Региональная бюджетно-финансовая политика

Печать

Формирование рыночной экономики сопровождается расширением товарно-денежных отношений, которые в определённой мере регулируются властными структурами. Механизм регулирования приобретает цивилизованные формы при последовательно проводимой финансовой политике. Данная политика становится «дирижирующей» в целостной системе региональной политики и одновременно обеспечивающей все процессы социально-экономического развития территории. Её роль заметно возрастает в результате возросшего суверенитета регионов-субъектов РФ и замены централизованного материально-технического снабжения финансовыми операциями. Возрастание роли денег в саморазвитии регионов, сложности при формировании ежегодного регионального и муниципального бюджетов приводят к обострению финансовых отношений между центром и регионами, регионами и муниципальными образованиями, регионами одного таксономического ранга. Кредитно-финансовые отношения и формирование бюджетов разных территорий служат основой для организации и проведения бюджетно-финансовой политики на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Бюджетно-финансовая политика на всех территориальных уровнях сталкивается с большими затруднениями, вызванными процессами формирования доходной и расходной составляющими бюджетов. Затруднения усиливаются тем, что в регионах одновременно функционируют хозяйственные объекты, имеющие разную подчиненность - муниципальную, региональную, федеральную. Они не только платят налоги в разные бюджеты, но и финансируются из разных бюджетов.
Доходная часть бюджетов Федерации и регионов формируется в основном за счет налоговых сборов. В зависимости от эффективности функционирования региональной экономики, уровня жизни населения, величины природного потенциала и рациональности его использования различаются по территориям размеры налоговых поступлений. Доля налогов в доходной части региональных бюджетов колеблется от 40% до 80%. По сравнению с высокоразвитыми странами в Российской федерации и ее регионах наблюдается повышенная зависимость бюджетов от налоговых сборов. Чрезмерно высокие налоги в регионах не только затрудняют стабилизацию функционирования территориальных экономик, но и «подталкивают» налогоплательщиков к сокрытию доходов, уклонению от налогов и формированию «теневой» экономики.
Длительный опыт функционирования западных налоговых систем говорит, что изъятие у налогоплательщиков до 30% их дохода - тот порог, за пределами которого начинается процесс сокращения сбережений, а тем самым и инвестиций в экономику. Если ставки налогов достигают более высокого уровня, то это ведет к практической ликвидации стимулов для предпринимательской инициативы и расширения производства.
Одной из актуальных бюджетно-финансовых проблем является достижение рациональных соотношений налоговых поступлений в федеральный и региональный бюджеты. Общее представление о распределении налоговых поступлений между субъектами бюджетного процесса в середине 1990-х годов даёт табл.9.

