывать незаконность декрета о национализации канала. Следует акцентировать внимание на тезисе, что решение Насера продиктовано внутриполитическими соображениями, а в реальности правительство Египта не располагает возможностями обеспечить бесперебойное функционирование канала. Канал — это объект большого международного значения, следовательно, он и должен находиться под международным управлением. Министры считали, что на Египет должно быть оказано экономическое и политическое давление со стороны тех государств, чьи интересы в данном случае оказались затронуты в наибольшей степени. Политическое давление должно быть поддержано угрозой силы, а если понадобится, то и ее применением. По итогам заседания британский премьер информировал президента США, что по истечении шести недель он инициирует во взаимодействии с Францией начало военных действий против Египта, с тем чтобы «сломать Насера». «Устранение Насера и создание в Египте режима менее враждебного Западу является наиболее важными нашими целями», — подчеркивал Иден⁴³.

Позицию Лондона активно поддержало французское правительство. Министр иностранных дел Франции К. Пино демагогически сравнил действия Насера с захватом Гитлером Рейнской области в 1936 г. и выразил непреклонную решимость своего правительства «не дать Насеру возможности уйти с добычей». В противном случае, заявлял французский дипломат, у арабских стран появится соблазн уже в «ближайшие три месяца национализировать нефтепроводы на Ближнем Востоке» и тогда Европа «будет полностью зависеть от доброй воли арабских правительств»⁴⁴.

Поскольку государственный секретарь США в это время находился с визитом в Перу, то, получив послание от А. Идена, Эйзенхауэр направил в Лондон помощника госсекретаря Р. Мэрфи. Американскому эмиссару не удалось убедить министра иностранных дел Великобритании С. Ллойда и французского министра Пино в целесообразности использования преимущественно политических и экономических мер давления на Египет. Британское и французское правительства настаивали на необходимости применения военной силы, чтобы «изгнать Насера из Египта»⁴⁵. По возвращении из Латинской Америки Дж. Ф. Даллес немедленно вылетел в Лондон.

От американского руководства, в лице, прежде всего, президента Д. Эйзенхауэра и государственного секретаря Дж. Ф. Даллеса, требовалось определить программу действий, которая давала бы возможность управлять конфликтной ситуацией и разрешить ее с учетом глобальных и региональных интересов США. Анализируя ситуацию, эксперты госдепартамента практически сразу, уже 27 июля, дали заключение, что национализация компании Суэцкого канала Египтом не противоречит международному законодательству. Применение же силы каким-либо государством или группой государств для восстановления статус-кво вступит в явное противоречие с Уставом ООН. США должны были выиграть при любом развитии ситуации. В том случае, если египетское правительство под давлением США пойдет на уступки, то подтвердится правильность стратегического курса на использование в качестве опоры Запада армейских кругов и будет доказана возможность существования в арабском мире стабильного военного немонархического режима. Развивающиеся страны в целом и лидеры движения неприсоединения, в частности, получат образец, по которому им следует строить отношения с США. В том случае, если сделанные Насером уступки вызовут внутриполитический кризис в Египте и приведут к «потере лица» этим политиком, от США будет зависеть, останется ли он у власти. Это также сулило сохранение американского контроля над развитием политической ситуации в арабском мире. При любом варианте важнейшее значение имело достижение двух целей — обеспечить поддержку мирового общественного мнения действиям США и не допустить усиления влияния Советского Союза в регионе. Но, как всегда в год президентских выборов, приоритетными для американского руководства оставались внутриполитические соображения. Считалось необходимым во что бы то ни стало поддержать имидж Д. Эйзенхауэра как миротворца накануне президентских выборов в ноябре 1956 г.

В ходе встречи Даллеса с С. Ллойдом и К. Пино госсекретарю США удалось достичь временного компромисса с союзниками по НАТО. Он дал понять, что не исключает применения силы, но в крайнем случае и только тогда, когда мировому сообществу будет продемонстрировано, что исчерпаны иные меры воздействия на Насера, которые и заставят его «изрыгнуть проглоченное»⁴⁶. Это в целом устраивало британское правительство, которое по внешне- и внутриполитическим соображениям также придавало большое значение завоеванию поддержки мирового общественного мнения и не могло игнорировать тот факт, что члены британского Содружества, не поддержавшие действия египетского правительства, не одобряли в то же время и военных приготовлений Лондона. Причем это касалось не только Индии, но также и Канады и Австралии. По итогам переговоров было сделано заявление, в котором национализация компании Суэцкого канала была названа «захватом», что позволяло правительству Великобритании парировать обвинения оппозиции в нерешительности, ссылаясь на необходимость координировать с США использование военных методов давления на Египет. В заявлении также предлагалось обсудить статус канала на международной конференции⁴⁷. Как отмечает томский исследователь В. П. Румянцев, одной из целей, которую преследовал госсекретарь США, выступая с инициативой созыва международной конференции, было втянуть Г. А. Насера в длительные переговоры и попытаться добиться от него уступок⁴⁸. Но в принципе ситуация оставалась открытой и не исключала снятия части претензий и со стороны Великобритании и Франции.

