Анализ ситуации

Судебная система является стержнем правовой защиты граждан, главным государственным институтом, восстанавливающим нарушенные права. Однако граждане чаще всего сталкиваются с институтами, призванными более оперативно защищать права личности, ее здоровье, жизнь, собственность, т.е. с органами, которые принято называть правоохранительными. В этой сфере также нельзя констатировать наличие прогресса в уровне защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Сегодняшнее состояние правовой охраны характеризуется следующим.

- Деятельность правоохранительных органов, спецслужб по-прежнему носит больше репрессивный характер, нежели характер защиты прав. Их образ действий воспринимается не столько как собственно защита, сколько как демонстрация силы и устрашения.

- Все больше дает о себе знать тенденция к чрезмерному разнообразию спецслужб и правоохранительных органов. Это ведет к запутанности общей системы правоохраны, к дублированию полномочий и к росту произвола.

- Расширяется число государственных органов, считающих необходимым иметь собственные силовые подразделения и собственный следственный аппарат.

- Правоохранительные органы все чаще становятся инструментом обеспечения незаконной конкуренции. Причем конкуренции не только между агентами рынка, но и между бизнесом и властью в рыночной сфере.

Система современных российских правоохранительных органов сформировалась в условиях тоталитарной системы и, будучи одним из главных ее рычагов, не могла не быть носителем ее отличительных черт. Основная из них заключалась в подчиненном положении личности по отношению к государству.

Кардинальная смена приоритетов в социальной и экономической жизни, получившая свое юридическое выражение в Конституции РФ 1993 г. не привела, однако, к серьезному реформированию правоохранительных органов. Доминантой и идейной базой такой реформы должно было бы стать усвоение и практическое освоение этими органами важнейшего приоритета нового конституционного строя – обязанности государства соблюдать и защищать права и свободы человека, провозглашенных в качестве высшей ценности. Однако в деятельности правоохранительных органов мало что изменилось. По существу все шаги по реформированию правоохранительных органов свелись к различного рода изменениям структурного и организационно-штатного характера. При этом значительно увеличилась (превысив показатели СССР) и штатная численность всех этих органов.

Такое развитие правоохранительной системы не имело ничего общего с реформированием. При этом надежды на поворот системы правоохранительных органов в сторону защиты прав и свобод человека не оправдались во многом потому, что эти органы продолжали оставаться в рамках ложных критериев оценки своей деятельности. Правоохранительные органы нередко прибегают к манипуляциям со статистическими показателями преступности и «раздувают» показатели раскрываемости преступлений за счет сокрытия от регистрации части неочевидных преступлений и незаконного привлечения к ответственности невиновных лиц.

Ведущую роль в системе правоохранительных органов играют органы прокуратуры и МВД.

Прокуратура. Реформа судебной власти и правоохранительной деятельности невозможна без реформы прокуратуры. Концепция советской прокуратуры сложилась в 1922 г. Прокуроры были наделены полномочиями по контролю за деятельностью органов местной власти (исключая, разумеется партийные органы), их должностных лиц, организаций и предприятий (так называемый общий надзор), впоследствии и судов, а также по поддержанию государственного обвинения в судах. Помимо этого прокуратура осуществляла предварительное следствие и одновременно надзор за следственными органами.

В условиях социалистической плановой экономики общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угрозой прокурорского вмешательства. Прокуроров бросали на борьбу за сохранность социалистической собственности и соблюдение трудовой дисциплины, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движения поездов и т.п.

Попытка модернизировать общий надзор прокуратуры не увенчалась и не могла увенчаться успехом. Во всех правовых государствах юридическое или физическое лицо, права или законные интересы которого нарушены, обращается не к прокурору, а в суд. Разница здесь принципиальная, поскольку суд принимает властное решение, тогда как прокурор вправе лишь предложить устранить допущенное нарушение, а в случае отказа обращается в тот же суд.

С другой стороны, возможность практически неограниченно проверять предприятия и организации, министерства и ведомства, что давала (и дает) прокурорам ощутимую власть, от которой никто не собирается отказываться, а также почти полное отсутствие какой-либо ответственности. Такое положение дел нельзя признать нормальным.

Характеристика целей. В странах с развитыми правовыми системами существуют два варианта построения прокуратуры. В одних прокуратура входит в систему органов исполнительной власти и подотчетна главе исполнительной власти. В других прокуратура является частью судебной системы. Нигде не существует такого положения, при котором прокуратура существует вне системы органов государственной власти и никому не подотчетна.

