Нравственные принципы надзорной деятельности

1. Как и положено основному предназначению прокуратуры, её надзорной деятельности посвящена наибольшая часть закона.

Прокурорским надзором охватываются (п.2 ст.1 закона о прокуратуре):

исполнение законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Кроме того, в действующем законодательстве хотя и отсутствует прямое указание на осуществление прокуратурой надзора за судебными постановлениями, но по фактическим признакам оценка прокурорами судебных актов имеет основные признаки, присущие именно надзору: право истребовать любое дело из суда для исследования на предмет законности и обоснованности, принесение протеста в порядке надзора (п.п.1 и 2 ст.36 закона о прокуратуре РФ).

Более детальная регламентация надзорных функций значительно нейтрализует поставленную выше прав личности аморальную зацикленность на принудительном «воспитании» правосознания, представленную в п.1 статьи – в них в качестве объекта надзора не упоминается человек и гражданин; хотя и на втором месте после «верховенства закона, единства и укрепления законности» права и свободы человека и гражданина составляют одно из приоритетных направлений деятельности прокуратуры. Если исходить из основного предназначения законов, изложенных в ст.18 Конституции РФ (права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов), то все шесть направлений надзорной деятельности прокуратуры следует признать нравственно необходимыми, способствующими свободному существованию и развитию человека.

Ни в основном «этическом» приказе Генеральной прокуратуры от 17 марта 2010г. №114[35], ни в научных работах, посвящённых этике сотрудников правоохранительных органов, как правило, надзор в отдельное исследование не выделяется. Между тем это весьма специфический вид деятельности надзорных органов.

Как указывалось выше, надзор включает в себя: принятие решения о проведении проверки, сбор необходимых сведений о функционировании объекта надзора, оценку всех или конкретных сторон его деятельности на соответствие законам, принятие мер прокурорского реагирования (в случае выявления нарушений закона), контроль за устранением выявленных недостатков.

2. Решение об организации проверочных мероприятий может быть принято, как по ходатайству заинтересованного лица, так и при его отсутствии (в плановом порядке, по указанию свыше, либо по личному усмотрению).

Вопросы этики в деятельности прокурорских работников затронуты в законе по прокуратуре (п.1 ст.40.1 закона о прокуратуре») и более развёрнуто представлены в Кодексе этики прокурорского работника Российской Федерации, утверждённом приказом Генерального прокурора РФ от 17 марта 2010г. №114.