Как видно из таблицы в Российской федерации сложилась непростая ситуация с налоговыми поступлениями, обусловленная искусственными пропорциями распределения одного и того же налога. Улучшение ситуации должно идти по пути закрепления конкретного налога за определенными бюджетными уровнями. Наиболее оптимальное состояние может быть достигнуто при распределении одного налога – в один бюджет.
Сложные финансовые отношения между центром и регионами проявляются по линии налоговых отчислений регионами в федеральный бюджет. До сих пор наблюдаются явные диспропорции в отчислениях между регионами. Так, среди 30 самодостаточных регионов только половина являются донорами, а остальные регионы отчисляют минимальные проценты. Среди регионов-доноров выделяются: Москва, Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Московская, Свердловская, Самарская, Челябинская, пермская, Нижегородская области, Красноярский край и др.
Основная масса регионов являются дотационными и без федеральной поддержки существовать не могут. Это слаборазвитые и депрессивные регионы, для развития которых необходимыдотации, трансферты, субвенции. Во многих регионах дефицит собственных бюджетов достигает 50%, а в 12 регионах – более 60%. Наиболее проблемными регионами являются: Корякский, Усть-Ордынский, Эвенкийский, Чукотский автономные округа, республики Тыва, Бурятия, Алтай, Ингушетия, Дагестан, Адыгея, Еврейская автономная область и др.
Дотационная поддержка этих регионов крайне необходима и, в то же время, проявляется тенденция иждивенчества, снижается стремление к саморазвитию и самофинансированию. Назрела необходимость повышения прямых и косвенных стимулов оживления региональных экономик путём адресной поддержки развития традиционных отраслей хозяйства малых народов и расширения малого предпринимательства. В финансовых отношениях неизмеримо возросла роль Москвы как столицы российского государства. При этом наряду с позитивными явлениями стали проявляться негативные стороны чрезмерной концентрации здесь финансового капитала. По многочисленным сведениям, в столице обращается около 80% всех российских денег, «оседает» более 60% иностранных инвестиций. Почти все крупнейшие монополии и компании имеют головные офисы в столице и выплачивают налоги в московский бюджет, обездоливая регионы, в которых находятся непосредственные производители. В Москве сконцентрирована основная часть коммерческих банков с системой филиалов по всем регионам страны, которые регулярно отчисляют в центр прибыль от работы с клиентами. В столице сформировалась своеобразная финансовая олигархия и политическая элита, резко выделяющаяся на фоне общероссийского обнищания и политической пассивности.
В переходный период достаточно сложным процессом стало формирование федерального и региональных бюджетов. Проблемы заключаются в низком уровне доходов и сбалансировании доходов и расходов. Специфику структуры региональных бюджетов можно проследить на примере Пермской области. В бюджете области на 2000 год основными статьями доходов были налоговые доходы (63,3%), доходы целевых бюджетных фондов (35,3%), неналоговые доходы (1,4%). В составе налоговых доходов преобладали налоги на прибыль (доход), прирост капитала (55,9%), налоги на товары и услуги (24,9%), налоги на имущество (10,4%), платежи за пользование природными ресурсами (7,5%).
В функциональной структуре расходов областного бюджета преобладали расходы на развитие социальной сферы (11,5%), реализацию социальной политики (8,0%), поддержание региональной экономики (5,5%), содержание государственного управления и местного самоуправления (2,2%), на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (1,6%). Свыше 30 % расходов предназначено на финансовую помощь бюджетам других уровней. Наряду с постатейными расходами в областном бюджете предусмотрены расходы на поддержку целевых бюджетных фондов (свыше 35%).
В бюджетно-финансовой политике необходимо ориентироваться не только на бюджеты государства и регионов, но и учитывать баланс доходов и расходов населения. Анализ семейных бюджетов показывал, что на рубеже столетий около 50% населения жили на грани бедности, из них свыше 1/3 влачили жалкое существование. Так, доля населения с доходами нижепрожиточного минимума в регионах Урала в 1998 г. колебалась от 32,0% в Пермской и 39,7% в Свердловской областях, до 55,0% в Курганской области, 55,3% в Удмуртской республике. В 2003 году положение заметно улучшилось, и доля населения с доходами ниже прожиточного минимума понизилась до 22,5%. В то же время сохранились регионы с бедным населением (табл.10). Среди регионов с наиболее бедным населением выделяются автономные округа: Корякский, Агинский Бурятский, Коми-Пермяцкий, Усть-Ордынский Бурятский; республики: Ингушетия, Калмыкия, Марий-Эл; области: Ивановская, Читинская и др.

