Анализ ситуации

За годы реформ система образования претерпела существенные изменения. Эти изменения были связаны с демографическими процессами, изменением уровня финансирования образования, изменениями в номративно-правовой базе образования и процессами адаптации образовательных учреждений к условиям рыночной экономики.

Действие демографических факторов проявилось в тенденции уменьшения числа детей дошкольного и раннего школьного возраста при одновременном росте числа учащихся старших классов и молодежи в возрасте до 25 лет.

С начала девяностых годов число детей в детских дошкольных учреждениях под влиянием демографических факторов уменьшилось вдвое. При этом наполяемость детских дошкольных учреждений снизилась за период с 1985 г. более чем на 30%, что ведет к удорожанию содержания одного ребенка. После 1995 года стало уменьшаться и число детей в общеобразовательных школах начало уменьшаться, в то время как количество учителей не только не уменьшилось, но даже возросло. В результате произошло существенное изменение показателя, принятого в мировой практике для анализа эффективности образовательных учреждений: число учащихся на одного преподавателя. В 1999 году на одного учителя приходилось 13,2 ученика против 18,2 учеников в 1985-1986 учебном году.

В связи появлением вариативности образовательных программ многие государственные школы получают статус гимназий и лицеев, число которых за последние 10 лет выросло почти в 10 раз. (1726 учреждений). Начали развиваться и негосударственные учреждения общего образования, однако они составляют не более 1% от числа государственных общеобразовательных учреждений.

За истекшие 10 лет сеть численность учащихся в учреждениях начального профессионального образования упала на 20%, в то время как численность учащихся средних специальных учебных заведений в 1999 году осталась на уровне 1992 года главным образом за счет негосударственных учреждений (4.5% от общего числа) и коммерческого приема.

За годы реформ число студентов вузов возросло почти в полтора раза, что связано как с ростом численности молодежи студенческого возраста, так и с увеличением на 75% числа вузов. Эти показатели были достигнуты главным образом за счет бурного развития негосударственных вузов и расширения приема студентов в государственные вузы на условиях полного возмещения затрат на обучение, который в 1999/2000 учебном году составил 40% от общего приема. В отличие от общеобразовательных школ, в вузах наблюдается улучшение показателя "число студентов на преподавателя". В 1992 году он составлял 11.6, 1996 году 12.2, в 1999 году 16. Связано это, в первую очередь, с тем, что с 1992 года в связи с отсутствием у вузов средств, штатный персонал государственных вузов уменьшался, вместе с тем, общая численность студентов за этот период выросла в 1.5 раза.

Бюджетное финансирование образования в реальном выражении резко снизилось до менее чем 40% от уровня 1991 года. Вместе с тем, доля расходов на образование в расходах консолидированного бюджета несколько увеличилась. При этом продолжился перенос части расходов на региональные бюджеты при снижении доли расходов на образование из федерального бюджета. Одновременно возрастала роль соплатежей населения в финансировании общего образования, а также вклад частного финансирования совокупные расходы на среднее и высшее профессиональное образование.

В настоящее время общество направляет в образование более 5% ВВП, треть которых составляют внебюджетные средства. Однако эффективность использования этих средств остается низкой вследствие:

- теневых потоков;

- неэффективного распределения ресурсов государственного бюджета, ведущего к развитию диспропорций между тенденциями спроса на рынке труда и структурой предложения образовательных услуг;

- низкого качества подготовки специалистов и образовательных услуг.

Новые принципы организационно-экономического функционирования средней и высшей школы, сформулированные в 1992 году в Законе об Образовании, не были полностью реализованы на практике. В наибольшей степени их удалось реализовать в системе высшего образования, опираясь на потенциал влияния и традиции академической независимости вузов, что нашло отражение в Законе о высшем и послевузовском образовании 1995 года. В то же время в системе общего образования, а также в системах начального и среднего профессионального образования возобладали консервативные тенденции. Ответственность и полномочия во все большей степени перекладывались на органы государственного управления образованием, академическая и экономическая автономия образовательных учреждений ограничивалась или не реализовалась. Соответственно, особенности организационно-экономических механизмов, отраженные в Законе об образовании, не нашли отражения в Гражданском, Налоговом, Бюджетном кодексах.