Закон определяет лишь то, что «Прокурорами и следователями могут быть граждане Российской Федерации…, обладающие необходимыми… моральными качествами». Кодекс этики содержит общие и специальные требования к поведению в служебной деятельности. Особенности поведения при принятии решения на осуществление надзорных мероприятий в указанных первых двух пунктах не раскрываются. Не раскрываются они ни в научной литературе, ни в приказах Генеральной прокуратуры. Действительно, если инициализация надзорных мероприятий специальными контрольно-надзорными органами достаточно подробно регламентирована законодательством, включающим Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[36], приказы Генерального прокурора, то инициализация прокурорского надзора в законодательстве имеет весьма смутные очертания. Исходя из положений ст.18 Конституции РФ надзор должен охватывать все поднадзорные субъекты в равной степени, за исключением случаев обнаружения признаков нарушений. То есть охват надзора должен соответствовать принципу справедливости. Однако этот принцип нарушается уже на уровне закона. В частности, вышеупомянутым законом от 26.12.2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (ч.3 ст.1) прокурорские проверки не учитываются при планировании проверок хозяйствующих субъектов. Общий надзор проводится в плановом либо во внеплановом порядке. Наиболее распространёнными побуждающими факторами можно назвать обращения граждан, указания непосредственного начальника (вышестоящего прокурора), материалы, представляемые в прокуратуру в обязательном порядке (в частности в сфере уголовного судопроизводства) и полугодовой план. При этом основу деятельности составляет именно последний. Пример в планировании подаёт Генеральная прокуратура приказом от 17.04.2008г. №67[37] по Регламенту Генеральной прокуратуры. Приказ же от 07.12.2007г. №195, регламентирующий осуществление общенадзорных функций, о планировании упоминает лишь вскользь, запрещая истребовать при проведении плановых и внеплановых проверок излишние материалы. По общепринятой практике полугодовой план проверок формируется на низовом уровне с учётом в целом субъективной оценки состояния правопорядка на закреплённой территории. Любая проверка, это всегда отвлечение сил и средств от основной деятельности. При этом, чем меньше штат объекта проверки, тем она тяжелее переносится. Особенно это касается субъектов малого предпринимательства и микропредприятий. Вышеупомянутый закон по защите хозяйствующих субъектов отводит на контрольно-надзорные мероприятия по ним не более 50 и 15, соответственно, часов в год (ч.2 ст.13 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»). Но от прокуратуры названный закон не защищает. Таким образом, в вопросах планирования надзорных мероприятий на первый план выдвигаются такие черты как справедливость, разумность, достаточность, гуманность и гласность (в настоящее время план прокурорских проверок закон разглашать не требует). Разумеется, как указывалось выше, органы, сами осуществляющие надзор, оперативно-розыскную деятельность, исполнительное производство и исполнение наказаний должны чувствовать неусыпное внимание к своей деятельности и понятие достаточность в этих случаях приобретает специфический объём. Интересна в этом отношении следующая статистика. Согласно научным исследованиям, проведенным НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ в конце 90-х, 45% проверок, проведенных прокурорами районов и городов по указаниям вышестоящих прокуроров, оказались безрезультатными. В то же время из запланированных самими прокурорами районов и городов не дали результатов лишь 15% проверок. О чём это может говорить? Одним из объяснений этому может являться «избирательность» при планировании надзорных мероприятий, когда для проведения надзорных мероприятий выбираются наиболее беззащитные «жертвы» (для вышестоящих прокуроров местная «субординация», как правило, неизвестна). То есть вопреки желаемой цели прокурорского надзора – воспитание уважения к человеколюбивому закону, на первый план выходит её величество статистика «обоснованности и плодотворности прокурорской деятельности». Кроме того в вопросе планирования надзорных мероприятий за соблюдением закона (гл.1 раздела III закона о прокуратуре) и за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл.2 того же раздела) обнаруживаются признаки коллизии (абз.3 п.4 Постановления Конституционного Суда РФ от 15.07.1999г. №11-П позволяет называть безнравственными правовые нормы, допускающие двоякое толкование, и тем самым потворствующие произволу, нарушению принципов равенства и верховенства закона). Абз.2 п.2 ст.21 закона ограничивает права прокуратуры на инициирование общенадзорных проверок исключительно информацией «о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором». Права и свободы человека и гражданина представляют собой часть правовой системы государства, нарушение которых есть нарушение закона, то есть, исходя из означенных положений закона, ни о каком планировании надзорных мероприятий не должно быть и речи. Однако п.1 ст.27 того же закона, регламентирующий надзор за соблюдением этой части права, предусматривает принятие мер по предупреждению нарушений прав и свобод человека. И указанное положение вполне логично может быть истолковано как разрешение планирования надзорных мероприятий под предлогом выявления условий, способных спровоцировать нарушение прав и свобод человека и гражданина (в частности, незаконная по мнению автора проверка предпринимателей, осуществляющих пассажирские перевозки в г.Пугачёве Саратовской области, состоявшаяся в сентябре 2010 года, была «оправдана» облпрокуратурой тем, что она проводилась в соответствии с планом). Данная правовая неопределённость позволяет прокуратуре коррупциогенно по ситуации как самоустраниться от надзора, так и осуществить пристрастный надзор, что и имело место в описанном случае, когда прокурорские работники фактически подменили сотрудников Управления государственного автодорожного надзора и Государственной инспекции дорожного движения. Похожая ситуация и с порядком осуществления надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (глава 3 того же закона), а также администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями, мест содержания задержанных и заключённых под стражу (глава 4). Там также не указываются иные, нежели в главе 2 обстоятельства, побуждающие к проведению проверки (не путать с правом посещать поднадзорные объекты в любое время). Но означенный пробел компенсируется приказами Генерального прокурора. В первом случае приказом от 21.12.2007г. №195 (организация общего надзора) помимо обращений, предусматривается не только планирование, включающее указания вышестоящих прокуроров, но и ряд иных случаев (п.5). Во втором – приказ от 30.01.2007г. №19 конкретно указывает на обязательные ежемесячные проверки (п.1.1), что вовсе исключает необходимость принятия решения, а, значит, и снимает вопрос о нравственной составляющей на данном этапе. Точнее, нравственная составляющая будет выглядеть добросовестностью исполнения распоряжения.

