2015-06-24
926
Законодательная ветвь власти не поддержала рузвельтовскую линию на
реполитизацию чиновничества. Актом прямого ограничения политической деятельности
государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939г9. Он
запретил им участвовать в любом качестве в избирательных кампаниях, включая сбор
пожертвований и пропаганду, а также использовать служебное положение для действий в
пользу какой-либо политической партии. В основе его лежали антитоталитарные по своей
природе опасения, что политически ангажированные государственные служащие могут
использовать свое служебное положение для создания гигантской, сращенной с
государством политической машины, а также стремление запретить использование
публичного статуса в частных целях.
Непосредственным стимулом для принятия Закона было желание сбалансировать
предпринятое Президентом Ф.Рузвельтом в рамках "нового курса" расширение
полномочий федеральной исполнительной власти. Но в более широком историческом
контексте он продолжал линию Закона Пендлтона на ограничение негативных
последствий джексоновской spoils system. Задачей было заблокировать возможность
злоупотребления служебным положением в партийных либо личных интересах,
максимально ограничить возможность влиять на голоса избирателей через
правительственные каналы, взять под контроль коррупцию. (Эта задача – ограничение «
столь модного у нас сейчас «административного ресурса» во всех его аспектах, думается,
очень актуальна и для нынешней российской госслужбы.)
На протяжении десятилетий, прошедших после его принятия, Закон Хэтча
неоднократно подвергался критике, а конституционность устанавливаемых им
ограничений гражданских прав служащих дважды оспаривалась в Верховном суде. В
1966г. в ответ на жалобы служащих на несправедливость установленных Законом
ограничений была даже образована специальная комиссия Конгресса. Комиссия пришла
к выводу, что Закон пытается примирить две стороны объективно существующего в
демократическом обществе противоречия: с одной стороны, судьба демократии зависит
от участия граждан в политическом процессе, включая свободу слова и ассоциаций; с
другой, обществу для нормальной жизни необходима гражданская служба, в которой на
постоянной основе работают люди, отобранные не по принципу политического
фаворитизма, а по профессиональным качествам. Комиссия также отметила
расплывчатость ряда положений Закона.
Тем не менее, за прошедшие с тех пор полвека Закон не отменен, хотя появились
новые основания для его критики. В частности, говорят, что той угрозы, которую опасался
и пытался заблокировать Хэтч - доминирование сильного Президента с подвластной ему
партийной машиной и "своим" большинством в Конгрессе - давно уже не существует.
Раскол между Президентом и Конгрессом стал достаточно частым состоянием
американской политической жизни, а степень партийной идентификации и лояльности
радикально сократились. Разумеется, критики Закона обращаются и к духам "отцов-
основателей", говоря, что он противоречит их конституционным идеалам. Задаются и
более приземленные, но весьма актуальные для американской политической системы
вопросы: например, как относиться к добровольным денежным пожертвованиям
служащих в пользу партии? Но сторонники Закона - "про-хэтчеры" - настаивают на
необходимости его сохранения, говоря, что отмена устанавливаемых им ограничений на
политическую деятельность служащих неминуемо приведет к возрождению всех пороков
"джексоновской демократии". Думается, концепция политической нейтральности, во
всяком случае в рамках американской традиции прохладно-недоверчивого отношения к
правительству как таковому, имеет как светлые, так и теневые стороны. Не случайно она
оценивается в литературе столь неоднозначно. В частности, этой проблематике
посвящена специальная обстоятельная работа10. С точки зрения ее авторов, смысл
деятельности нейтральных государственных чиновников - снабдить политическое
руководство компетентными доверительными рекомендациями. Взамен им
гарантируются анонимность и стабильность служебной карьеры. Публичную
ответственность за осуществление данных рекомендаций несут не чиновники, а
политики. Подобный статус чиновников возможен, по мнению авторов, лишь в
демократических странах, да и то далеко не всегда. Они называют целых девять
предпосылок, необходимых для соблюдения чиновниками принципа нейтральности и
беспристрастия.