В целом несмотря на активные процессы адаптации, происходившие в сфере образования, процесс перестройки системы образования далек от завершения, а в целом состояние системы образования остается кризисным. Основные проявления кризиса системы образования состоят в следующем:

- сохранение глубоких структурных диспропорций между предложением образовательных услуг и потребностями, формирующимся гражданским обществом и развивающимся рынокм труда;

- отсутствие эффективных институтов, связывающих образование с потребностями общества, что влечет значительные потери ресурсов как на пути к системе образования, так и внутри нее;

- хроническое недофинансирование образования из всех источников, включая государственные и частные, которое влечет заметное ухудшение качества образования;

- ригидность образовательной системы, обусловленная преобладанием трансляции знаний над воспитанием навыков и ценностей, устарелостью стандартов и содержанияобразования.

Модернизация общества предполагает переход от индустриального общества к обществу информационному, в котором процессы порождения и распространения знания становятся ключевыми. Этот процесс в сильной степени опирается на развитие образовательной системы.

Модернизация общества предполагает также становление новой культуры, в которой ценностями являются самостоятельное действие и предприимчивость, соединенные с ценностью солидарной ответственности за общественное благосостояние и устойчивое взаимодействие общества и природы. Образование может играть важнейшую роль в этом процессе.

Неотъемлемое условие модернизации общества – освоение людьми новых социальных навыков и ролей, развития культуры социального поведения граждан с учетом открытости общества, его быстрой информатизации, роста динамики изменений. Задачами государственной политики здесь является создание условий для реализации гражданами своих прав на образование, по своей структуре и качеству соответствующее потребностям развития экономики и гражданского общества. Конкретно приоритетами образования для модернизации общества должны быть:

- Облегчение социализации в рыночной среде через формирование ценностей: ответственности за собственное благосостояние и за состояние общества через освоение молодыми поколениями основных социальных навыков, практических умений в области экономики и социальных отношений.

- Противодействие негативным социальным процессам, таким как распространение наркомании, рост криминогенности в молодежной среде.

- Обеспечение социальной мобильности в обществе через поддержку наиболее талантливых и активных молодых людей, независимо от их социального происхождения, через освоение молодым поколением возможностей быстрой смены социальных и экономических ролей.

- Поддержка вхождения новых поколений в глобализированный мир, в открытое информационное сообщество. Для этого в содержании образовании должны занять центральное место коммуникативность: информатика, иностранные языки, межкультурное взаимопонимание

Образование должно реализовать ресурс свободы, поле выбора для каждого человека, получающего образование, инвестирующего в себя. Социальный заказ на образование не должен быть только и по преимуществу заказом со стороны государства, а представлять и сумму частных интересов семей и предприятий.

Обновление содержания образования должно решить следующие задачи:

Устранить характерную как для общего, так и для профессионального образования традицию перегруженности учебных планов предметами и сведениями, которые не являются фундаментом для новых знаний, а рассчитаны на «прохождение», на то, чтобы их сдать и забыть. Все предметы должны быть необходимы для последующих стадий образования и востребоваться в дальнейшей социальной и профессиональной деятельности.

Изменить методы обучения, расширив вес тех из них, которые формируют практические навыки анализа информации, самообучения. Поднять роль самостоятельной работы учащихся и студентов.

Обеспечить развитие вариативности образования.

Восстановить и укрепить связи профессионального образования с научными исследованиями и практикой, создать механизмы систематического обновления содержания образования.

Ликвидировать отставание от мировой науки в стандартах и качестве преподавания социальных наук, в первую очередь экономики, менеджмента и права. Дать всем выпускникам средней школы и всех ступеней профессионального образования знания и базовые навыки в области предметов, обеспечивающие активную социальную адаптацию (экономика, право, основы политической системы, менеджмента и социологии).