Если назначение проверки по указанию свыше трудно как-то нравственно обусловить, то реагирование на обращение граждан проявляет такие моральные качества прокурорского работника как внимательность, добросовестность, либо, наоборот, халатность, равнодушие, формализм и т.д. Большого труда не составляет назначить прокурорскую проверку по юридически грамотному и обоснованному заявлению (жалобе). Совсем другое дело, когда обжалуются на первый взгляд вполне правомерные действия. В этом случае от прокурорского работника помимо внимательности и терпеливости требуется ещё и идеальная правовая грамотность, а также качества, присущие судье при рассмотрении в частности дел, возникающих из публичных правоотношений (подраздел III раздела II Гражданского процессуального кодекса РФ).

При любом поводе для осуществления прокурорской проверки основным нравственным качеством, видимо, всё-таки следует считать человеколюбие (в том числе и к проверяемым), ибо законодательство, как установлено выше, этому не способствует. По своей сути общенадзорная проверка является вмешательством в деятельность проверяемого субъекта, сродни процессуальным действиям при уголовном и административном производстве. При этом понятия как «возбуждение прокурорско-надзорного дела» закон не предусматривает и процессуально не регулирует. С одной стороны п.2 ст.3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» вслед за Конституцией РФ и Гражданским кодексом устанавливает презумпцию добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, с другой – закон о прокуратуре во внепроцессуальном порядке обязывает предоставлять доказательства невиновности (п.1 ст.22, в частности, уполномочивает прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов, без установления самого факта указанного нарушения в процессуальном порядке; п.п.2 и 3 ст.27 также заведомо ставят вопрос об уголовном преследовании без процессуального установления события уголовного и административного правонарушения). То есть, проверяемое лицо, уже на уровне закона презюмируется как правонарушитель, обязанный доказать свою невиновность. Как это ни парадоксально, но именно такое несправедливое законодательство и позволяет выявить истинно нравственных сотрудников прокуратуры, способных проявить реальное человеколюбие и приверженность к восторжествованию справедливости – основных признаков высокой нравственности.

Для приведения же законодательства в соответствие с требованиями нравственности, представляется целесообразным, как минимум, принять нормативный акт, согласно которому началу прокурорской проверки должно предшествовать вынесение и доведение до проверяемого постановления о возбуждении надзорного производства, содержащего повод для неё, а также ограничивающий права прокуратуры по проверке субъектов, проверяемых специальными контрольно-надзорными органами (упоминания о запрете подменять иные государственные органы явно недостаточно). В противном случае будет сохраняться существующая глубоко безнравственная ситуация, позволяющая высшему надзорному органу не только лавры побед присваивать себе, а упущения списывать на специальные контрольно-надзорные органы, но и практически безнаказанно развивать коррупцию, изматывая проверками добросовестных коммерсантов и «закрывая глаза» на махинации «своих» и «неприкасаемых».

Необходимость в особом постановлении о возбуждении надзорного производства, на взгляд автора, отсутствует лишь при надзоре за судебными актами. Хотя и здесь с позиции морали, должны сохраняться справедливые правила. Вместе с тем, поскольку надзор за судебными актами осуществляют вышестоящие суды, то прокуратура в данном вопросе вступает с ними в профессиональную конкуренцию, хотя в данной сфере этот рыночный атрибут вряд ли приемлем. Возложение надзора на несколько субъектов, чья деятельность по большому счёту не зависит от его качества, способна, думается, дать обратный результат – «у семи нянек дитя без глазу».

