2015-07-03
464
Изучение истории создания, формирования какого-либо государственного органа помогает лучше понять: во-первых, историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов; во-вторых, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган; в-третьих, делает возможным, исходя из современных условий, принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа; и, наконец, самое главное – позволяет оценить требования, предъявляемые к субъектам, и самих субъектов, осуществляющих означенные функции.
Сказанное в полной мере относится и к органам прокуратуры, деятельность которых никогда, ни в одном государстве не оценивалась однозначно (во многих странах (например, Великобритания) такого аналога пока вообще не существует). Вырабатывались различные концепции прокурорского надзора, многие положения которых не находили применения в практике и, наоборот, практика выдвигала определённые требования к органам прокуратуры, которые не находили закрепления в законах о прокуратуре и научного обоснования в теории прокурорского надзора.
Понятие «прокуратура» происходит от латинского «procurare», что означает – забочусь, обеспечиваю, предотвращаю[15]. Однако органы с функциями, аналогичными нашей прокуратуре, могут (могли) называться иначе, а аналогичные по названию – ничего общего с таковыми не иметь. В Древней Греции лицо, выступающее в суде в качестве обвинителя, имело название «категор» (κατηγορος – обвинитель). А в давшем миру слово «прокурор» Древнем Риме, прокураторами поначалу называли рабов, управлявших хозяйским имуществом, и лишь впоследствии сим наименованием нарекли государственного чиновника в основном с аналогичными функциями, но уже в государственных масштабах[16].
Ныне термин «прокуратура» распространён мало. Вообще в Российских науке и средствах массовой информации он трактуется довольно-таки фривольно. Под ним зачастую могут подразумеваться как органы, осуществляющие общий надзор за законностью, так и государственные органы страны, процессуально находящиеся на стыке следствия и правосудия, в число функций которых входит защита общества от преступности посредством принятия решения об уголовном преследовании и содействие суду в привлечении виновного к справедливому наказанию.
В романских государствах такого рода институты чаще всего именуют «публичными министерствами» (Ministerio Publico, Ministere public) или «фискалией», в Германии – «службой государственного поверенного» (Staatsanwaltschaft), а в Чехии с 1994г. – «государственным заступничеством». В США аналогичный прокуратуре институт именуется «атторнейской службой» (attorney (англ.) – поверенный, адвокат) и т.д.
Вместе с тем известный французский учёный-компаративист Рене Давид особо отмечал, что наличие прокуратуры как таковой является характерной чертой исключительно Романо-германской (континентальной) правовой семьи[17]. В современной правовой (в том числе учебной) литературе родоначальницей прокуратуры, как правило, признаётся Франция, где во времена правления Филиппа IV ордонансом от 25 марта 1302г. было узаконено представительство интересов короля «людьми короля» (gens du roi)[18]. Однако существуют и иные мнения. Автор диплома более приемлет рассуждение, что своими корнями как прокуратура, так и аналогичный ей институт фиска, уходят в Древний Рим, где прокуроры (procuratores), и адвокаты фиска (advocatus fisci) – будущие фискалы – появляются в качестве представителей сторон в судебном процессе[19].
Аналогичная ситуация с терминологией имеет место быть и в России. В принятом за точку отсчёта зарождения российской прокуратуры Указе Петра I от 12.01.1722г., равно как и во всех остальных последовавших за ним дореволюционных высших правовых актах, речь идёт исключительно о прокурорских должностях в различных судебно-административных структурах (в Сенате, Министерстве Юстиции, судах). Присущие современной прокуратуре функции осуществлялись в России в частности теми же фискалами (с 1711г.), а также аудиторами (с 1715г.), следившими за соблюдением правовых норм при рассмотрении дел в военных судах (кригсрехтах).
Как государственный орган Прокуратура в России появляется лишь в Советский период на основании Постановления ВЦИК от 28.05.1922г.[20] Как до революции, так и после роль и место прокуроров не оставались стабильными, раз и навсегда выверенными. Выступающие активными помощниками Петра Великого в контроле за деятельностью Сената, в борьбе с мздоимством и беззаконием, после его смерти прокуроры практически полностью сходят с политической арены (в конце 20-х годов супругой Петра Екатериной I оставляются лишь две обер-прокурорские должности: в Сенате и Синоде). С приходом к власти Анны Иоановны (1730г.) прокуратура возрождается, но уже не в судебной структуре, а в административно-территориально-губернской. Впоследствии именно территориальная структура органов прокуратуры на местах становится единственной и находит юридическое закрепление в «Должности губернского прокурора»[21] утвержденной 3 сентября 1733 г. Прокуратура в это время занималась главным образом наблюдением за внешним порядком делопроизводства, пыталась бороться с волокитой, следила за соблюдением законов в местах заключения. Гораздо меньше активности прокуратура проявляла в борьбе со взяточничеством и другими должностными преступлениями; в судебных делах прокуроры практически не участвовали. Следующим этапом в развитии прокуратуры стала губернская реформа 1775 г. На этот раз задачи губернского прокурора и губернских стряпчих устанавливались единые. К ним были отнесены, во-первых, как и раньше, надзор за порядком делопроизводства в губернских учреждениях; во-вторых, защита «целости власти» и «интересов императорского величества» и, в-третьих, охрана прав не только монарха, но и его подданных. Прокурорам предписывалось бороться «с запрещенными сборами с народа» и «истреблять повсюды зловредные взятки». Но до реализации этих задач на практике было далеко. После губернской реформы на прокуратуру впервые была возложена функция государственной адвокатуры. Однако в условиях почти розыскного характера процесса и господствовавшей тогда теории формальных доказательств эта роль прокуроров и стряпчих была невелика. В ходе продолжившихся реформ, из надзора за правительством, каким мыслился прокурорский надзор Петром Великим, в XIX в. он превращается в правительственный надзор за местными судебными и административными органами. Очередные существенные изменения института прокурорского надзора происходят с приходом к власти в 1855 году императора Александра II. С утверждением в 1862 г. царем «Основных положений преобразования судебной части в России» российская прокуратура (как совокупность прокурорских должностей) освобождались от функций общего надзора с его пресловутым просмотром решений губернских учреждений. Ее надзор ограничился исключительно судебной сферой[22]. Он должен был заключаться в наблюдении за единообразным и точным соблюдением закона органами суда, следствия и исполнения приговора на всех стадиях уголовного процесса. Кроме того, на прокурора в уголовном процессе возлагалась новая функция – поддержание государственного обвинения в суде[23]. В гражданском процессе круг дел, в которых должен был принимать участие прокурор, был ограничен делами казны, лиц, состоящих под опекой, безвестно отсутствующих и некоторых других, нуждавшихся, по мнению законодателя, в особой защите со стороны закона. На смену губернским прокурорам пришли прокуроры судов, находящие в ведении Министерства Юстиции. Вместе с тем в ходе развития прокурорского надзора во второй половине XIX – начале XX веков помимо надзора за судами и адвокатами, в деятельность прокуроров добавилась функция государственного юрисконсульта[24].
