Концепции и прогнозы территориального развития

Печать

Одним из наиболее эффективных механизмов региональной политики и государственного регулирования является разработка и реализация концепций и прогнозов территориального развития. Концепции и прогнозы воплощают в себе общий замысел, взгляд в будущее и основные направления развития страны и её регионов. В концепции закладывается основная идея социально-экономической эволюции территории. Идея неразрывно связана с идеалом как высшей целью развития страны и отдельных территорий, ориентиром региональной стратегии и политики. Научно обоснованные концепции могут стать своеобразно идеологией жизнедеятельности людей. Они отражают цели, общие параметры, структурные пропорции, возможные направления для скорейшего достижения долгосрочных целей. Концептуальные идеи реально воплощаются в жизнь при условии отражения в них чаяний и надежд населения. Они являются основой для разработки стратегических планов, целевых комплексных и функционально-структурированных программ.
Разработка концептуальных основ территориального развития обычно осуществляется исполнительными органами управления с привлечением учёных разных научных направлений (политологов, экономистов, юристов, экологов, географов и др.). Географическое обоснование концепций опирается на представление территории как геосистемы, включающей природу, население и хозяйство. Страна и регионы рассматриваются как целостные социально ориентированные территориальные общественные системы. Географический подход к разработке концепции опирается на следующие методологические принципы:

1. Представление о территории как совокупности естественно-исторического, социально-экономического и духовно-культурного образований.
2. Признание суверенитета регионов и рассмотрение их как сложно организованных ТОС, функционирующих при межрайонном обмене и внутрирегиональном распределении производимых товаров и услуг.
3. Возвышенная роль человека как главного производителя, потребителя и менеджера, организация всей жизнедеятельности с учётом экологического и нравственного императивов.
4. Ведущей целью регионального развития признать социально-экологическую, обеспечивающую всестороннее развитие личности и сбалансированность все сфер человеческого бытия.
5. Признание относительной самостоятельности социальных, духовных, национальных, экономических и иных интересов региона.
6. Координация деятельности экономически независимых субъектов производства на определенной территории, общность совокупности условий и факторов их функционирования означает в итоге саморегулирование региона.
7. Уяснение того, что исследование конкретных причинно-следственных связей, выявление имманентно присущих региону закономерностей саморазвития, внутренней логики к ритмов его эволюции не менее важно, чем признание общих законов общественного развития.
8. В регионе любого таксономического ранга следует создать такую систему элективного хозяйствования, которая обеспечила бы совершенствование материальных, социальных и экологических условий жизнедеятельности населения.
9. В условиях рыночной системы хозяйствования, когда функционирование региона в пространстве и времени характеризуется все большей открытостью, более высоким становится уровеньстохастичности, неопределенности развития.

Исходя из этих принципов, можно глубже раскрыть сущность концепций и повысить их практическую направленность. Долгосрочная концепция развития регионов характеризуется четкой целевой направленностью на решение социально-экономических и экологических проблем. В ней воплощаются все территориальные исследования, включая отраслевые и локальные. На основе согласования целей и интересов развития районов и страны вырабатывается целостная стратегия перспективного развития.
Концепции территориального развития разрабатываются на разные сроки. На долгосрочную перспективу обычно намечаются цели и основные направления функционирования регионов, качественные ориентиры улучшения социально-экономических и экологических условий жизни населения. Концепции на средне- и краткосрочные периоды, наряду с качественными характеристиками, включают и количественные показатели.
Концепции строятся на основе долгосрочной стратегии развития страны и могут иметь следующую интегральную структуру:

• региональная стратегия России;
• проблемная обстановка в регионе;
• цели и задачи развития;
• стратегический план, прогноз;
• приоритетные сферы и территории;
• перспективная модель региона;
• целевые программы (рис.25).