Увеличить долю открытого образования в учебных программах всех уровней до 20-30%. Обеспечить до 2005 года подключенными к глобальной сети компьютерными классами все учебные заведения системы профессионального образования и не менее 60% общеобразовательных школ.

Осуществить переход на сопоставимую с мировой систему показателей качества и стандартов образования всех уровней, обеспечить международное признание всех российских документов об образовании.

Обеспечить рабочее знание как минимум одного иностранного языка всеми выпускниками полной средней школы.

Система финансировании образования должна быть нацелена обеспечение эффективной модернизации образования, включая:

- доступность образования для различных социальных слоев и территориальных групп населения в сочетании с расширением свободы выбора учащимися в плане способов получения образования и его содержания;

- осуществление необходимых структурных сдвигов в системе образования в тесной увязке с текущими и перспективными требованиями рынка труда;

- обеспечение высокого качества образовательных услуг;

- достижение непрерывности процесса образования;

- финансирование информатизации образования, обеспечивающее модернизацию его методов и технологий, переход к открытому образованию.

Решение этих задач требует, наряду с увеличением государственных и частных расходов на образование, повышения эффективности использования имеющихся ресурсов.

Повышение совокупных расходов на образование будет достигаться за счет следующих источников:

Увеличение бюджетных расходов на образование более чем на 50% в реальном выражении или на 1 процентный пункт ВВП в период до 2005 года. При этом предполагается обеспечить опережающий рост расходов на образование из федерального бюджета.

Привлечение средств населения. Средства семей, которые они готовы направлять в образование, составляют сегодня около 1% ВВП, которые преимущественно расходуются в виде неформальных выплат преподавателям и образовательным учреждениям. По мере роста реальных доходов населения доля семей, способных инвестировать в образование, возрастет с 25-30% в настоящее время до 40-45% в 2010 году. С учетом введения стимулирующих механизмов бюджетного финансирования, налоговых льгот на частные инвестиции в образование (сумма затрат изымается из налогооблагаемой базы) и темпов роста доходов можно ожидать к 2010 году увеличение средств семей, поступающих в образование, в 2,5-3 раза в реальном выражении (до 150-180 млрд.руб. в ценах 2000 года).

Привлечение средств предприятий. Эффективный спрос со стороны предприятий на образовательные услуги может возрасти по мере оживления реального сектора экономики. При относительно сбалансированных темпах роста по отраслям можно ожидать повышения спроса на образование в 4-5 раз (с 3,5 до 12-15 миллиардов рублей). Дополнительный эффект может дать введение налоговых льгот (зачисление всех затрат на образование в себестоимость продукции и исключение спонсорских средств из налогооблагаемой базы). С учетом налоговых льгот, спонсорских средств и заказов на НИОКР объем средств предприятий, поступающий в образование в 2010 году, составит до 50-60 миллиардов рублей, или 0,5% ВВП против приблизительно 10 млрд.руб. в 2000 году.

Дополнительные доходы системы образования складываются из коммерческой необразовательной деятельности (продажа собственной продукции ПТУ и техникумами, сдача в аренду помещений), а также развития экспорта российского образования.

В рамках усилий по повышению эффективности расходов на образование упор должен делаться на спрос, предъявляемый гражданами и семьями, как наиболее «чистый» (спрос со стороны предприятий в значительной степени представляет замаскированный семейный спрос). Поэтому основная часть потоков в образовании должна основываться на персонификации бюджетного финансирования. Это оставляет открытой для граждан и семей возможность софинансировать закрепленные за ними бюджетные средства. Персонификация бюджетного финансирования включает:

- нормативное подушевое финансирование в общем среднем и начальном профессиональном образовании, обеспечивающее реализацию принципа «деньги следуют за учеником»;

- бюджетное финансирование по именным сертификатам среднего и высшего профессионального образования.