3. Вслед за принятием решения о проведении прокурорской проверки начинается сбор сведений в объёме, необходимом для оценки законности деятельности поднадзорного субъекта. Также как и принятие решения на проведение контрольно-надзорных мероприятий, сбор сведений отдельно этически не регламентируется. Полномочия по сбору сведений существенно различаются в зависимости от категории проверяемого объекта. Хотя имеются и некоторые неясности и противоречия в соответствующих статьях закона о прокуратуре. В частности, непонятно соотношение полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ст.30) и администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания заключённых и заключённых под стражу (ст.33), относящимися к органам исполнительной власти (за исключением следователей Следственного комитета) с полномочиями при осуществлении надзора за соблюдением законов федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст.ст.21 и 22). Логически рассуждая (в том числе, исходя из того, что в ст.27, посвящённой полномочиям при надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина ст.22 упоминается в специальной ссылке), для правильного применения закона о прокуратуре, полномочия, перечисленные в ст.22 не следует распространять на надзор за соблюдением законов органами, которым посвящены главы 3 и 4 раздела III.

А. Первую группу составляют субъекты, проверяемые на предмет соблюдения исполнения законов (гл.1 раздела III закона о прокуратуре РФ). К ней можно смело относить всех субъектов права российского законодательства за исключением Президента, Правительства во главе с его Председателем, граждан (в том числе являющихся индивидуальными предпринимателями) и их объединений (за исключением зарегистрированных в качестве юридических лиц организаций и не понятно чем провинившихся перед законодателем субъектов осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания) и суда, а также упомянутых выше органов, которым посвящены отдельные главы закона.

Статья 22 закона о прокуратуре РФ для осуществления общего надзора даёт прокурору весьма широкие полномочия. Лишь по предъявлении служебного удостоверения ему дозволено практически всё, от беспрепятственного входа на территории проверяемых органов (причём не только государственных и муниципальных, но и свободных хозяйствующих субъектов), до свободного доступа к их документам, материалам, статистическим и иным сведениям, требования о предоставлении указанных материалов и сведений, выделения специалистов, проведения проверок и ревизий. Дозволяется, но при этом не регламентируется вызов должностных лиц и даже граждан «для дачи объяснений по поводу нарушений законов». Перечисление указанных полномочий рисует Россию как огромную тюрьму, сплошь забитую если не реальными, то, как минимум потенциальными правонарушителями, за которыми только и нужен «глаз да глаз» со стороны правильного со всех сторон надзирателя. Данное положение вряд ли можно признать адекватным добру, то есть – нравственным. Как и при принятии решения на проведение проверки, в ходе собственно проверочных мероприятий сохраняется свобода для произвола. Прокурорский работник практически с равным успехом может, как досконально и придирчиво исследовать объект проверки на предмет законности деятельности, так и по-свойски предложить проверяемому самому придумать и (или) назвать «дежурные» недостатки. По вопросу сбора информации закон о прокуратуре перечисляет полномочия без указания ограничений в их использовании. Можно предположить, что законодатель посчитал достаточным предусмотренной ст.285 Уголовного кодекса РФ уголовной ответственности за злоупотребление должностными полномочиями. Однако, мало того, что у названной статьи материальный состав, предусматривающий последствия в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, существенность которых возможно оценить лишь с использованием разъяснений в п.18 Постановления Верховного Суда РФ от 16.10.2010г. №19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»[38], так ещё для её применения необходимо доказать наличие такого признака субъективной стороны как корыстная или иная личная заинтересованность, что по большому счёту просто нереально.

Узаконенной безнравственностью видится и уполномочивание непроцессуально вмешиваться в деятельность самостоятельных коммерческих и некоммерческих организаций, а также вызывать граждан «для объяснений по поводу нарушений законов», когда факт нарушения ещё официально не установлен. Фактически не изменяет в этом отношении нормативно-репрессивные правовые нормы и приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007г. №195 по организации двух основных направлений прокурорского надзора (надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина). Его пункт 15, например, вначале многообещающе требует «исключить случаи истребования излишних материалов, документов и сведений», но окончание этого же предложения поясняет, что данный запрет действует лишь до проверки «на месте». «Выручает» п.2.1.14 Кодекса этики, однозначно исключающий для прокурорского работника истребование от юридических или физических лиц информации, предоставление которой этими лицами не предусмотрено законодательством.