Тенденции последних десятилетий в отношении "реполитизации" администрации
неоднозначны. Так, Р.Никсон отличался вошедшим в легенды недоверием и
враждебностью по отношению к карьерной бюрократии и учредил в Белом доме команду
"контрбюрократов", а своих политических назначенцев в ведомствах рассматривал как
"лазутчиков" во вражеском стане. Пришедший после него в 1977г. Дж.Картер активно
продолжил практику «политических назначений» на ключевые посты и предпринял
реформу государственного аппарата, о которой будет сказано отдельно. Но самым
решительным борцом с бюрократией был Р.Рейган. Правда, абсолютное число
аппаратных должностей, заполняемых по принципу политических назначений,
увеличилось при нем незначительно, но вес этих позиций в структурах исполнительной
власти возрос существенно. Кроме того, в отличие от своих предшественников, он
установил практику прямой проверки готовности кандидатов на должности "с энтузиазмом
поддерживать его политический курс" - так называемые "тесты политической лакмусовой
бумажки". В результате многие чиновники, унаследованные администрацией Рейгана от
демократов, были заменены людьми, разделявшими более консервативную философию
республиканцев. Оставшихся же всячески отстраняли от участия в решении политических
вопросов. К тому же и общее число федеральных чиновников за два первых года
рейгановского президентства сократилось на 92 тысячи. И хотя Дж.Буш-старший - сам
многолетний вашингтонский функционер, был значительно индифферентней в этом
отношении, процесс политизации бюрократии к тому времени набрал собственную
инерцию и продолжался уже по своей внутренней логике. Б.Клинтон, естественно, также
не отказался от популярной у избирателей тактики критики бюрократии и, будучи к тому
же вынужден иметь дело с республиканским большинством в обеих палатах Конгресса,
выдвинул лозунг "правительства, которое стоит меньше, но делает больше", как бы
объединяющий философию обеих партий. Впрочем, реформы времен президентства
Б.Клинтона и ситуация в администрации Дж.Буша-младшего заслуживают особого
разговора и будут рассмотрены ниже..
Однако в вашингтонской административной реальности ситуация выглядит не столь уж
драматично. Ее острота умеряется, в частности, пришедшим пониманием того, что
традиционное противопоставление политиков и администраторов является
нормативистским, устаревшим и "наивным". Карьерные бюрократы на сколько-нибудь
важных должностях практически не могут оставаться деполитизированными и неизбежно
влияют на принятие и тем более, проведение в жизнь политических решений. К тому же,
помимо более высокого уровня профессиональной компетентности, они, в силу своего
статуса, обладают и другими преимуществами по сравнению с политиками: средний срок
пребывания политика в аппарате - два года, поэтому он заинтересован быстро сделать
что-нибудь заметное и двигаться дальше – либо вверх по политической лестнице, либо в
частный сектор, "за деньгами"; мотивация же карьерного чиновника связана с
перспективой постоянной работы в аппарате, что предполагает отнюдь не только
"бюрократическую инерцию", но и такие полезные для дела качества как просчет
долговременных последствий тех или иных решений и действий, постепенность,
осмотрительность, заботу о поддержании деловых контактов и пр. Бюрократы
заинтересованы в поддержании институтов, с которыми связана их деловая карьера,
политики же рассматривают их как удобные орудия для достижения своих политических
целей. Но в то же время политики "по определению" более зависимы от мнения
избирателей и потому более чувствительны к их желаниям и потребностям. Так что,
видимо, оптимум состоит в сочетании у администраторов, с одной стороны, политической
"отзывчивости" к гражданам, а, с другой - добросовестного и эффективного выполнения
политических установок избранного президента и правительства в сочетании с их
профессиональной компетентностью и деловой эффективностью по обоим
направлениям.