Через пять лет после упразднения прокурорских должностей по первому советскому декрету термин «прокуратура» вновь возвращается на территорию России. Но если до революции по Своду Законов Российской Империи прокуратура как целостный государственно-правовой институт могла быть выявлена только путем доктринального толкования, то на этот раз Постановлением ВЦИК от 28.05.1922г. Прокуратура нормативно становится единым государственным органом (правда, в составе Наркомюста). Пунктом 2 указанного императива на прокуратуру возлагались следующие функции:
а) осуществление надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования нарушающих закон постановлений;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью следственных органов дознания в области раскрытия преступлений, а также за деятельностью органов Государственного Политического Управления;
в) поддержание обвинения на суде;
г) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей[25].
Впоследствии, в частности с Конституции СССР 1936 года Российская (точнее, теперь уже Советская) прокуратура становится фактически полностью самостоятельной структурой. Данную самостоятельность и перечисленные функции в целом сохранились и до наших дней. Пережив очередную ломку политического устройства России в начале 90-х годов, сфера деятельности Прокуратуры Российской Федерации, как самостоятельной (относительно трёх ветвей власти) единой централизованной системы органов, к настоящему времени составила:
1) надзорные функции за законностью и обоснованностью судебных актов с возможностью их обжалования и опротестования (п.3 ст. 1, п. 1 ст. 36 закона о прокуратуре РФ[26]), исполнением законов всеми субъектами права (за исключением граждан, федерального представительного (законодательного) органа власти, Президента и Правительства РФ), в том числе за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ими, включая органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также судебных приставов (п.2 ст.1 закона о прокуратуре), в числе прочих мер прокурорского реагирования, путём возбуждения дел об административных правонарушениях (п.1 ч.1 ст.25.11 Кодекса РФ об административных правонарушений[27] (далее также – КоАП РФ)), обращения в суд и участия в судебном заседании (ст.245 Гражданского процессуального кодекса (далее также – ГПК) РФ);
2) возбуждение уголовного производства, предварительное следствие (с переподчинением следователей в составе Следственного комитета при Прокуратуре Указом Президента РФ от 27.09.2010г. №1182 Следственному комитету РФ данная функция отпала), уголовное преследование и иные процессуальные функции в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации (п.2 ст.1 закона о прокуратуре, ст.38, п.1 ч.2 и п.7 ч.3 ст.151 Уголовно-процессуального кодекса РФ[28] в совокупности с п.4 ст.11 и п.п.1, 5, 8 закона о прокуратуре);
3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п.2 ст.1 закона о прокуратуре);
4) возбуждение дел об административных правонарушениях (п.3 ст.27 закона о прокуратуре, п.1 ч.1 ст.25.11 КоАП РФ);
5) правотворческая деятельность (ст.9 закона о прокуратуре), включая проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст.9.1 закона о прокуратуре);
6) рассмотрение и разрешение в органах прокуратуры заявлений, жалоб и иных обращений (ст.10 закона о прокуратуре);
7) руководство нижестоящими прокуратурами (ст.ст.17 – 19 закона о прокуратуре), в том числе осуществление кадровой политики (раздел V закона о прокуратуре);
8) участие в рассмотрении дел судами в сфере гражданских правоотношений, в том числе в качестве стороны в деле (п.4 ст.27 закона о прокуратуре, ч.ч.1 и 2 ст.45, 273, ч.3 ст.278, ст.283, ч.1 ст.284, ст.288, ч.2 ст.304 ГПК РФ[29]; ч.1 ст.28, ч.ч.1 и 2 ст.70, ч.2 ст.72, ч.ч.3 и 4 ст.73, ст.102, ч.2 ст.140 Семейного кодекса РФ[30]; ч.4 ст.10 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»[31]), с дачей заключения по итогам исследования доказательств в ходе судебного разбирательства дел о восстановлении на работе, выселении, возмещении вреда, причинённого жизни или здоровью и других (ч.3 ст.45 ГПК РФ), а также по вопросам, возникающим в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении (п.1 ч.1 ст.25.1 КоАП РФ);
9) ведение статистической отчётности (ст.51 закона о прокуратуре);
10) международное сотрудничество (ст.2 закона о прокуратуре).
Именно совокупность перечисленных функций, как деятельность прокуратуры на современном этапе и должна быть исследована в её связи с моральными принципами.