При таких в целом откровенно безнравственных положениях законодательства, соответственно на высший уровень поднимаются требуемые нравственные качества прокурора. Применительно к процессу сбора информации проверяющий должен гармонически сочетать в себе ответственность, скрупулёзность, принципиальность, настойчивость и вместе с тем человеколюбие, уважение законных интересов как проверяемых, так и неограниченного круга лиц, в чьих интересах ведётся проверка.

Б. Вторая группа по субъектному составу дублирует предыдущую. Изменяется лишь предмет надзора – надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Точнее будет сказать – вычленяется, поскольку, как указывалось выше, права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции РФ и законах. Соответственно, повторяются и все особенности сбора информации, присущие общему надзору за законностью (на это же указывает и абз.5 п.1 ст.27 закона о прокуратуре, прямо отсылающий к полномочиям, предусмотренным ст.22 того же закона). Абзац 2 пункта 1 ст.27 закона расширяет источники получения информации любыми сообщениями о нарушении прав и свобод человека и гражданина. Применительно к рассматриваемой нравственной стороне сбора информации, здесь, думается, будет достаточно указать на необходимость уважительно-внимательного отношения к любому сообщению, хотя ни приказ Генерального прокурора по организации надзора от 07.12.2007г. №195, ни кодекс этики внимания на этом не акцентируют.

В. По вопросу полномочий при надзоре за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, п.1 ст.30 закона прокуратуре отсылает к уголовно-процессуальному законодательству и другим федеральным законам.

В качестве источника информации для прокурорского надзора Уголовно-процессуальный кодекс предусматривает материалы уголовных дел, ходатайства, постановления органов дознания и следователей, обращения граждан, личное выявление задержанных лиц. Федеральный закон от 12.08.1995г. №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»[39] в качестве таких источников упоминает жалобы заинтересованных лиц (абз.3 ст.5) и «оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий» (ст.21). Данная статья предусматривает и ограничения прокурору в работе с материалами. Её абзац 3 гласит: «Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, представляются соответствующим прокурорам только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности».

Таким образом моральные требования к сотруднику прокуратуры, осуществляющему сбор надзорной информации в рассматриваемом направлении, должны быть присущи те же качества, что и в рассмотренных выше направлениях: прилежность, принципиальность, скрупулёзность, ответственность, гуманность. Единственное, что здесь можно отметить, акцент должен быть смещён в направлении защиты прав и свобод человека и гражданина, являющегося объектом работы перечисленных органов, при сохранении позиции на необходимость выявления преступлений и неотвратимость справедливого наказания.

Особенно важен рассматриваемый этап при осуществлении надзора за законностью и обоснованностью действий органов, осуществляющих предварительное расследование, при принятии ими решения о возбуждении (ч.4 ст.146 Уголовно-процессуального кодекса РФ), отказе в возбуждении (ч.4 ст.148 там же) и прекращении уголовного производства или преследования (ч.2 ст.175, ч.1 ст.212 того же закона) на досудебной стадии уголовного судопроизводства. В рамках рассматриваемой темы, основными сведениями для прокурора здесь будут качество фактов, использованных поднадзорными органами для признания (отказа признать) наличности общественно-опасного деяния. В идеале (при отсутствии посторонних факторов, способствующих принятию необъективного решения), качество осуществления данного этапа является решающим для справедливости следующих за этим этапом оценки информации и принятия по ней решения. А потому, при осуществлении данной функции прокурор в интересах торжества справедливости должен отвлечься от навязанного ему законом обвинительного статуса и скрупулезно, предельно внимательно подобно судье изучить каждый представленный материал.