Рис. 25. Структурная схема концепции регионального развития

Ориентируясь на региональную стратегию развития Российской Федерации, необходимо выявить внутренний и внешний потенциал территории, состояние социально-экономической, экологической и политической обстановки. При анализе проблемной ситуации в регионах нужно учитывать обстановку как в стране в целом, так и в муниципальных образованиях. В каждом регионе проявляются общероссийские проблемы и одновременно индивидуальные, причём дифференцированные в городской и сельской местности, в конкретных муниципальных образованиях. Проблемная ситуация является своеобразным индикатором территориального неблагополучия и служит побудительной силой социально-экономического функционирования. Развитие регионов происходит в ходе решения внутренних проблем между ожидаемым качеством жизни и реальной действительностью, наличием товаров и покупательской возможностью населения, населением и средой обитания, городской и сельской местностью, производительными силами и общественными отношениями и т.д. Для решения этих и других проблем необходимы чёткая постановка целей и соответствующий набор средств, методов, инструментов.
Постановка целей и формулировка вытекающих из них задач является наиболее ответственным этапом разработки концепции. При этом важно предвидеть последствия решаемых проблем, перспективную ситуацию в стране, регионах и муниципальных образованиях.
Цели и задачи должны отражать остроту территориальных проблем и одновременно выражать интересы населения. Они должны быть социально ориентированными, экологически безопасными и реально достижимыми. Система целей может быть ранжирована с выделением подцелей первого, второго и других порядков. В качестве генеральной цели можно провозгласить улучшение нравственного и физического здоровья населения, обеспечение высокого уровня и качества жизни людей. Эта цель социально-духовного направления имеет специфические особенности в каждом регионе и, в то же время, остаётся ориентиром долгосрочного развития Российской Федерации. Исходя из генеральной цели, целями первого порядка могут быть достойный уровень жизни, социальная комфортность человеческого бытия, территориальная справедливость, сбалансированное развитие экономики, экологическое благополучие. Цели других порядков выделяются с учётом территориальных особенностей жизнедеятельности людей.
Среди задач наиболее актуальными являются следующие:

1. Повышение социальной защиты населения, устранение негативных процессов монетизации, формирование среднего класса, обеспечение физической, психической и экологической безопасности жизни людей.
2. Формирование территориальных общностей людей, в которых создаются условия для укрепления семьи, регионального воспроизводства населения, материальной поддержки молодёжи, малоимущих граждан, инвалидов и пенсионеров.
3. Создание благоприятной экологической среды жизни людей, включая природное, экономическое, социальное, духовное, политическое окружение.
4. Формирование прогрессивной производственной и территориальной структуры многоукладной экономики, привлечение инвестиций и стимулирование инноваций.
5. Становление общероссийского и региональных рынков, обеспечение их высококачественными, конкурентоспособными услугами и товарами потребительского и производственного назначения.
6. Сбалансированное развитие муниципальных образований, городской и сельской местности, опорного каркаса расселения и экологического каркаса территории.
7. Рациональное природопользование, сохранение генофонда и охрана природной среды.
8. Обеспечение комфортного инфраструктурного обустройства территории.
9. Формирование оптимальных бюджетов и совершенствование межбюджетных отношений.
10. Совершенствование регионального управления и местного самоуправления.