Содержание же деятельности прокуратуры везде неизменно - осуществление уголовного преследования. Функция осуществления уголовного преследования – та, ради которой и существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме прокурора выполнить не в состоянии.

Однако она не обеспечена ни кадровыми, ни материальными ресурсами. Несмотря на положение статьи 123 Конституции Российской Федерации о том, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел. В гражданском процессе проявление прокурора - редкое исключение. Нагрузка на следователей превышает все разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает никакой критики.

Цель реформирования прокуратуры: сконцентрировать ее деятельность на ключевом направлении: осуществлении уголовного преследования, освободив от функций, несвойственных органу правового государства, действующего в условия рыночной экономики..

Механизмы реализации. Достижение этой цели предполагает концентрацию в институте прокуратуры функций уголовного преследования в форме:

- передачи в исключительную компетенцию прокуратуры функции предварительного расследования всех преступлений (т.е. передачу всех соответствующих подразделений других правоохранительных органов);

- учреждения института допуска к осуществлению деятельности в качестве дознавателя (первая оперативная стадия предварительного расследования), осуществления оперативно-розыскной деятельности и наделение прокурора полномочием аннулирования этого допуска в отношении лиц, осуществляющих дознание и работающих в составе других правоохранительных органов, что позволит обеспечить подчинение этих лиц прокурору и соответственно следователю. Эта мера направлена на обеспечение реального механизма взаимодействия следственного аппарата прокуратуры с оперативно-розыскными подразделениями иных ведомств в условиях отсутствия административной подчиненности последних следователю;

- формирования в суде первой инстанции нового (но хорошо известного мировой практике) института следственного судьи и передача ему полномочий по утверждению обвинительного акта и полномочий по рассмотрению жалоб на действия дознавателей, следователей и прокуроров; отказ от существующего института обжалования решения, принятого по такой жалобе поскольку следующей стадией процесса является рассмотрение дела по существу, в ходе которого могут быть заявлены любые жалобы;

- сохранения за прокурором полномочий по поддержанию государственного обвинения в суде и преобразования полномочия по опротестованию судебных решений, принятых по первой инстанции, в полномочие по его обжалованию на равных с другими участниками процесса условиях, исключение из компетенции прокурора полномочий по опротестованию решений в порядке надзора.

Учитывая предлагаемую концепцию построения прокуратуры, представляется необходимым непосредственное ее подчинение Президенту Российской Федерации, в качестве «силового ведомства». При этом должен быть сохранена централизованная система органов прокуратуры. \дислокация этих органов, как и всех иных органов, осуществляющих сугубо федеральные задачи, не должна совпадать с административными границами субъектов РФ, городов и районов. Потребуется и внесение изменений в Конституцию Российской Федерации, касающихся более четкого определения задач и статуса прокуратуры. В том числе необходимо ликвидировать положение нынешней статьи 129, согласно которому прокуроры субъектов РФ назначаются по согласованию соответствующими субъектами Федерации.

Централизованный характер ведомства не обязательно означает военизированного стиля отношений. Для безусловного исполнения обязанностей существует строгая должностная соподчиненность и строго описанная компетенция каждого должностного лица. Наоборот, военизированная система специальных званий препятствует утверждению правового стиля взаимоотношений в прокуратуре и совершенно не диктуется задачами прокуратуры. Поэтому ее необходимо упразднить. Это, естественно, не должно отрицательно сказаться на денежном содержании прокурорских работников.

Варианты судьбы общенадзорных подразделений прокуратуры.

I вариант.

В Российской Федерации учрежден, но практически не действует (причина - отсутствие реальных полномочий). Уполномоченный по правам человека или омбудсман.

В большинстве стран мира успешно функционируют такие службы (во второй половине ХХ века этот институт завоевал не только традиционно использующие его страны Скандинавии, но всю Европу и страны Латинской Америки и Африки). Правовая природа омбудсмана заключается в реализации функции государственной защиты нарушенных прав и свобод человека, не случайно в Польше и некоторых других государствах институт носит название Государственного правозащитника. Как правило, к помощи омбудсмана обращаются после неудачных попыток защитить право собственными силами, с одной стороны, и в случае отсутствия финансовых возможностей воспользоваться услугами адвоката – с другой.

