Целевые комплексные программы

Печать

Конкретный механизм реализации региональной политики и концептуальных положений территориального развития представлен совокупностью директивных и индикативных документов. Среди них наиболее действенными являются планы, схемы, проекты, программы.
Планы были составной частью управления в СССР – государства с плановой экономикой. Это был достаточно эффективный механизм, регулирующий хозяйственную деятельность в разрезе отраслей и территорий. Распад СССР и переход России на «рельсы» рыночной экономики сопровождались отказом от методов планирования. Игнорирование всех видов планирования и чрезмерная вера в регулирующие возможности рынка оказались не совсем оправданными. Действенная роль планирования в рыночных условиях наглядно видна на примере современных высокоразвитых стран. Видимо, отдельные виды планирования следует реанимировать и активно использовать в практике территориального развития.
В современных условиях не утратили своего значения также и проекты районной планировки.
Целью районной планировки является прогнозирование взаимосвязанного развития и размещения объектов хозяйства, населения, структур природопользования, организации территории для нового строительства. Объектами схем районных планировок являются мезорайоны, а проектов - микро- и топорайоны.
При разработке проектов и схем районных планировок широко используется метод перспективного проектирования территории, который учитывает все факторы развития и размещения хозяйственных объектов; экономические, социальные, экистические, геоэкологические, природно-ресурсные, архитектурно-планировочные, санитарно-гигиенические, ландшафтные и др.
Ведущее место в управленческой деятельности заняли программно-целевые методы регулирования социально-экономического развития регионов всех уровней. Наиболее полное выражение программно-целевые методы находят в целевых программах развития регионов и муниципальных образований.
Под целевой программой понимается адресный документ, направленный на решение региональных проблем, в котором взаимосвязаны все задания и мероприятия по целям, ресурсам, исполнителям и срокам. Программы определяют этапность решения проблем, способствуют мобилизации необходимых ресурсов и обеспечивают координацию действий всех заинтересованных субъектов. Всё многообразие программ можно классифицировать по нескольким признакам:

• по государственному статусу они могут быть межгосударственными, федеральными, межрегиональными, региональными, межмуниципальными и муниципальными;
• по территориальному охвату программы подразделяются на общероссийские, субрегиональные (в границах федеральных округов), региональные и локальные;
• по функциональной ориентации программы подразделяются на комплексные, межфункциональные и функциональные;
• по срокам реализации программы подразделяются на краткосрочные (до 2 лет), среднесрочные (от 3 до 5 лет), долгосрочные (свыше 5 лет).

При разработке комплексной и функциональных программ нужно руководствоваться идеями, общим замыслом концепции регионального развития. В концепции заложены критерии отбора и ранжирования территориальных проблем, поставлены главная цель и цели других порядков. Руководствуясь концептуальными положениями, для каждого региона разрабатываются комплексная и функциональные целевые программы. Комплексная программа направлена на решение узловой социально-экономико-экологической проблемы, функциональные - на решение частных проблем: социальных, экологических, экономических и т.д.
Комплексные целевые программы отличаются долгосрочностью и призваны решить задачи региональной политики. Их выполнение позволит улучшить условия, повысить уровень и качество жизни населения, осуществить кардинальные структурные изменения, увеличить эффективность региональной экономики и социальной сферы, обеспечить социально-экономическую и экологическую безопасность, рациональное природопользование.
Целевые программы разрабатываются в виде единого документа, который обычно включает следующие разделы:

1. Содержание проблемы и необходимость её решения программно-целевыми методами.
2. Основные цели и задачи, сроки и этапы реализации программы.
3. Совокупность программных мероприятий.
4. Ресурсное обеспечение программы.
5. Механизм реализации программы.
6. Организация управления программой и контроль за ходом её реализации.
7. Оценка ожидаемой эффективности, социальных, экономических, экологических последствий от выполнения программы.
8. Паспорт программы.

Схематическая модель целевой комплексной программы развития регионов состоит из пяти блоков: целевого, ресурсного, процессуального, координирующего и обеспечивающего (рис.27).