Эти и другие задачи ориентированы не только на переходный период, но и на создание предпосылок для благополучной жизнедеятельности людей и сбалансированного развития территорий в перспективе. Концептуальные цели и задачи могут служить ориентиром для разработки стратегических планов и долгосрочных прогнозов.
Стратегические планы становятся одним из активных видов долгосрочных прогнозов развития городов. Они представляют собой комплект документов, в которых отражены стратегические цели и задачи будущего развития конкретного города, потенциальные возможности и приоритетные направления его развития. Специфика стратегических планов заключается в том, что они конструируют модель будущего функционирования города, как относительно идеального местожительства людей, и обосновывают пути достижения этого идеала.
Как метод местного самоуправления и одновременно звено, этап концепции территориального развития, стратегическое планирование становится активным инструментом регулирования процессов социально-экономического развития муниципальных и даже региональных образований. Стратегические планы стали ориентиром для развития многих крупных российских городов. Среди них Санкт-Петербург, Екатеринбург, Нижний Новгород, Новосибирск, Казань, Ростов-на-Дону и др.
Особую актуальность в концептуальных построениях приобретают долгосрочные прогнозы. В общественной географии накоплен большой опыт разработки социально-экономических прогнозов, имеющих интегральный характер. Они включают в свой состав совокупность частных прогнозов типа эномического, демографического, водохозяйственного, экологического, инновационного и др. Социально-экономические прогнозы территориального развития опираются на систему принципов: системности, комплексности, историзма, ассоциативности, компаративности, преемственности, непрерывности и др.
Социально-экономическое прогнозирование намечает пути развития территории (страны, регионов, городов, сёл и др.) на длительный перспективный период. При этом используются два основных вида прогноза - поисковый (исследовательский) и нормативный. Первый сводится к продолжению в прогнозируемом периоде настоящих, достаточно хорошо изученных, устойчивых тенденций и закономерностей. Основанный на использовании принципа инерционности развития территории ориентация поискового прогноза во времени происходит в направлении хода времени, то есть «от настоящего - к будущему».
Нормативный прогноз исходит из представлений о желаемом, заданном состоянии территории установленный момент будущего, которое обеспечивается достижением наиболее рациональными путями заранее поставленных целей. В этом случае ориентация прогноза во времени осуществляется по схеме «от будущего - к настоящему». Территориальные прогнозы разрабатываются, как правило, при взаимно корректирующем влиянии поисковых и нормативных прогнозов, позволяющих отобрать наиболее обоснованные варианты будущего состояния территории. При этом в одних прогнозах может преобладать поисковая, а в других - нормативная составная часть.
На стыке этих двух видов прогнозирования появляется программно-целевое прогнозирование. Этот вид прогнозирования строится на основе синтеза нормативного и поискового методов прогнозирования. Он является базисом для создания целевых комплексных программ развития территории, одним из факторов проблемного районирования.
Прогнозирование развития социально-экономических регионов целесообразнее осуществлять по функциональным блокам с учетом взаимосвязей и взаимоотношений их между собою (рис.26).