Механизм субсидиарной ответственности вышестоящих бюджетов за исполнение нижестоящими федеральных мандатов, в том числе в области образования, не расчленен по видам ответственности, непрозрачен для контроля и не создает стимулов для нижестоящих бюджетов полностью мобилизовывать средства для исполнения федеральных мандатов. Предполагается в рамках реформы субсидиарной ответственности бюджетов перейти, начиная с 2001 года, на прозрачную систему целевых трансфертов на образование дотационным регионам. Эта мера может быть дополнена стимулирующим механизмом формирования таких трансфертов, при которой дотационный регион, увеличивающий долю собственных средств на образование и повышающий эффективность использования таких средств, получал бы в течение следующего года увеличенный трансферт. В результате ежегодного повышения федеральных мандатов по финансированию образования и введения стимулирующих целевых трансфертов расходы территориальных бюджетов на образование могут расти опережающим темпом по отношению к росту ВВП (на один процентный пункт), их доля в бюджетах существенно возрастет.

Вместе с тем, структурный маневр ресурсами внутри системы образования. Реальная хозяйственная самостоятельность образовательных учреждений, переход на нормативное подушевое финансирование, реструктурирование сети сельских (малокомплектных) школ даст внутреннюю экономию примерно 15% от существующего финансирования через региональные и местные бюджеты (30 млрд. руб. в 2005 г.). Перераспределение ответственности федерального и регионального бюджета (в том числе за счет соучредительства) по отношению к организациям начального профессионального образования позволит увеличить их финансирование в 2004 г. примерно на 5 млрд. руб.

Необходимо также развитие системы планирования бюджетных расходов на образование в рамках модели двухуровневого бюджета. Первый уровень образовательного бюджета должен быть предназначен для обеспечения минимальных социальных стандартов на основе системы федеральных нормативов бюджетного финансирования сферы образования. Второй уровень образовательного бюджета должен быть ориентирован на формирование бюджета развития учебных заведений.

Государственные инвестиции будут направляться в образование в двух основных формах.

Инвестиции в формирование информационной базы учебных заведений и в обновление их оборудования. Имеют форму прямых инвестиций, направляемых в учебные заведения соответственно количеству студентов (учащихся), уровню и типу подготовки (инженерный вуз, педагогический техникум, школа с углубленным изучением иностранных языков) и государственным приоритетам в развитии образования (поддержка обучения биотехнологиям, технологиям авиакосмического комплекса). Инвестиции в этом случае не привязаны к конкретному учебному заведению, а определяются некоторым нормативом.

Бюджет развития образования предполагает конкурсный порядок отбора инвестиционных проектов учебных заведений и государственное софинансирование отобранных проектов. Минобразования России объявляет приоритетные области развития образования, в которых оно намерено софинансировать проекты, а также ориентировочные условия такого софинансирования. Бюджет развития образования должен составлять до 10% финансирования из государственного бюджета, в том числе для федерального бюджета – 15-18%, для территориальных бюджетов – 6-7%. Основными направлениями использования бюджета развития образования должны стать: развитие материальной базы, подготовка и переподготовка кадров, развитие академического потенциала, включая поддержку академической мобильности, организацию семинаров и конференций и публикации.

Эта система должна дополняться целевыми субсидиями (тоже организованными на подушевой основе) со стороны федеральной и региональной власти. Такие корректирующие рыночный механизм субсидии реализуют социальные (поддержка учащихся из малодоходных групп населения, поддержка территориальной мобильности) и стратегические (поддержка перспективных направлений образования, формирование платежеспособного спроса по которым отстает).

Важнейшим элементом нового финансово-экономического механизма является полная и последовательная реализация правового статуса образовательной организации (учебного заведения), заложенной в Законе об образовании 1992 года. Это предполагает:

- независимость от формы собственности при распределении государственного финансирования (постепенное сближение государственных и негосударственных учебных заведений);

- финансово-хозяйственная прозрачность на основе внедрения современных систем бухгалтерского учета и экономического анализа и обеспечения большей информационной открытости образовательных учреждений, в том числе через систему попечительских советов;

- контрактные формы отношений с государством и частными заказчиками, в том числе с непосредственными получателями образовательных услуг;

- государственная аккредитация и независимая система контроля качества образования как основные регуляторы поведения учебных заведений;

- переход от выделения средств по статьям расходов Бюджетной классификации к финансированию одним показателем (исполнение государственного именного финансового обязательства);

- расширение прав учебных заведений по распоряжению финансовыми ресурсами (при участии попечительских советов);

- предоставление образовательным организациям права самостоятельного утверждения сметы расходов и, соответственно, ее изменения.