Рост расходов на жилищно-бытовые услуги, питание, одежду опережает повышение доходов. Семейный бюджет становится всё более напряжённым, усилились процессы асимметрии между богатыми и бедными слоями населения, между богатыми и бедными регионами. По разным источникам, денежные доходы 10% наиболее обеспеченных людей в 15-20 раз выше доходов 10% наименее обеспеченных. Нарушился принцип социальной справедливости. Кстати, в ЕС асимметрия не превышает 4-х раз.
Наряду с социальной несправедливостью появилась территориальная несправедливость. Причём не только между регионами, размещёнными в разных федеральных округах, но и на смежных территориях. Так, в 2004 году на территории современного Пермского края уровень жизни населения Пермской области более, чем в 5 раз превышал уровень жизни населения в Коми-Пермяцком автономном округе.
Напряжённость финансовой ситуации проявилась в ходе монетизации льгот пенсионерам, реформирования жилищно-коммунального хозяйства с введением 100% оплаты жилищных услуг и др.
Решение проблем налогов, бюджетов разных уровней, межбюджетных отношений, инвестиций можно решить лишь в системе комплексной бюджетно-финансовой политики, сбалансированной со всеми функциональными видами региональной политики. Ведущей целью бюджетно-финансовой политики является создание условий для формирования сбалансированных федерального, региональных и муниципальных бюджетов, роста инвестиций в реальный сектор, повышения благополучия каждого человека.
Для достижения поставленной цели предстоит решить ряд неотложных задач. Среди них выделяются следующие:

1. Отрегулировать отношения федерального, региональных и муниципальных бюджетов, а также деятельность государственных внебюджетных фондов.
2. Повысить обоснованность и рациональность налоговой политики с учётом функционального профиля, форм собственности, времени создания и места нахождения предприятий и др.
3. Провести оценку земли и природных ресурсов с дифференциацией по плодородию, степени нарушенности, хозяйственному использованию, географическому положению.
4. Организовать законную продажу земли с обязательным условием использования по назначению (в первую очередь в сельскохозяйственном производстве и лесном хозяйстве).
5. Обеспечить прожиточный минимум для обездоленных людей, инвалидов, пенсионеров, студентов и малоимущего населения.
6. Довести размеры минимальной заработной платы, стипендий и пенсий из государственного бюджета до уровня прожиточного минимума.
7. Активизировать привлечение и удержание инвесторов в системе региональной экономики.
8. Рациональнее использовать бюджетные и внебюджетные фонды.
9. Гарантировать всем вкладчикам сохранность вкладов (и накопление пенсий) в банках и возврат вкладов в случае банкротства коммерческих структур.
10. Снизить социальную и территориальную асимметрию в уровне жизни людей, восстановить территориальную справедливость путём введения коэффициентов, налоговых льгот, дотаций, кредитов и т.д.

Выполнение поставленной цели и решение первоочередных задач позволит активизировать бюджетно-финансовую политику и оживить кредитно-инвестиционную систему. Для подъема социально-экономического развития регионов прежде всего необходим приток инновационных открытий и инвестиционных средств. Это позволит провести диверсификацию производства, организовать его переход на рыночно-адекватные виды продукции, обновить производственные фонды. До сих пор инвестиционной активности почти не наблюдается, что объясняется недостаточно высоким инвестиционным климатом территории и неуверенностью в «завтрашнем дне». Отечественные и зарубежные инвесторы пока предпочитают вкладывать средства в сферу краткосрочных капвложений, особенно в среду оборота.
При разработке и проведении бюджетно-финансовой политики в переходный период желательно придерживаться следующих принципов:

1. Федеральный, региональные и муниципальные бюджеты должны быть сбалансированы по доходам и расходам. Каждый регион, за исключением отсталых и депрессивных, должен жить по средствам.
2. Система налогообложения должна быть рациональной и стимулирующей.
3. Приоритетность и защищенность социальных и экологических статей расходов.
4. Рациональность межбюджетных отношений между центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями.
5. Достойный уровень жизни людей, опора на средний класс, гарантйрованность сохранения вкладов населения.
6. Разнообразие банковских структур и внебюджетных средств.
7. Льготные условия инвестирования долгосрочных социальных, экономических и экологических программ.

Реализация бюджетно-финансовой политики принесет наибольший эффект при условии четкого разделения статей в федеральный, региональные и муниципальные бюджеты. Позитивным моментом следует считать многоканальное распределение финансовых поступлений, когда каждый бюджет формируется за счёт налогов и платежей в соответствии с Налоговым и Бюджетным Кодексами.
Позитивным событием стала «Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года», регламентирующая источники доходов в бюджеты разных уровней (табл.11).