Рис. 26. Структура комплексного прогноза региона

Прогноз развития социально-демографического блока включает такие аспекты, как изменение численности населения, его состава, рассечение. Особое внимание уделяется повышению уровня и совершенствованию образа жизни населения, росту объемов и изменению структуры доходов, улучшение условий труда, быта и отдыха, формированию территориальных общностей людей. Для разработки прогнозов повышения уровня жизни населения используются показатели, отражающие объем потребления и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей, реальные денежные доходы, товарооборот всех видов торговли, объем потребления бытовых услуг, а также состав потребительской "корзины", удельные показатели потребления основных продуктов питания и непродовольственных товаров, обеспеченность жилой площадью, социальная защищенность всех слоев населения.
Прогноз численности населения, формирования и использования трудовых ресурсов разрабатывается для определения перспективной численности населения, рынка труда, с целью выработки гипотезы образования и движения трудоспособного населения, выявления возможности влияния на этот процесс.
Одним из вопросов системы прогнозных исследований в социально-экономических регионах, является расселение. Важнейшая закономерность расселения - его тесная взаимосвязь с природой и производством. Природные условия и состояние окружающей природной среды, масштабы и специфика развития и размещения объектов материального производства и непроизводственной сферы в значительной степени предопределяют численность населения и характер его расселения. В свою очередь, сложившаяся система расселения непосредственно влияет на размещение производства и сферы обслуживания, состояние окружающей природной среды.
Прогнозирование природно-ресурсного блока регионов осуществляется в тесной взаимосвязи с прогнозными расчетами в отношении других блоков. Особое внимание при этом обращается на такие аспекты, как базисное и ограничительное воздействие этого блока на всю структуру социально-экономических регионов. Базисное положение природного блока исходит из наличия природно-ресурсного потенциала регионов и возможностей его воспроизводства. Ограничительные функции заключаются в формировании геоэкологической обстановки и среды жизнедеятельности людей.
Прогноз состояния и рационального природопользования включает в себя оценки имеющихся и возможных ресурсов сырья и топлива, определение потребностей регионов и внешних потребителей в ресурсах, выполнение комплексной оценки природно-ресурсного потенциала территории и сопоставление его с другими регионами.
Прогноз хозяйственного развития регионов разрабатывается с учетом результатов прогнозирования других функциональных блоков. В условиях большой сложности определения приоритетов развития хозяйственного блока на перспективу разработка экономического прогноза в территориальном аспекте должна быть нацелена на выбор возможных вариантов без излишней "жесткости" показателей.
При прогнозировании главного звена материального производства - промышленности - наиболее важно учесть возможности развития приоритетных отраслей, которые имеют социальную и экологическую направленность и удовлетворяют повседневные потребности населения. Задача состоит не столько в том, чтобы определить параметры дальнейшего развития уже функционирующих хозяйственных объектов, но и выявить возможности создания и размещения новых объектов разных форм собственности. В основу решения этой задачи кладется расчет экономической, социальной, экологической эффективности производства. Дальнейшая разработка прогноза сводится к увязке предварительно намеченных вариантов развития с лимитами инвестирования, природных и материальных ресурсов, емкости территории.
Прогноз инфраструктурного блока включает в себя прогнозы развития производственной, социальной, экологической и рыночной инфраструктуры.
В состав производственной инфраструктуры входят инженерно-технические сооружения и объекты, которые обеспечивают материальные условия территориальной организации хозяйства, населения, природопользования. Развитие производственной инфраструктуры должно прогнозироваться опережающими темпами по сравнению с функционированием хозяйства. При этом нужно учитывать взаимосвязи и пропорции между инфраструктурой федерального и регионального подчинения.
Особое внимание следует уделить прогнозу социальной инфраструктуры. Рациональная организация социальных объектов может быть достигнута на основе учета перспективной системы расселения населения. Основным принципом размещения и комплектования объектов социальной инфраструктуры в населенных пунктах разной величины и профиля является нормативно-пороговый. Согласно этому принципу в каждом населенном пункте формируется свой комплект обслуживающих учреждений и устройств. При этом обязательно учитываются; а) структурная полнота объектов повседневного обслуживания; б) доступность объектов периодического и эпизодического обслуживания; в) соответствие набора обслуживающих объектов таксономическому рангу поселений.
При прогнозировании развития социальной инфраструктуры обязательно нужно учитывать доступность ее объектов и услуг. Доступность следует понимать широко - как доступность территориальную, временную, финансовую, правовую, возрастную и др. Особенно важна территориальная доступность услуг в сельской местности, для чего нужно расширить передвижные формы обслуживания.
Прогнозирование развития и территориальной организации экологической инфраструктуры должно быть увязано с прогнозами хозяйственного развития и природопользования. Особое внимание нужно обратить на проблему создания предприятий по утилизации производственных и бытовых отходов, очистных сооружений, биосферных заповедников и заказников.
В переходный период особенно важно предвидеть формирование объектов рыночной инфраструктуры - системы коммерческих банков, торговых домов, бирж, холдинговых и страховых компаний и т.д. В городах, корпорациях, формах необходимо наметить создание маркетинговых центров, служб дизайна, системы подготовки кадров,
На основе этих прогнозов разрабатывается интегральный, комплексный прогноз, специфика его заключается в том, что это не сумма частных прогнозов, а интеграция – синтез с получением качественно нового прогноза. Комплексный прогноз имеет функции не только согласования и взаимной увязки частных прогнозов, но и предвидения развития целостных регионов, которые также не сводимы к сумме функциональных блоков.
Интеграция частных прогнозов осуществляется путем согласования масштабов, сроков упреждения и результатов с целью выработки стратегии развития регионов разных рангов. Консолидирующим началом является целевая направленность регионального развития, основные задачи комплексного социально-экономического развития территории.
Главное назначение комплексных прогнозов заключается в обеспечении информацией о будущем состоянии регионов, формировании концепции их долгосрочного развития. Стержнем комплексных прогнозов является предсказание путей совершенствования региональных и локальных процессов общественного воспроизводства.
Разработку прогнозов можно рассматривать как системное исследование, распадающееся на ряд этапов:

