Американская специфика

История американской государственной службы заметно отличается от истории этого

института в странах "старого света". Она - детище американской политической системы и

американского общества в целом со всей его спецификой. А, как известно, амеpиканская

цивилизация сложилась в pезультате достаточно необычного сочетания истоpико-

культуpных__________, геогpафических, политических, идеологических фактоpов. Стремление

освободиться от пpесса и контpоля со стоpоны любой власти, будь то светская или

духовная, лежало в основе "идеальной", внеэкономической части мотиваций действий как

пеpвых, так и последующих поколений колонистов. Пpинцип самоупpавления "свободных

людей на свободной земле" лег в основу того уклада, котоpый называют "великим

амеpиканским экспеpиментом". Когда же, полтоpа века спустя после начала

"экспеpимента", Бpитанская коpона попыталась настоять на своих пpеpогативах

неогpаниченного веpховенства власти метpополии, это пpивело к известным

последствиям - пpовозглашению колониями независимости и отстаивании ее с оpужием в

pуках. Пpи этом значение тех событий для амеpиканского политического менталитета

вышло далеко за pамки пpостого обpетения политической самостоятельности. Это было

фундаментальным пеpеосмыслением самой пpиpоды политической власти,

фоpмиpованием устойчивого стеpеотипа недовеpия ко всякому пpавительству, особенно

центpальному и, соответственно, к его агентам - аппаpату исполнительной власти. Такова

исходная точка эволюции амеpиканской госудаpственной cлужбы.

Разумеется, с тех пор утекло немало воды. Из тринадцати небольших республик,

расположившихся вдоль побережья гигантского неосвоенного континента, США

превратились в огромное могущественное государство с мощной правительственной

машиной. Тем не менее, в сознании "среднего американца" по-прежнему живет доля

подозрительности по отношению к государству и его представителям - чиновникам.

Поэтому и кошмарная акция подрыва федерального здания в Оклахома-Сити в 1995г., и

периодические нападения на другие федеральные объекты и должностных лиц, и

звучавшая в 90-е гг. на одном из радиоканалов «школа ненависти» к федералам – во

многом лишь крайняя, патологическая форма выражения до сих пор дремлющих в

американском обществе негативных чувств по отношению к федеральному

правительству.

Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла много позже

демократии. Она постепенно и с большими трудностями приживалась в обществе с

глубоко укоренившейся демократической культурой и практикой, искала в ней способы

выживания. Первоначально американцы вообще было хотели обойтись без постоянных

государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям граждан и

выборным лицам, в первую очередь - легислатурам. Однако довольно быстро они

убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и постоянные

служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела в состояние

хаоса. В результате уже в Конституции появилось упоминание о назначаемых

должностных лицах. Правда, ничего более о правительстве и госаппарате там не

сказано1.

Собственно, аппарата при первых американских президентах практически и не

существовало. Известно, например, что Дж.Вашингтон использовал глав

немногочисленных департаментов (по нашему - министров) для диктовки им своих

распоряжений. Других служащих у него для этого не было. Сами "отцы-основатели",

вклад которых в разработку других областей политической теории в рекомендациях не

нуждается, сфере государственной администрации уделили немного внимания.

Чиновники для них, как и для других жителей американских колоний, ассоциировались

прежде всего с насилием и притеснениями со стороны короля, который "учредил

множество новых должностей и прислал сюда толпу своих чиновников, разоряющих

народ и высасывающих из него все соки"2. Однако как в советской общественной науке

анализ всех проблем обычно начинался с цитирования высказываний

"основоположников", так и американцы считают хорошим тоном по всем поводам

ссылаться на "отцов-основателей" и порой сами конструируют концепции из фрагментов

их иногда противоречивых суждений.

С одной стороны, "отцы-основатели" исходили из возможности и необходимости

поручать управление лицам, лично незаинтересованным (disinterested), c другой, именно

индивидуальный интерес они рассматривали как движущую силу политики (self-interest as

a driving force of politics). (Кстати, они не считали возможным разделить политику и

управление.) С одной стороны, они считали, что судьба общества не должна зависеть от

личных достоинств управляющих, поскольку люди - отнюдь не ангелы, с другой -

акцентировали внимание на моральных качествах призванной править "естественной

аристократии". Способы примирения этих противоречий они видели как в разработанной

ими системе институционных сдержек и противовесов, ограничивающих возможности

злоупотреблений властью, так и в нравственной сфере - в выдвижении на руководящие

посты людей, руководствующихся принципами служения общественному благу и

поощрении этих качеств. Б.Франклин как-то заметил, что главное в государственной

службе – не выгода а честь. Этической стороне они вообще придавали большое

значение. Будучи детьми века Просвещения, но при этом не порвавшими с христианской

традицией, они верили в победу доброй стороны человеческой природы и органично

сочетали реализм и оптимизм, скептицизм и идеализм. Так нам представляется суть их

"несентиментального взгляда" на "кадровый" аспект управления государством3.

Разумеется, со становлением и развитием американского государства число

государственных служащих постоянно росло. Однако вплоть до Гражданской войны

происходило это, главным образом, не за счет расширения государственных функций, а

благодаря развитию почтовой службы. Так, хотя формально количество гражданских

служащих с 1816 до 1861г. возросло почти в 8 раз - с менее чем 5-и до почти 37-и тысяч -

но 86% роста пришлось на Федеральную почтовую службу, т.е. не было связано с

расширением управленческого аппарата. Штат других ведомств по-прежнему был

ничтожен и исчислялся десятками человек. Исключение составляло лишь Казначейство,

осуществлявшее, помимо сбора налогов и других собственно финансовых функций, еще

и государственные закупки, а также учет быстро расширявшихся земель. При этом

назначения в аппарат производились, в соответствии с концепцией "естественной

аристократии", т.е. в основном, из числа узкого круга образованных и, предположительно,

проникнутых духом "общественного служения" людей и носили практически пожизненный,

а зачастую – и наследственный характер.

«Добыча – победителю».

Многое изменилось с избранием в 1829г. президентом Эндрю Джексона. Он ввел в

систему назначений служащих принцип так называемой victor's spoils system ("добыча -

победителю"),что означало раздачу должностей представителям победившей партии, а

на деле - активистам президентской избирательной кампании. "Чиновники, назначенные

при прежнем правительстве, чуть ли не поголовно были уволены, а должности в

федеральных учреждениях были розданы друзьям всех степеней и рангов, оказывавшим

за последние четыре года полезные услуги на выборах"4. Правда, американские

источники более осторожны и говорят лишь о 20% уволенных, половина из которых

пришлась на первые полтора года президентства Джексона5. Но, так или иначе,

направленность тенденции ясна. Последствия ее были значительны: американские

исследователи считают, что именно там коренится причина последующей низкой

эффективности их бюрократии, поскольку принцип компетентности был заменен

принципом партийности, а на практике - личной преданности "боссу". (Кстати, spoils

system действует в США и поныне, правда - в цивизизованных и ограниченных формах;

более того, противореча веберовскому принципу аполитичной бюрократии,она

парадоксальным образом, и на качественно ином уровне развития государственной

машины, кое в чем совпала с идеологией современной "постбюрократической

административной революции".) Другой идеей Джексона было упрощение

административных операций до такой степени, чтобы их мог выполнять любой

образованный человек. Думается, она тоже не слишком пошла на пользу американской

государственной службе.