Даллес и Иден определили, что в конференции должны принять участие 24 страны. Великобритания настояла, чтобы она проходила в Лондоне. Британская дипломатия рассчитывала, что эта конференция завершится принятием резолюции, осуждающей национализацию и содержащей призыв к созданию международной администрации по управлению каналом. Министр иностранных дел Великобритании С. Ллойд предлагал придать такой резолюции ультимативный характер. Если Насер откажется ее поддержать, то появится предлог для применения силы. Даллес предпочел не вступать в дальнейшие споры с британским руководством, надеясь, однако, организовать переговорный процесс безупречно с точки зрения международного права, с тем чтобы он продлился, по крайней мере, до завершения президентских выборов в США⁴⁹. В итоге работы Лондонской конференции, открывшейся 16 августа 1956 г., 18 из 22 участвовавших стран (отказались участвовать Египет и Греция) поддержали американские предложения, так называемый «план Даллеса», предполагавший создание международного органа для управления каналом в сотрудничестве с Египтом⁵⁰.

По итогам конференции была сформирована комиссия во главе с премьер-министром Австралии Р. Мензесом для передачи всех протоколов заседаний египетскому руководству. Члены комиссии находились в Каире с 3 по 9 сентября. Тактика давления на египетского президента, избранная Мензесом, соответствовала стремлению британской дипломатии доказать бесперспективность диалога с Насером. Еще 8 августа в выступлении по радио А. Иден охарактеризовал египетского президента как политика, который не соблюдает договоренностей. Но на практике действия австралийского премьера дали Г. А. Насеру возможность перехватить дипломатическую инициативу. Когда Р. Мензес заявил, что не исключено применение силы со стороны Великобритании и Франции в том случае, если египетское руководство не пересмотрит решения национализировать компанию Суэцкого канала, Насер прервал переговоры. Затем 10 сентября египетское правительство выступило с предложением провести конференцию, в которой участвовали бы все пользователи каналом. Как и ранее, Египет подчеркивал намерение выполнять международные обязательства по Суэцкому каналу⁵¹. Одновременно Г. А. Насер обратился к Дж. Неру с просьбой выступить посредником в отношениях с США и Великобританией с целью выработки решения о статусе канала, которое не предусматривало бы установление над ним международного контроля⁵².

Инициативы Египта нарушали планы Великобритании, поскольку именно на это время, приблизительно с 10 сентября (по другим данным, сообщенным позднее Даллесом лидерам конгресса США, с 15 сентября) Лондон планировал перейти в отношениях с Египтом к мерам военного давления, о чем А. Иден информировал американское правительство в конце августа. В связи с этой информацией госдепартамент США, стремясь не допустить военного конфликта на Ближнем Востоке и сохранить дипломатическую инициативу, уже подготовил проект создания ассоциации пользователей Суэцким каналом. Таким образом, предложения Египта о созыве конференции всех пользователей канала шли как бы в русле инициатив Вашингтона, но фактически были попыткой помешать созданию ассоциации. Поэтому американское правительство отклонило инициативы Каира⁵³.

В сложившейся ситуации, когда возник выбор между американским и египетским предложениями, британскому правительству ничего не оставалось как поддержать новый план США. Как подчеркивал министр иностранных дел Великобритании С. Ллойд, привлекательным казалось следующее обстоятельство: если американское правительство будет создавать ассоциацию вопреки негативной реакции Египта, то ему придется участвовать в попытках принуждения египетского правительства к согласию на установление международного контроля над каналом.