1. Постановка цели и задач прогноза.
2. Определение временных границ исследования.
3. Сбор и систематизация всей информации о функционировании и развитии регионов и их функциональных блоков.
4. Построение «дерева целей» и «дерева ресурсов», выбор методов прогнозирования, выявление ограничений и более инерционных аспектов развития регионов.
5. Синтез частных прогнозов: природных ресурсов, региональной организации производительных сил и функционирования ТПК, роста численности населения и его расселения, развития производственной и социальной инфраструктуры и др.
6. Разработка основных параметров прогноза.
7. Построение предварительного прогноза.
8. Экспертиза и составление окончательного прогноза.
9. Корректировка прогноза.

Эти этапы прогнозирования носят обобщающий характер и в процессе исследования обычно корректируются и уточняются. При этом важную роль играет полнота и действенность методического инструментария. Наиболее распространёнными методами прогнозирования являются следующие: экстраполяции, экспертных оценок, балансовый, моделирования, картографический, графоаналитический и др.
В концепциях территориального развития важным этапом является выбор приоритетных направлений социально-экономического функционирования. При этом следует ориентироваться на повышение социализации рыночной экономики, постепенный переход на высокотехнологичные производства, впуск экологически чистой продукции. Среди приоритетных сфер выделяются следующие:

• благополучие людей;
• социальная защищённость населения;
• сохранение этноса;
• укрепление семьи;
• эффективность производства;
• конкурентоспособность продукции;
• высокое качество услуг;
• инновационная деятельность;
• сбалансированность бюджета;
• комфортная среда жизни людей и др.

При выборе приоритетных территорий следует выделить полюса роста, предвидеть фокусы перспективного развития и предусмотреть весь механизм мультипликационного воздействия на окружающую среду. Для определения степени взаимовлияния предприятий разного профиля можно использовать конструкцию энергопроизводственных циклов. Анализ функционирования поточно-постадийной цепочки производств в структуре циклов, диагноз взаимообусловленности и эффективности сопряжённого развития могут стать базисом для определения технополисов, технопарков, особых экономических зон технико-внедренческого и промышленно-производственного направлений.
Наиболее ответственным этапом концептуальных разработок является конструирование перспективой модели региона. Она может быть представлена в форме идеальной социально-эколого-экономической системы (комплекса). В центре комплекса функционирует человек (семья, социум, этнос), проживающий в комфортной окружающей среде.
Конкретная реализация концепций территориального развития осуществляется в целевых комплексных программах.

Контрольные вопросы

1. В чем суть идеи концепций и прогнозов территориального развития?
2. Какими органами власти и специалистами осуществляется разработка концептуальных основ территориального развития?
3. На какие методологические принципы опирается географический подход к разработке концепций территориального развития?
4. Охарактеризуйте специфику долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных концепций.
5. Опишите интегральную структуру концепции территориального развития.
6. Какова генеральная цель долгосрочного развития России?
7. Перечислите задачи развития территорий Российской Федерации.
8. Что представляют собой стратегические планы развития городов?
9. Какова роль социально-экономического прогнозирования в концептуальных построениях?
10. Охарактеризуйте специфику прогнозирования развития функциональных блоков (социально-демографического, природно-ресурсного и др.).
11. В чем заключается главное назначение комплексных прогнозов?
12. Перечислите этапы разработки прогнозов.