Рис. 27. Схематическая модель целевой комплексной программы

Целевой блок включает анализ проблемной ситуации и определение целей первого, второго и последующих порядков. Проблемная ситуация, выявленная в концепции территориального развития, анализируется и диагностируется. Актуальность проблем служит основой для определения порядка целей. Для этого строится «дерево целей» – ориентированный граф, который позволяет учесть взаимообусловленность целей и очерёдность их достижения.
Ресурсный блок отражает внутренний потенциал региона и включает природно-ресурсные, биоэкологические, производственные, демографические, социальные, инновационные, инвестиционные и другие факторы. На основе анализа первичной информации и диагностических расчётов разрабатываются материальные, финансовые, трудоресурсные балансы. Балансовый метод даёт определить сроки и выбрать рациональные варианты реализации программы.
Процессуальный блок включает все процессы регионального развития, начиная с технологических, промышленных, аграрных и заканчивая социальными и духовными. Он является связующим между целевым и ресурсным блоками. На основе сетевых графиков и ориентированных графов осуществляется взаимоувязка всех процессов по времени, ресурсам и исполнителям. Особое внимание обращается на сочетание действующих и вновь создаваемых экономических, инфраструктурных и других объектов. Широко используя балансовые расчёты и учитывая ограничения в ресурсах (в первую очередь, финансовых) определяется очерёдность ввода в действие новых объектов, наращивание и трансформация всех процессов.
Координирующий блок позволяет сбалансировать цели и ресурсы, подпрограммы и программу в целом, определить заказчиков и организовать работу исполнителей. В этом блоке раскрываются все «нити» взаимодействия между элементами программы, координируется деятельность исполнителей, объёмы и сроки выполнения взаимосвязанных мероприятий.
Обеспечивающий блок выполняет важную роль при разработке и реализации программы. Он включает методологическое, нормативно-правовое, финансовое, научно-техническое, информационное обеспечение. Особо следует выделить научное, в том числе и географическое, обеспечение, позволяющее наиболее конструктивно разрабатывать и выполнять программы с учётом инновационных достижений.
Комплексные программы социально-экономического развития регионов становятся необходимыми документами в «пакете» программ межфункционального и функционального профиля. В этом «пакете» делается попытка увязать содержание программ друг с другом, с материальными и финансовыми ресурсами.
Среди функциональных программ наиболее приоритетными являются социальные, демографические, экистические, промышленные, аграрные, экологические, инфраструктурные, строительные, инновационные, научно-технические и др. Приоритеты обычно уточняются и могут варьироваться по территориям, циклам и стадиям развития конкретных сфер жизнедеятельности людей. В каждом регионе разрабатываются такие программы, которые являются наиболее актуальными и одновременно ресурсообеспеченными, способными прямо или косвенно повлиять на жизнедеятельность населения. Они также должны соответствовать интересам и потребностям территориальных общностей людей. В регионах наиболее распространёнными являются программы «жильё», «образование», «здоровье» и др.
Основой целевых программ является система мероприятий, заданий, включающая социальные, производственные, технологические, организационные и другие работы (третий блок рис.27). Система мероприятий должна быть направлена на достижение программных целей и согласована по ресурсам, исполнителям и срокам. Для повышения эффективности программ очень важна последовательность, постадийность и комплексность намечаемых работ. Для соблюдения принципов системности, последовательности и сбалансированности намечаемых мероприятий можно использовать конструкции энергопроизводственных и воспроизводственных циклов. В первом случае четко прослеживается экономико-технологическая цепочка производств от добычи сырья и топлива (энергии) вплоть до получения готовой продукции и потребления. Во втором случае просматривается весь воспроизводственный процесс от научной идеи до создания новых и реконструкции существующих производств. Совокупность мероприятий по технологическому и воспроизводственному признакам позволит сбалансировать не только региональную экономику, но и все сферы жизнедеятельности людей.
При разработке программ особо тщательно нужно рассчитать и сбалансировать ресурсное обеспечение. В структуре обеспечения выделяются финансовые, информационные, инновационные, конституционные и другие ресурсы. Финансовые затраты складываются из затрат на разработку программ и затрат на ее реализацию. Стоимость научных исследований и разработок включает не только текущие расходы, но и расходы на оплату труда, содержание органов, регулирующих процесс реализации программ, транспортных услуг и связи, командировок и т. д.
Финансовое обеспечение региональных программ осуществляется за счет бюджетных и внебюджетных средств. В первую очередь обычно ориентируются на собственные бюджеты субъектов Федерации, а также на федеральный бюджет и бюджеты заинтересованных муниципальных образований. Внебюджетные источники включают собственные средства предприятий и фондов, кредиты банков, частных инвесторов и др. В связи с ограничением финансового обеспечения очень важным моментом является отбор приоритетных проектов и программ, энергопроизводственных цепочек производств.