Г. Получение информации при осуществлении надзорных функций за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу существенно отличается от всех рассмотренных выше направлений. Пункт 1 ст.33 закона о прокуратуре основным источником информации в данном случае называет личное посещение поднадзорных органов и учреждений, личный опрос задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера. Также в качестве источника упоминаются документы, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами. В данном вопросе этическая сторона поведения прокурора как и во всех вышеперечисленных специально не урегулирована. Вместе с тем следует признать, что именно этот вид надзорной деятельности наиболее справедливо урегулирован приказом Генерального прокурора от 30.01.2007г. №19, обязывающим прокурора всесторонне проверять обстановку и состояние дел в поднадзорной области как в интересах законных прав и свобод спецконтингента, так в интересах полноценного соблюдения им ограничений и исполнения обязанностей, обусловленных его специфическим положением. Исходя из этого можно заключить, что основными моральными качествами прокурора, уполномоченного осуществлять надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу следует признать исключительную дисциплинированность.

Д. Основным и, можно сказать, единственным способом получения информации для оценки законности судебных актов является изучение материалов по делу. Как и по предыдущим направлениям надзора, закон не регламентирует нравственный аспект данной работы. Соответственно также следует признать основные моральные качества необходимые для выполнения этой части прокурорской деятельности: скрупулёзность, внимательность, искреннюю направленность на обеспечение законности каждого судебного акта.

4. Оценку деятельности проверенного субъекта на соответствие законам и принятие мер прокурорского реагирования (в случае выявления нарушений закона) автор считает целесообразным объединить в одну группу.

А. Статьи главы 1 раздела III закона о прокуратуре, посвящённой общему надзору, предусматривают следующие меры прокурорского реагирования на случаи несоблюдения законов: возбуждение производства об административном правонарушении, требование привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостережение о недопустимости нарушения закона (п.2 ст.22); освобождение лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (при установлении факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 того же закона); опротестование противоречащих закону правовых актов, обращение в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными (признано неконституционным по термину, а также в отношении обращений в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону), внесение представления об устранении нарушений закона (п.3 ст.22).

Часть 2 ст.28.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) устанавливает, что постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 этого же документа. Часть 2 упомянутой статьи требует наличия всех сведений, необходимых для разрешения дела. По ст.26.1 КоАП РФ к таковым, в частности, относятся: наличие события административного правонарушения, лицо, виновно его совершившее. Согласно ст.29.9 и ч.1 ст.24.5 административное наказание не накладывается, в частности, при отсутствии события либо состава административного правонарушения. Из этого следует, что в ходе проверки в нерегламентируемом порядке прокурор вместе с поиском фактов несоблюдения закона заодно выявляет события наказуемых правонарушений, устанавливает лицо, их совершившее, и сразу же – субъективные признаки состава наказуемого правонарушения. Поскольку надзорная деятельность прокуратуры не относится к процессуальным действиям, охватываемым КоАП РФ и УПК РФ и процессуально не регламентируется иными законами, прокурор, осуществляя одновременно три функции: поиск фактов совершённого нарушения закона, установление лица, причастного к указанному деянию, вину и её степень, заведомо презюмирует проверяемое лицо (представителя проверяемого органа, организации, должностное лицо) как виновного, подлежащего наказанию, правонарушителя при любом, даже самом незначительном факте несоответствия закону. Данное выявленное обстоятельство подтверждается также тем, что в одном перечне полномочий за возбуждением производства об административном правонарушении следует требование привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, подразумевающей ответственность не только дисциплинарную, но и уголовную (о гражданской ответственности здесь речи идти не может, а иных просто не существует). Из этого можно заключить – целью общего надзора является принудительное воспитание законопослушания, без оценки насущности.