Основными статьями доходов федерального бюджета являются таможенные пошлины, налоги на добавленную стоимость, акцизы на нефть, газ, бензин, автомобили и др. Доходная часть региональных бюджетов пополняется налогами на наследование, транспортным, на игорный бизнес, на прибыль предприятий, доходы физических лиц и прочими акцизами. В местный бюджет поступают налоги на недвижимость, рекламу, с продаж, на вменённый доход и др. В будущем предстоит уточнить некоторые статьи доходов и их разграничение. Например, налог на прибыль предприятий, а также ресурсные платежи.
Одним из важных направлений бюджетной политики является создание условий для формирования профицитных бюджетов на всех уровнях. Особое внимание следует обратить на деятельность теневой экономики, рационализацию налоговых ставок, изыскания дополнительных возможностей пополнения финансовых ресурсов.
К таким возможностям нужно отнести повышение профессионального уровня налоговых инспекций и полиции, выплату (сбор) всех налогов, доходы от приватизации и использование земель, штрафы за загрязнение окружающей среды, за нарушение правил охоты, рыболовства, сбора ягод и грибов и т.д. Важным резервом могут служить местные налоги, поступления от региональных денежно-вещевых лотерей, займов и др.
Доходная часть региональных бюджетов является тем базисом, на который опирается при разработке концепций, комплексных прогнозов, проектов и программ социально-экономического развития территорий. В расходной части региональных бюджетов должны быть защищённые статьи, обеспечивающие социальное и экологическое функционирование регионов.
Особенно ответственная роль финансовой политики проявляется в регулировании межбюджетных отношений между центром и регионами, регионами и муниципальными образованиями. Для поддержания регионов-доноров целесообразно снизить налоговые отчисления в федеральный бюджет до 50%, что позволит более интенсивно развивать их региональную политику. Вполне реальным представляется освобождение северных регионов от федеральных налогов по аналогии с Аляской США.
Расходная часть федерального бюджета предназначена для выполнения следующих функций:

• финансового обеспечения подразделений федеральной собственности и подчинения;
• перераспределения финансовых ресурсов между регионами с целью снижения диспропорций в экономическом развитии и уровне жизни населения;
• выполнения стратегических решений по развитию национальной экономики, совершенствования расселения населения, поддержке иммигрантов, ликвидации последствий катастроф и т.д.

Региональная финансовая политика особое внимание обращает на поддержку развития регионов в форме трансфертов, субвенций, субсидий, дотаций, кредитов. Федеральная поддержка направляется в экономически отсталые и депрессивные регионы, а также в реализацию важнейших инвестиционных проектов. Финансовая помощь отдельным территориям также осуществляется из Федерального Фонда регионального развития и других внебюджетных фондов.
Приоритетным направлением бюджетно-финансовой политики является регулирование межбюджетных отношений между регионами и муниципальными образованиями. Региональные бюджеты являются консолидированными, так как объединяют бюджеты субъекта РФ и бюджеты муниципальных образований. Для перераспределения бюджетных средств между муниципальными образованиями-донорами и реципиентами во многих регионах создаются специальные фонды. Так, за счёт средств федерального и региональных бюджетов появилось предложение по созданию фонда субвенций. Его создание позволит ослабить остроту социальных проблем в регионах, включая задолженность по зарплате, конкретную поддержку малообеспеченных слоёв населения.
При проведении федеральной бюджетно-финансовой политики желательно шире использовать проверенный механизм прямого и косвенного регулирования. Прямое воздействие осуществляется через трансферты, субвенции, дотации, кредиты; косвенное – через льготы, поощрения и др.

Контрольные вопросы

1. Чем обусловлена актуальность региональной бюджетно-финансовой политики?
2. В чем заключаются бюджетно-финансовые проблемы современной России?
3. Что является ведущей целью бюджетно-финансовой политики?
4. Перечислите задачи, которые должна решать бюджетно-финансовая политика.
5. Какие принципы должны быть положены в основу бюджетно-финансовой политики?
6. Обозначьте приоритетные направления региональной бюджетно-финансовой политики.