При разработке проекта федерального конституционного закона об Уполномоченном именно наличие у прокуратуры функции общего надзора стало основным препятствием для наделения Уполномоченного реальными полномочиями (прошу прощение за «каламбур»). Ибо эти полномочия – именно те механизмы, которые в значительной степени обеспечивают функцию общего надзора прокуратуры (принесение протеста, обращение в суд в защиту нарушенного права гражданина).

При этом речь не идет и не может идти о наделении Уполномоченного правом проведения проверок «на месте» (в министерстве, на предприятии).

В России именно существование функции общего надзора позволяет неимущим и малоимущим получать гарантированную Конституцией квалифицированную помощь в сфере гражданского судебного процесса. Переориентация этой функции, осуществляющейся сегодня в какой-то степени «с обвинительным уклоном», представляется вполне возможной. Уполномоченный по правам человека Российской Федерации, который до сих пор не может сформировать свои территориальные бюро, в том числе из-за нехватки кадров, получит не только реальные властные полномочия, но и некоторое количество квалифицированных специалистов. Российской Федерации в этом случае получает дополнительный институт, обеспечивающих выполнение задач правового государства.

II вариант.

Кадровый состав общенадзорных подразделений прокуратуры может быть использован при увеличении численности судей, и особенно – при формировании судебных коллегий по административным делам.

Недостаток такого варианта – ментальность прокурорских работников, нацеленных на защиту интересов государства. Это окажет существенное негативное влияние на их беспристрастность при рассмотрении жалоб граждан и организаций на незаконные действия органов государственной власти.

Министерство внутренних дел РФ. Базовый для системы МВД Закон о милиции в ст. 2 перечень ее задач начинает с обеспечения безопасности личности. Тем не менее руководители органов внутренних дел традиционно считают (и соответственно ориентируют личный состав), что главной задачей является борьба с преступностью (выявление, пресечение и раскрытие преступлений). Такая задача также установлена для органов внутренних дел, но только наряду с другими. Например, такими, как защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности; оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов. Однако система МВД (и характеризующие ее деятельность показатели) по-прежнему нацелены на традиционные критерии: число зарегистрированных преступлений и иных правонарушений, их раскрываемость. Однако выявление, пресечение и раскрытие преступлений является не целью, а средством защиты безопасности законопослушных граждан, защиты правопорядка в обществе.

Другая проблема заключается в том, что из-за наличия большого числа функциональных направлений деятельности МВД становится, с одной стороны, все менее управляемой системой, с другой, – все менее подконтрольной с точки зрения соблюдения законности. Одновременное ведение боевых действий в Чечне, борьба с преступностью – организованной и уличной, осуществление пожарной безопасности, осуществление многих других функций, в том числе и самообеспечивающего характера, не позволяет качественно обеспечить все эти задачи и функции в полном объеме.

Нельзя не видеть еще одну проблему в организации и деятельности МВД, которая связана с оптимизацией федеративных отношений. В нынешних условиях сохранение жесткой централизации на федеральном уровне всех без исключения функций и неконституционно, и неэффективно.

Повышенный уровень закрытости МВД, обусловленный, с одной стороны, объективными причинами, с другой, – отсутствием у механизмов и опыта гражданского контроля за силовыми структурами государства, приводит к отсутствию контроля за тем, как устроена эта система, куда и как тратятся бюджетные средства. В частности речь идет об отсутствии четких критериев необходимой численности управленческого и оперативного состава органов внутренних дел, включая центральный аппарат МВД, о существовании многочисленных дублирующих друг друга подразделений, в том числе подразделений самообеспечивающего характера. Так, в центральном аппарате МВД России на правах главных управлений с большим количеством генеральских должностей в настоящее время функционируют следующие подразделения на которые возложены сходные функции обеспечения (так называемые тыловые службы): 1) Главное управление ресурсного обеспечения; 2) Главное финансово-экономическое управление; 3) Управление анализа и координации тылового обеспечения; 4) Хозяйственное управление; 5) Управление капитального строительства; 6) Техническое управление. О ненормальности ситуации свидетельствует тот факт, что в бывшем союзном министерстве внутренних дел таких служб было в два раза меньше, а генеральских должностей в тыловых подразделениях – меньше в десять раз.

Ссылки на то, что реформирование МВД ослабит все правоохранительные усилия, не обоснованны. Пример передачи функций исполнения наказаний из МВД в Минюст показал, что это мероприятие осуществлено с гораздо меньшими негативными последствиями, чем предполагалось.