Можно ли признать такую жестокую придирчивость к букве закона как таковой (без привязки к защите исключительно законных и справедливых интересов человека и гражданина) соответствующей требованиям нравственности, способствующей процветанию основной этической категории – добру? Прокуратура в этой ипостаси, думается, наоборот, предстаёт как обитель зла. И именно на этом фоне наиболее ярко предстают нравственные качества основного представителя органа – прокурорского работника. С одной стороны, как указывалось выше, при обнаружении нарушения закона, он, вне зависимости от существенности, обязан принять карательные меры, с другой стороны у него имеется гораздо более мягкий рычаг воздействия – представление об устранении нарушений закона (ст.24 закона о прокуратуре), что является ни чем иным как признаком коррупциогенности самого закона. Таким образом в вопросе оценки законности деятельности и принятии мер прокурорского реагирования на первый план выходят такие качества как справедливость, уважение к проверяемому и его правам, человеколюбие (забота о неограниченном круге лиц, чьи права и законные интересы зависят от деятельности проверяемого, предусмотрительность, основанная на знании не только самого закона, но и его насущности и объективности. Следует признать, что рассматриваемом вопросе наиболее уязвима справедливость, как следствие зависимости самого прокурорского работника от внешних, главным образом социальных, обстоятельств.

Б. В вопросах принятия мер по защите прав и свобод человека и гражданина статься 27 закона о прокуратуре устанавливает те же полномочия, что и ст.22, а также дополняет их разъяснениями пострадавшим порядка защиты их прав и свобод, принятием мер по возмещению причинённого ущерба с возможностью защиты в судах интересов отдельных категорий граждан или неограниченного круга лиц. Изложенные положения достаточно гуманны сами по себе и позволяют прокурорскому работнику не вступая в нравственный конфликт с законом (как в примере с общим надзором) стоять на страже гражданских прав и свобод. Оценка деятельности проверенного субъекта требует объективности и беспристрастности, а меры по выявленным и подтверждённым нарушениям законных прав и интересов граждан – адекватности и справедливости.

В. Как указывалось выше, для определения прокурорских полномочий в сфере надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, статья 30 закона о прокуратуре корреспондирует к уголовно-процессуальному кодексу и к федеральным законам. Однако объединённые в одну главу названные направления сами по себе весьма специфичны и требуют раздельного рассмотрения.

В отличие от мер по сбору информации, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности о способах влияния прокурора на случаи выявления нарушений закона ни чего не говорит. Вопреки сделанным выше выводам о самостоятельности каждого вида надзора, по способам влияния на нарушения законов здесь ни чего не остается, как руководствоваться положениями статей 22 – 25.1 закона о прокуратуре (от предостережения о недопустимости нарушения закона, до требования о привлечении к ответственности), рассмотренными выше. В моральном же аспекте на передний план должна быть вынесена гарантируемая Конституцией забота о среднестатистическом человеке – не допустить использования полномочий органов во вред простым гражданам.