Инструмент реализации целевых программ включает все рычаги региональной политики. По отношению к объектам региональной собственности это может быть прямое финансирование и многочисленные проявления кредитно-денежного механизма, а также льготы по налогам, экспортно-импортным пошлинам. По отношению к объектам других форм собственности действуют косвенными экономическими методами (льготные кредиты, налоговые послабления и др.).
Открытие финансирования реализации целевых программ должно быть согласованным с другими видами ресурсного обеспечения. Каждый запланированный объект, удачно «вписывая» в региональную структуру, следует «обеспечить» рациональным местом на территории региона и в геоэкологическом пространстве, природными и трудовыми ресурсами, инфраструктурным обслуживанием. Размещение новых хозяйственных объектов, реконструкция и модернизация существующих должны осуществляться на основе согласования интересов «производителя» и «хозяина» территории. У каждого из них обычно имеется «пакет» требований: у «производителя» конкретные требования к территориальным ресурсам, у «хозяина» - к технико-экономическим параметрам хозяйственных объектов. После нахождения компромиссов можно приступать к реализации проектов и подпрограмм.
В связи с разнообразием объектов разных форм собственности и финансирования необходима организация управления целевой программой. Функции управления может взять на себя исполнительная власть региона, или они возлагаются на специально созданные органы: исполнительная дирекция, координационный совет и т. д.
На всех этапах реализации целевой программы исполнительные и особенно законодательные региональные властные структуры осуществляют контрольные функции, позволяющие установить зависимость между конечными результатами и затратами на программу, выработать действенные меры воздействия, которые обеспечат ее выполнение (четвёртый блок рис.27). В программе обычно определен круг показателей, необходимых для осуществления контроля и оценки ее реализации. Среди показателей наиболее объективными являются: степень выполнения программных мероприятий, объемы использованных ресурсов, соответствие срокам выполнения работ. Желательно создать мониторинговые наблюдения и информационные центры, в которых будут осуществляться сбор, хранение, обработка и представление всей информации по целевой программе.
Оценка эффективности целевой программы производится при ее разработке и в процессе реализации. Оценка определяется сопоставлением фактических и целевых показателей программы, а также отношением программных результатов к затратам на их достижение. Помимо экономической оценки эффективности программы желательно произвести оценку социальной, экологической, научно-технической эффективности. Индикаторами таких оценок могут стать увеличение продолжительности жизни, улучшение структуры питания, повышение уровня жизни, создание новых рабочих мест, оздоровление окружающей среды, повышение качества продукции, рост доли интеллектуального труда и т. д.
Оценка последствий реализации программы включает выявление запланированных и незапланированных конечных экономических, социальных, экологических, культурных, научно-технических и других результатов. Для учета всех последствий осуществления программы необходимо провести региональные, аналитические, диагностические и прогнозные исследования. Эти исследования должны носить комплексный характер и иметь более широкие хорологические и хронологические параметры, т. е. они будут охватывать не только социально-экономическое развитие самого региона, но и прилегающих территорий, а также временные рубежи, превышающие программные сроки. Оценка последствий осуществления целевых программ должна учитываться в процессе проведения региональной политики.
Программирование, ставшее основным звеном регионального планирования, регулирования и управления, одним из методов региональной политики из концептуальных соображений, нуждается в дальнейшем методологическом и методическом совершенствовании. Целевые программы, разрабатываемые на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, должны быть согласованы между собой по целям и задачам, ресурсам и средствам приведения их в действие, срокам и исполнителям. Согласование программ, заложенное в стратегии и концепциях развития регионов, прерогатива не только управленческих структур, но и независимой экспертизы и контролирующих органов, обеспечивающих сбалансированность межрегионального, регионального и межмуниципального функционирования.

Контрольные вопросы

1. Какими документами представлен механизм реализации региональной политики и концептуальных положений территориального развития?
2. Охарактеризуйте специфику планов.
3. В чем заключается суть проектов и схем районной планировки?
4. Что следует понимать под целевой программой?
5. По каким признакам можно классифицировать все многообразие программ?
6. Перечислите разделы целевой программы.
7. Из каких блоков состоит схематическая модель целевой комплексной программы?
8. Какие программы являются наиболее приоритетными среди функциональных программ?
9. Что подразумевается под инструментом реализации целевых программ?
10. Каким образом должен осуществляться контроль над реализацией целевых комплексных программ?
11. Каким образом производится оценка эффективности целевых программ и последствий их реализации?