Премьер-министр Великобритании А. Иден согласился огласить намерение создать ассоциацию пользователей от имени своего правительства, а также правительств США и Франции. Выступая 12 сентября 1956 г. в палате общин британского парламента, А. Иден объявил, что планируемой к созданию ассоциации будет предоставлены права нанимать лоцманов для проводки судов через канал и собирать пошлины за проход судов. Египту же будут выплачиваться суммы за использование сооружений, находящихся в собственности египетского правительства. В то же время премьер-министр не ограничился этой информацией. Он попытался использовать прием У. Черчилля, который в период своего последнего премьерства неоднократно заявлял о поддержке своих действий со стороны американского правительства, не считаясь с официальной позицией Вашингтона. В своей речи Иден упомянул о «праве британского правительства и других заинтересованных стран» в случае отказа Египта передать полномочия по управлению каналом ассоциации пользователей, «предпринять дальнейшие шаги для отстаивания своих прав». Появившиеся комментарии не оставляли сомнений в том, что Иден имел в виду применение силы «при молчаливом одобрении США»⁵⁴.

Реакция госсекретаря США последовала незамедлительно. Уже 12 сентября госдепартамент заявил о том, что США поддерживают проект создания ассоциации, что было само собой разумеющимся, так как это был американский план. Но на следующий день на пресс-конференции Дж. Ф. Даллес подчеркнул, что США при любом развитии событий не собираются «прорываться через Суэцкий канал силой» и вообще они могут использовать для провода своих судов маршрут в обход Африки. Неприятный для Идена как дипломата и политика подтекст заявления Даллеса состоял в том, что его пытались уличить в неумелом подражательстве У. Черчиллю. Госсекретарь США подчеркнул это, почти дословно изложив те аргументы, которые в свое время использовал У. Черчилль в письмах Д. Эйзенхауэру при его вступлении в должность президента. Тогда Черчилль особенно упирал на то, что Великобритания якобы сама не заинтересована в Суэцком канале, но отстаивает в Восточном Средиземноморье интересы всех членов НАТО.

Отвечая на настойчивые вопросы журналистов, Даллес фактически обвинил Идена в неточном изложении проекта создания ассоциации. Именно этим обстоятельством госсекретарь объяснил негативную реакцию Каира, которую Даллес назвал «первоначальной». Тем самым он недвусмысленно предложил египетскому правительству продолжить обсуждение проекта⁵⁵. Однако 15 сентября 1956 г., выступая перед преподавателями и выпускниками авиационного военного училища, президент Египта Г. А. Насер назвал главной целью данного проекта стремление «лишить Египет канала» и обвинил Соединенные Штаты в том, что они помогают Великобритании в действиях, направленных на «втягивание египетского народа в новую войну». Не отвечая на эти обвинения, госсекретарь США в заявлении от 17 сентября 1956 г. от имени президента Д. Эйзенхауэра подчеркнул стремление американского правительства выработать «при сотрудничестве с Египтом» решение, обеспечивающее свободу судоходства по Суэцкому каналу⁵⁶. Соединенные Штаты активизировали контакты с египетским руководством. В Каир прибыл новый американский посол. Было декларировано стремление США наладить экономические связи с Египтом.

С 19 по 21 сентября была проведена вторая Лондонская конференция с участием 18 стран, ранее поддержавших «план Даллеса». Не все государства, принявшие участие в этой конференции, согласились с идеей создания ассоциации пользователей Суэцким каналом, что свидетельствовало о том, что Запад проигрывает Египту борьбу за мировое общественное мнение. Формально ассоциация была создана 14 странами в октябре. Ее формирование делало неизбежным долгие дебаты по процедурным вопросам, что не устраивало британское правительство⁵⁷.

Руководство Великобритании испытывало все возрастающее раздражение по поводу того, что никак не удается убедить мир в опасности действий египетского президента, в частности доказать, что национализация создала угрозу судоходству по Суэцкому каналу и, таким образом, нарушается Константинопольская конвенция 1888 г. Лондон и Париж приказали своим лоцманам прекратить работу по проведению судов через Суэцкий канал с 14 сентября. На следующий день египетские лоцманы провели через канал 13 судов. Начало англо-французской военной операции пришлось отодвинуть на более поздний срок.

Американское правительство усиливало давление на официальный Лондон, недвусмысленно требуя считаться с предвыборными интересами республиканской партии США. В период с 20 сентября по 1 октября министр финансов Великобритании Г. Макмиллан находился с визитом в США. Даллес напомнил ему, что США оказали помощь Идену, организовав конференцию в верхах во время всеобщих выборов в Великобритании. Тогда это помогло Идену поддержать свой имидж лидера мирового уровня и консервативная партия победила на выборах. Теперь США вправе рассчитывать на соответствующую поддержку Эйзенхауэру со стороны британского правительства в период его президентской кам