- прозрачность и доступность для общественно-государственного контроля всей финансовой деятельности образовательной организации, включая разработку единых форм отчетности и ежегодную публикацию финансовых отчетов;

- создание унифицированных и понятных процедур расходования средств, основанных на конкурсном отборе поставщиков товаров, работ и услуг.

Порядок использования недвижимого имущества, переданного учредителем учебному заведению, должен гарантировать его эффективное использование в уставных целях. Следует подтвердить запрет на приватизацию имущественных комплексов государственных учебных заведений.

Меры, направленные на расширение финансово-хозяйственной самостоятельности образовательных организаций должны сопровождаться формированием условий для участия общества в управлении образованием (образовательными организациями), в том числе путем создания:

- системы Попечительских советов (образовательных организаций, муниципалитетов и т.п.), что призвано усилить внимание, прежде всего, местного сообщества к проблемам развития и нуждам образования, обеспечить приток в образовательные организации дополнительных ресурсов — финансовых, материальных, кадровых, их эффективное использование и общественный контроль за деятельностью администраций;

- фондов поддержки образования (образовательных организаций), аккумулирующих средства юридических и физических лиц и направляющих их на решение конкретных проблем данной сферы;

- системы поддержки профессиональных сообществ в сфере образования, их привлечение к решению вопросов образовательной тактики и стратегии на федеральном и региональном уровнях;

- условий развития негосударственного сектора в образовании;

- условий, прежде всего налоговых, для стимулирования различных форм самоорганизации населения и хозяйствующих субъектов в поддержку образования.

Утверждение данных подходов не только распространит на все образовательные учреждения принципы свободы внутренней академической и хозяйственной организации, которые позволили выжить в 90-е годы российским вузам, – оно устранит противоречия между «бюджетностью» и «хозяйственной самостоятельностью» таких учреждений.

В плане обеспечения равенства доступа к образованию актуален переход на систему адресной дифференцированной поддержки учащихся и студентов из низкодоходных семей и отдаленных территорий. Размер помощи должен определяться с учетом различий в экономическом положении регионов. Инструментами адресной социальной поддержки должны стать:

- финансирование по повышенным нормативам до 20% мест в учебных заведениях элитарного типа (гимназии, лицеи, школы с углубленным изучением предметов) для учащихся из низкодоходных семей, сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, одаренных детей;

- адресное предоставление стипендий в размере, покрывающем стоимость обучения и проживания в размере прожиточного минимума, а также льгот по оплате общежитий в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам, другим строго определенным категориям учащихся;

- компенсация проезда в учебные заведения в системе профессионального образования учащимся и студентам из малообеспеченных семей, сиротам и другим строго определенным категориям учащихся;

- развитие системы предоставляемых или гарантированных государством образовательных кредитов учащимся из малообеспеченных семей;

- фонды рабочих мест с неполным рабочим днем, создаваемые местными органами власти, руководителями учебных заведений и студенческими организациями.

При модернизации органов и системы управления необходимо предусмотреть выполнение всех функций при учете информации о качестве образования.

Необходимо разграничение полномочий аттестационных, методических и инспекторских служб, координация их деятельности; усиление информационно-аналитической функции методических служб.

Должны быть налажены подготовка, переподготовка и повышение квалификации кадров для системы управления качеством образования, в том числе института экспертов, привлекаемых для осуществления аттестационных процедур.

Минобразование и региональные образовательные ведомства передают роль распределителей и проводников потоков нормативных бюджетных средств в образовательные учреждения органам казначейства. В их новые функции входит управление развитием образовательной системы:

- расчет и обоснование нормативов,

- разработка и утверждение государственных стандартов,

- управление бюджетом развития (инвестиционным бюджетом образования), организация конкурсов на государственное финансирование и софинансирование эффективных инвестиционных проектов.