double arrow

Ориентация на «клиента».


В то же время она имеет в основе своей традиции очень сильное положительное

качество, отличающее ее от государственных служб большинства "старых" стран. Это -

ее принципиальная ориентированность не на некие "высшие интересы" государства, а на

гражданина, на "клиента" в широком смысле слова. Весьма показательно в этом

отношении, что одной из первых и впоследствии самых мощных правительственных

служб стала Пенсионная служба, созданная уже в 1833г. и ставшая после гражданской

войны одним из крупнейших правительственных департаментов. А к концу 19-го века она

была самым большим исполнительным учреждением в мире, имея более 6000 штатных

служащих и обеспечивая ведение почти полумиллиона пенсионных дел. Хозяйственные

же ведомства - труда, коммерции, сельского хозяйства - возникли позднее, были

неизмеримо меньше и развивались гораздо медленнее. И по сей день, как известно,

американское государство вмешивается в хозяйственные дела меньше, чем аналогичные

службы в других странах. В основе этого - "партикуляристская и локалистская природа

американской демократии, создавшей партикуляристскую и обслуживающую клиентов




администрацию"6. Этот "клиентелизм" американской бюрократии, пожалуй, самый важный

фактор, определяющий ее специфику. Этот «клиентелизм» американской бюрократии,

пожалуй, самый важный фактор, определяющий ее специфику. Часто систему, при

которой назначение на должности в государственном аппарате производится

находящимися у власти политиками, называют «патронажной», что предполагает

противопоставление ее системе отбора кандидатов на основе объективных показателей,

как бы вне зависимости от мнения политических «хозяев». О этой последней системе

дальше и пойдет речь. Здесь же заметим, что патронаж в его американском варианте

означал не только усиление власти политических «боссов», но также и прямо

противоположную вещь - рост так называемой «вертикальной __________социальной мобильности»,

т.е. вовлечение в управление государственными делами новой категории людей -

политически активных граждан. А это с демократической точки зрения - несомненный

прогресс по сравнению с моделью «правления джентльменов».

«Нормализация» американской бюрократии.

Однако общие закономерности индустриального и социального развития государств в

19 веке сказывались, и постепенно США обретали "нормальную", а в некоторых аспектах

даже передовую бюрократию. Так, очень важные изменения знаменовал "Пендлтон акт"

1883г., позволивший вслед за Англией воплотить в жизнь принцип квалификационных

экзаменов для служащих (сперва лишь для 10 процентов должностей) и значительно



раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов. Закон этот, как

считают, знаменует начало современной гражданской службы в стране7. Он нанес

сильный удар по spoils system, к тому времени изрядно коррумпировавшей американскую

администрацию и сделавшей ее значительно хуже, чем представлялось

"несентиментальному взгляду" основателей США. Так в 80-ые годы 19 века засилью в

администрации партийных активистов был поставлен хотя бы некоторый заслон. Ведь

одна из проблем была в том, что эти активисты порой домогались высоких постов как

платы за свои услуги политикам во время избирательных кампаний, не считаясь ни с

мерой собственных талантов и квалификации, ни с наличием вакансий. Считают, что

«последней каплей», ускорившей принятие Пендлтон Акта, стало убийство в 1881г.

только что вступившего в должность Президента Гарфилда. Его застрелил человек,

считавший справедливой платой за свою работу в избирательном штабе нового

Президента ни много, ни мало - должность посла США во Франции, хотя он не обладал

необходимыми для этого квалификацией и качествами. Не получив эту должность, он

таким образом отплатил за допущенную по отношению к нему «несправедливость».

Серьезный вклад в совершенствование американской административной системы

сделал в конце 80-ых годов Вудро Вильсон - впоследствии президент США, а в те годы

университетский профессор. Его книга "Изучение администрации", опубликованная в



1887г., во многом предвосхитила М.Вебера и заложила основу теоретического идеала

правительственной службы на многие десятилетия вперед. В центре его теории стоят

формальные принципы, ныне хорошо известные из теории организации - единство

управления, четкая организационная иерархия, профессионализм, контроль. В вопросе

об отделении политики от управления он был значительно сдержанней Вебера и больше

следовал американской традиции: отмечая различие административных и политических

вопросов, он говорил, что трудно провести между ними демаркационную линию и

настаивал лишь на большей профессионализации администраторов, т.е. продолжал и

развивал линию закона Пендлтона. в 1923г. был принят Классификационный Акт,

деливший служащих на категории в зависимости от выполняемой ими работы. Некоторые

исследователи полагают, что именно тогда был принят американский принцип

соответствия ранга работе («rank in job») в отличие от европейского принципа присвоения

ранга определенной персоне («rank in person»)8. Классификационная сетка вводилась

постепенно и к 1932г. охватывала уже 80%. В ее разработке и внедрении активное

участие принимал существующий с 1912г. профсоюз государственных служащих.

Впрочем, процесс не носил «линейного» характера. Так, при Ф.Рузвельте процент

классифицированных служебных позиций сначала несколько понизился - до 60%. Это

было связано с некоторой реполитизацией верхних эшелонов госслужбы. В частности,

была введена категория освобожденных от конкурсных экзаменов должностей. Тем не

менее, общая тенденция была неизменной. В 1940г. Рэмстек Акт распространил

классификационную должностную сетку на всю госслужбу, разделив все должности на

три класса («schedule») - А, В, С. Правда, поверх них была установлена надстройка

«внекатегорных» («supergrade») должностей. Это означало реставрацию элементов

патронажной (или spoils») системы, к чему Рузвельт вполне сознательно стремился.

Пожалуй, в этом отношении, т.е. в плане ее большей подконтрольности политическому

«верху», американская система ближе нашей, чем, например европейская.

Рузвельт не только политизировал верхние эшелоны бюрократии, но и существенно

увеличил число государственных служащих. Правда, к этому его вынудили исторические

обстоятельства. Так или иначе, но за годы второй Мировой войны число федеральных

государственных служащих значительно возросло. Правда, потом оно несколько

сократилось, но не до первоначальной отметки.







Сейчас читают про: