Система управления в Закавказье в пореформенный период

Управление Кавказом великим князем Михаилом Николаевичем, продолжавшееся семнадцать с половиной лет, хронологически укладывается почти в весь период правления императора Александра II. И, разумеется, оно не могло не вобрать в себя всех тенденций, характеризующих эпоху его правления. К началу наместничества великого князя Михаила Николаевича территория Кавказа, находившаяся в гражданском управлении, составляла пространство примерно в 217 451 квадратную версту. Это главным образом четыре губернии Закавказского края — Тифлисская, Бакинская, Эриванская и Кутаисская, бывшее Мегрельское владение, а на Северном Кавказе — Ставропольская губерния. На всем этом пространстве проживало 2 701 817 жителей, из коих более половины, 1 616 977 человек, составляло христианское население, и нехристиан, преимущественно магометанского вероисповедания, — 1 084 840 человек¹¹⁷.

Однако вне сферы владений России пока еще оставался Западный Кавказ, и новый командующий Кавказской армией должен был проявить себя в качестве военачальника. Но к чести молодого наместника следует сказать, что первостепенное значение он придавал "правильному" административному управлению краем.

Объезжая Кавказ впервые в качестве наместника, он обратил внимание не только на военно-административное положение, состояние войск и т.п., но и на состояние края, на положение крестьянства. "Время, — писал он Александру II, — крайняя осторожность и хороший выбор местных владетелей и управителей суть единственные средства, на которые можно рассчитывать, чтобы край мало-помалу пришел в нормальное мирное положение"¹¹⁸. Но выяснилось, что времени-то как раз и не было. Не успел он дописать письмо, как пришло сообщение о бунте в Закатальском округе. Причина его крылась в дискриминационной политике местной администрации по отношению к мусульманскому населению округа¹¹⁹.

Восстание обнажило и неудобства "организации управления бывшей Лезгинской линии"¹²⁰. Эта линия и прилегавшие к ней ближайшие горные общества находились в управлении начальника Верхнего Дагестана (генерал-майора Шаликова, инспирировавшего восстание и ставшего его жертвой). В военном отношении, как уже отмечалось, Закатальский округ подчинялся начальнику Дагестанской области, а в гражданском — непосредственно Главному управлению наместничества. Бесспорно, подобный управленческий дуализм не мог способствовать единообразным действиям администрации. Кроме того, дальность расстояния и топографические особенности местности затрудняли быструю связь с командующим в экстраординарных обстоятельствах. "Поэтому, — писал царю Михаил Николаевич, — я теперь же приступаю к соображению о более рациональном устройстве управления этим краем"¹²¹.

Опыт административного управления Барятинского был признан неудачным, так как выявил весьма существенные недостатки: оно было сложным и очень дорогостоящим¹²². И новый наместник в начале 1865 г. создает особый Комитет по преобразованию административных и судебных учреждений на Кавказе¹²³; он подготовил ряд проектов, утвержденных Александром II 9 декабря 1867 г. По существу, это целый пакет указов (до 15), причем главным документом стал указ "О преобразовании Кавказского и Закавказского края"¹²⁴. Преамбула его прямо увязывала реформы, принятые в начале 60-х гг. (получившие в истории наименование "Великих реформ"), с преобразованием в административных и судебных учреждениях на Кавказе.

Но сперва было реформировано центральное общекавказское звено — верховная гражданская власть администрации края. Ее организационные принципы и прерогативы регулировались "Положением о Главном Управлении Наместника Кавказского" (№ 45265). Оценивая его в целом, следует указать на повышение роли начальника Главного управления как ближайшего помощника наместника по гражданскому управлению краем ему адресовались прерогативы по гражданским и пограничным делам, расширение прав Совета, введенного в структуру Главного управления в качестве совещательного органа.

Число департаментов было сокращено за счет объединения их в один департамент (общих, финансовых и судебных дел), учреждены и восстановлены управление учебной частью, карантинно-таможенное управление и т.п.

По представлению кавказского наместника был издан и весьма важный, на наш взгляд, указ (№ 45270), позволявший ему корректировать распространение на край общих для империи административных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чем он докладывал Председателю Кавказского Комитета.Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу.

Указ предоставлял также наместнику право вводить "постепенно, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств" общие для империи законоположения.

В последующем предпринимаются новые законодательные усилия, чтобы укрепить и расширить влияние наместника на гражданское управление краем. Указом от 8 ноября 1875 г. учреждается новая должность — помощника наместника кавказского. Лицо, облеченное этим званием, исполняло поручения наместника во всех областях гражданского управления краем и замещало его на время отсутствия, что позволяло несколько купировать функции начальника Главного управления. Кроме того, Совет Главного управления преобразуется в Совет наместника; председательствование в нем предоставляется помощнику наместника, хотя начальнику Главного управления (видимо, в порядке компенсации) присваивается звание старшего члена Совета¹²⁵.

Что касается местного управления, то, как известно, в 60—80-е гг. оно стало объектом реформистской деятельности правительства. Принятый в 1866 г. закон об усилении губернаторской власти (под влиянием покушения Д.В. Каракозова на Александра II) и в началеXX в. оставался основным в этом плане документом: он предоставлял губернаторам право производить ревизии расположенных на территориях губерний гражданских учреждений вне зависимости от их ведомственной принадлежности и т.д.¹²⁶ Все последующие законодательные акты, принятые в обстановке роста революционного движения (например, закон 1876 г.), расширяли сферу административно-полицейской власти губернатора. Генерал-губернаторам, губернаторам и градоначальникам предоставлялось право издавать обязательные для местных жителей постановления, "направленные к охранению порядка"¹²⁷.

Покушение на императора в 1879 г. подтолкнуло правительство к таким мерам, как создание генерал-губернаторств. Им подчинялось все местное гражданское управление в том объеме, в каком подчинялись главнокомандующему армией все в губерниях и областях, объявленных на военном положении. И хотя среди перечисленных в указе городов, где вводились временные генерал-губернаторы (Петербург, Харьков, Одесса, Москва, Киев, Варшава), города Кавказа не упоминались, но создавалась законодательная основа для распространения его действия и на другие территории, как это случилось с рядом губерний и областей внутренней России¹²⁸.

Законы о чрезвычайной охране вели к самоуправству и произволу генерал-губернаторов; это касалось и взаимоотношений с центральными ведомственными органами власти (так, генерал-губернаторы весьма расширительно толковали предоставленное им право изъятия из ведения судебною ведомства различною рода дел).Все это побудило правительство принять в 1880 г. новый закон, который, сохраняя за ними прежние прерогативы, несколько ограничивал компетенцию генерал-губернаторов по линии прямого инстанционного подчинения всех губернских учреждений разных ведомств главным начальникам этих ведомств¹²⁹.

По декабрьскому указу 1867 г. предусматривалось крупное административно-территориальное переустройство Закавказского края. К этому побуждали, в частности, такие обстоятельства, как обширность административных территорий, отдаленность губернских городов от уездных, создававшие трудности управления. Было решено разделить Закавказье на 5 губерний, в результате к прежним четырем прибавилась новая — Елисаветпольская, включавшая территории Нухинского и Шушинского уездов Бакинской губернии, Мигринского участка Ордубатского уезда Эриванской губернии и Елисаветпольского уезда Тифлисской губернии.

Изменялись и административные границы других территориальных единиц края. В связи с увеличением Кутаисской губернии (за счет включения территории Мегрелии) Ахалцахский уезд отошел к Тифлисской губернии, более близкой к нему в топографо-экономическом отношении.

Обширность населенных мусульманами территорий требовала "особого полицейского надзора", вызывала, по мнению администрации, необходимость их разукрупнения, поэтому было увеличено число уездов в Бакинской, Елисаветпольской и Тифлисской губерниях (1873 г.)¹³⁰. Всего в пределах Закавказского края количество уездов возросло с 18 до 29¹³¹.

Управление губерниями края производилось на общих для России основаниях, однако лишь с 1872 — 1873 гг. губернатор возглавлял весь административно-полицейский аппарат, а также надзирал за деятельностью почти всех находившихся в пределах губернии ведомственных правительственных органов и учреждений, сословных и общественных организаций, в том числе образованных в 80—90-х гг. органов городского самоуправления¹³².

После завершения Кавказской войны для России уже в ином ракурсе представляется судьба территорий, статус которых характеризовался известной автономией. Длительное сохранение автономий Мегрелии и Абхазии было обусловлено заинтересованностью самодержавия в их владетелях, которые, подчеркнем еще раз, не только проявляли лояльность по отношению к России, но и играли роль проводников кавказской политики царизма.

Географическое положение Абхазии, например, делало ее опорным для России пунктом в западной части Закавказья, кроме того, она оказывала сдерживающее влияние на враждебно настроенные горские народы.

Однако по окончании войны у кавказского наместника возникают сначала сомнения в последовательности действий абхазского владетеля князя М. Шервашидзе, а затем — осознание необходимости упразднения Абхазского княжества. "По мере успеха военных действий наших на восточном берегу Черного моря и приближений наших к земле убыхов, - писал великий князь Михаил Николаевич императору, - поведение владетеля Абхазии становится все более странным и двусмысленным". Абхазскому князю ставились в вину тесные контакты с влиятельными старейшинами убыхов, а также оказание помощи убыхам, терпящим голод и всякие лишения¹³³ Наместник, излагая далее свои соображения, писал: "Если беспрепятственно взвесить, насколько управление Абхазией теперешнего владетеля было полезно для России, то едва ли возможно иначе отвечать, как отрицательно. Независимое положение Абхазии имело смысл, покуда Восточный берег Черного моря был населен враждебными нам племенами, ибо тогда между владетелями последних и нашими было выгодно нам иметь полуподвластный народ, заграждавшим возможность убыхам беспрепятственно беспокоить наши границы"¹³⁴.

Теперь уже "загадочным" выглядит поведение Шервашидзе во время Восточной войны, когда он был, по мнению наместника, более полезен туркам, нежели России. С его личностью связывали также проникновение ислама в Абхазию, заселение черноморского прибрежья турками, упадок местного христианства. "Вправе ли мы далее терпеть подобное положение дел в стране, входящей в состав Российской Империи, и не наступило ли время удалить навсегда владетеля Абхазии с его потомством от управления страною, разумеется обеспечив твоими щедротами его существование", — писал великий князь Александру II. Сам Шервашидзе неоднократно обращался с просьбой об увольнении с действительной службы, правда, ни словом не упоминая о своих владельческих правах. По мнению кавказского наместника, следовало бы воспользоваться этим обстоятельством и "разом покончить с Абхазией и образовать из нее вместе с Цебельдой особый военный округ, и если в Абхазии окажется достаточно свободной земли, то поселить на ней казачье население, связав оное с Кубанским войском"¹³⁵.

Опуская подробности всех перипетий дипломатической игры и лукавства, проявленных с обеих сторон, отметим, что в 1864 г. Абхазское княжество было упразднено. Вместо него появился Сухумский военный отдел Российской империи с тремя округами и двумя приставствами, с подчинением кутаисскому генерал-губернатору¹³⁶. Таким образом, и на Абхазскую территорию стал распространяться колониальный режим Российской империи.

Ликвидация остатков автономии Мегрелии упрощалась тем, что на правящую династию Дадиани, по мнению Барятинского, "непопулярную в народе", еще с 1857 г. оказывалось давление. Поскольку княгиня Дадиани отказывалась отречься от своих владельческих прав, ей было послано в виде высочайшего рескрипта от 7 сентября 1857 г. приглашение переселиться в Петербург "для лучшего воспитания детей своих". И уже на следующий день Барятинский утвердил положение об управлении Мегрелией, сходное с управлением Кутаисской губернии. Права и обязанности военного губернатора здесь возлагались на управляющего, который одновременно председательствовал в совете - коллективном органе, соединявшем функции распорядительной, исполнительной и судебной власти. Однако приоритетной оставалась единоличная власть управляющего Мегрелией. Местное управление сосредоточивалось в трех округах: Сенакском, Лечхумском и Зугдидском, во главе с окружными начальниками, имевшими права уездных начальников Кутаисской губернии. Новое управление не слишком отличалось от прежнего. Окружных мдиван-беги заменили окружные начальники, верховное мегрельское правление - совет, отозванную дедопали (княгиню Дадиани) — наместник и т.п.

Автономия Мегрелии уже выглядела достаточно иллюзорной, оставалось лишь дождаться совершеннолетия князя Николая Дадиани, чтобы добиться формального отречения владетеля Мегрелии от своих прав, что и произошло в 1867 г.¹³⁷

Как мы уже отмечали, одним из основных достижений эпохи буржуазных реформ справедливо считалась судебная реформа 1864 г., предполагавшая переход России к правовому государству западноевропейского типа.

Что касается Закавказья, то ее распространение здесь велось на основе специально разработанных уставов, утвержденных императором 22 ноября 1866 г.¹³⁸

Положение предусматривало ряд существенных изъятий из общего порядка судоустройства и судопроизводства, необходимость которых была, по мнению правительства, обусловлена "неразвитостью" местного населения, неподготовленностью его к участию в отправлении правосудия, разноплеменностью и поликонфессиональностью. Учреждать суд присяжных в крае, наполовину населенном мусульманами, означало во многих случаях ставить правосудие в зависимость от религиозных верований, требующих ограждения единоверцев от преследования закона (живучесть обычного права, местных традиций). Учитывались и опасения иного характера: отсутствие четкости в решении сословного вопроса, не ограниченное пока еще специальным законом влияние духовенства, его активное участие в обыденной жизни мусульман¹³⁹.

Подведомственная окружному суду территория делилась не на следственные и мировые участки, а на мировые отделы с одним мировым судьей в каждом из них; мировые судьи не избирались, а назначались наместником Кавказа, не были учреждены мировые съезды и др.

Введение на Кавказе новых судебных уставов растянулось более чем на десять лет¹⁴⁰. Весьма значительным неудобством для местных жителей оставались ограниченное число центров действия мировых судов, территориальная отдаленность мировых отделов от большинства населенных пунктов; ведение судопроизводства только на русском языке затрудняло процесс и подчас приводило к необъективности и т.д.

В условиях роста городов и численности их населения, усложнения хозяйства особенно отчетливо проявилось несоответствие системы городского управления новым условиям. Ликвидация административной опеки и произвола, сковывавших всякую общественную деятельность, создание всесословных органов самоуправления — этим задачам должна была отвечать реформа городских учреждений.

Первая такая попытка на Кавказе коснулась лишь одного города — Тифлиса¹⁴¹. Эту реформу 1840 г. менее всего можно было бы назвать положением об общественном самоуправлении¹⁴²; городовое положение не отвечало главной своей задаче — доступности общественного управления.

Хотя городовое положение 1866 г. на Кавказе ограничивалось только Тифлисом¹⁴³, на его общем характере сказалось влияние пореформенного времени. Это был шаг вперед по пути реализации принципа бессословности для участия в общественном управлении, при том что положение охватывало лишь один сегмент городских жителей, владевших недвижимостью, — мокалаков и ахалмосули (вновь поселившихся). Данный пункт являлся новым по сравнению с городовыми положениями Петербурга, Москвы и Одессы и впоследствии вошел в городовое положение 1870 г., по которому общественное управление объявлялось бессословным¹⁴⁴, избирательное право базировалось на буржуазном принципе имущественного ценза. Ареал компетенции органов самоуправления был сведен к сфере хозяйственной деятельности, приоритет отдавался вопросам муниципальным, при ощутимом отстранении от правительственной опеки.

В данном случае важен другой аспект — условия избирательного права в органы городского самоуправления, дифференцировавшие население на христианское и нехристианское. Число гласных из нехристиан ограничивалось квотой: 1/3 от общего количества гласных городской думы. И хотя изначально это ограничение предназначалось для еврейского населения, впоследствии оно было распространено на мусульман Закавказья, составлявших здесь в большинстве городов преобладающее население¹⁴⁵.

Под действие этого закона подпадали лишь города внутренних губерний - Европейской России, Сибири и Бессарабской области, причем и здесь он вводился не одновременно¹⁴⁶. В других национальных окраинах (при содержавшихся в законе ограничительных условиях для нехристианского населения) правительство, как уже отмечалось ранее, вводило его с большой осторожностью. В белорусско-литовских губерниях закон вступил в силу с начала 1875 г., а в Прибалтике — спустя два года. Не распространялся он на польские губернии, Финляндию и Среднюю Азию¹⁴⁷.

Всячески оттягивалось введение городового положения на Кавказе. Основная мотивировка — недостаточная подготовленность местною населения, отсутствие навыков организации самоуправления. Кавказская администрация настаивала на сохранении действующего порядка управления городским хозяйством — через полицию, то есть посредством прежних административно-полицейских методов. Не принималась во внимание неравная избирательная квота в городские органы общественного управления, которая в таком этнически пестром крае, как Кавказ, создавала диспропорцию в национальном составе, а значит, и представительстве гласных городских дум.

Свои отличительные особенности были и в сельском управлении в Закавказье, которые отражали специфику аграрных отношений, общинных в том числе, субрегиональные факторы, не говоря уже о незавершенности крестьянских реформ, о кодификации корпоративных прав высших сословий.

В ходе местных крестьянских реформ в Закавказье учреждались сельские общества для частновладельческих крестьян с введением сельского общественного устройства и самоуправления. Однако в связи с тем, что сельское управление среди категорий государственных крестьян, особенно среди мусульманской его части, также было отличным, правила крестьянской реформы относительно сельского управления распространялись в равной степени как на государственных, так и временно-обязанных крестьян¹⁴⁸.

Сельское управление вводилось на Кавказе в той же последовательности, что и крестьянские реформы в различных частях края — Азербайджане, Армении и Грузии¹⁴⁹. На темпы его реализации, а также на некоторые правила оказывала влияние специфика края. Кавказской администрации представлялось несовместимым сохранение, скажем, в Бакинской губернии права землевладельцев и членов бывших ханских фамилий оказывать влияние на выбор старшин, вмешиваться в разбирательство возникавших между крестьянами спорных вопросов и самостоятельность вновь вводимою общественного устройства. И она добивается отмены прежних положений¹⁵⁰.

Однако, по мнению ревизовавшего административные учреждения Елисаветпольской губернии чиновника Министерства внутренних дел, сельское управление в губерниях Закавказья по своему характеру отличалось от волостного во внутренних губерниях. Так, его первичная ячейка — сельское общество представляло собой скорее механическое территориальное соединение крестьян, нежели связанные по хозяйственным интересам сельские общества российских губерний, составлявших общественно-хозяйственную единицу крестьянского самоуправления¹⁵¹. Из-за отсутствия такого административного звена, как волость, акцент в органах сельского управления Закавказья делался на сельский сход, который, но существу, находился в руках сельских старшин. Сельский суд также отличался от волостного, поскольку ему предоставлялось право в имущественных спорах руководствоваться не законами, а местными обычаями и др.¹⁵²

С окончанием Кавказской войны завершилось присоединение Кавказа. После Берлинского конгресса 1878 г. к России отошли территории Аджарии, находившиеся до этого во власти Турции. Кроме Батуми, объявленного свободной гаванью, за Россией в пределах Закавказья оставались также Карс и Ардаган с их округами¹⁵³

Характеризуя в целом администрагивную систему Кавказа в пореформенный период, необходимо отметить, что самодержавие последовательно пыталось экстраполировать на Кавказ проводимые буржуазные реформы, видя в этом основу для создания унифицированной системы управления в обшеимперском масштабе и слияния края с Россией. Но половинчатые по своему характеру реформы 60 - 70-х гг. на окраинах носили еще более ограниченный характер либо вовсе не проводились. Так, не коснулась здешних мест земская реформа 1864 г., не было введено местное самоуправление и т.п.

Основная причина отсрочки проведения ряда реформ в полном объеме виделась правительству в неподготовленности к ним края, что в целом соответствовало действительности. Многоукладность на Кавказе (хозяйственная, социально-экономическая), полиэтничность, прочность местных национальных традиций (включая живучесть принципов обычного права) и религиозных норм — все это не следовало подвергать радикальной ломке. Правительство пошло по пути адаптации внутрирегиональных особенностей к новым требованиям.