Принятие решения при надзоре в уголовном процессе представляет наибольшую нравственную проблему. Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ч.1 ст.37) признаёт за прокурором функцию надзора лишь на стадии досудебного производства. И здесь, на этой стадии для прокурора, казалось бы, наиважнейшим должен бы стать основной принцип, изложенный в ч.2 ст.6 документа: «уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию», гарантирующий беспристрастность надзорного органа как по отношению к проверяемым органам, так и по отношению к гражданам, нуждающимся в государственной защите (а это не только потерпевшие, но и обвиняемые и, тем более, заподозренные). Однако безусловное включение прокурора в главу 6 УПК РФ, перечисляющую участников процесса со стороны обвинения, заведомо ставит его союзником поднадзорных следственных органов против лиц, которых они заподозрили в преступлении. То есть и в данном отношении имеет место безнравственность законодательства. На том этапе, когда требуется наибольшее внимание к деятельности органов, осуществляющих уголовное преследование, с целью исключения незаконных осуждений, законодательство аморально оставляет заподозренного (подозреваемого, обвиняемого) один на один с государственной репрессивной машиной. Аналогичная ситуация и в оценке законности и обоснованности возбуждения, отказа в возбуждении и прекращения уголовных дел. Законодательство не даёт чётких однозначных критериев по совершению перечисленных процессуальных действий, а потому сплошь и рядом уголовные дела прекращаются или вовсе не возбуждаются по весьма неконкретному основанию – за отсутствием состава преступления, что фактически лишает потерпевших права на государственную защиту и, как следствие делает весьма иллюзорным принцип неотвратимости наказания, что в свою очередь является благотворным фактором для роста преступности и дестабилизации в обществе. Думается, для устранения перечисленных факторов весьма полезным было бы включить в соответствующие статьи Уголовно-процессуального закона положения, запрещающие отказывать в возбуждении и прекращать уголовные дела при наличии фактов, указывающих на наличие события, представляющего собой покушение на охраняемое уголовным законом правоотношение (объект преступления). Отказ в возбуждении уголовного дела должен быть возможен исключительно по тому основанию, что представленное в заявлении, явке с повинной, сообщении из иных источников событие не предусмотрено Уголовным кодексом. Прекращение же уголовного дела должно обосновываться указанием на объективно-невосполнимое отсутствие конкретного признака состава (не считая здесь случаев истечения срока, установленного отсутствия события и т.д.), препятствующее продолжению уголовного преследования, а не просто ссылкой на отсутствие состава как это имеет место в действующей редакции кодекса (п.2 ч.1 ст.24). Кроме того, весьма сомнительно, с точки зрения способствования борьбе со злом, предусмотренное ч.4 ст.146 УПК РФ право прокурора самовольно отменять возбужденные уголовные дела. Ведь что такое возбуждение уголовного дела? Утрированно, это «запуск» некоего механизма, работа которого направлена на установление события преступления, выявление и изобличение виновных в его совершении лиц. Почему законодатель разрешил прокурору самовольно, руководствуясь лишь своим мнением, «выключать» этот механизм, запущенный по сути таким же юридически грамотным и так же уполномоченным государством лицом, не понятно. Зато здесь можно утверждать, что означенное полномочие далеко не лучшим образом способно сказаться на соблюдении принципа неотвратимости наказания и восторжествовании справедливости. И вновь, как всегда на фоне безнравственности законодательства поднимается значимость индивидуальных нравственных качеств прокурора, осуществляющего надзор за законностью деятельности следственных органов. Не боясь осуждения вышестоящего руководства, даже в случаях очевидных обстоятельств, прокурор не должен позволить совершить неправомерные действия и вынести неправомерные решения. Правда и в этом случае существуют различия. Если в отношении органов дознания прокурор обладает фактически руководящими рычагами воздействия (отменяет постановления, запрещает действия, которые посчитает незаконными и в целом направляет ход расследования) то в отношении следователей, он выглядит больше представителем общественной правозащитной организации, не имеющей права вмешиваться в работу следственных органов, и способных лишь обжаловать действия и решения вышестоящим руководителям следственных органов и Генеральному прокурору РФ, решение которого является окончательным (ч.ч.2 и 6 ст.37 Уголовно-процессуального кодекса РФ). И в этом последнем надзорном случае, как прокурор низового звена, так и Генеральный прокурор, взвешивая все «за» и «против» выступают неким квази-судом. Данное обстоятельство в очередной раз вызывает сомнение в целесообразности содержания органа, дублирующего суд, но не имеющего таких же полномочий.

Г. Наиболее полно варианты принятия решения отражены законом в вопросах надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключённых под стражу.

Резолютивные полномочия, изложенные в ст.33 закона о прокуратуре можно условно разделить на основные и дополнительные. К основным следует отнести требования от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. В отношении же лиц, содержащихся без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутых задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение, закон не просто уполномочивает, а категорично обязывает освободить их своим постановлением. К числу дополнительных закон позволяет отнести лишь требование объяснений и возбуждение административного производства. При этом получение объяснений является одновременно итогом надзорной деятельности и началом нового сбора информации, нравственные составляющие которого изложены выше. Целесообразность же включения в главу, посвящённую надзору за деятельностью вышеупомянутых администраций, полномочий по возбуждению административного производства не совсем понятна, поскольку об ответственности лиц, находящихся под наблюдением подназорных прокуратуре администраций, здесь речи идти не может, а в отношении служащих законодательство об административных правонарушениях имеет весьма узкий круг составов (к нему в лучшем случае можно отнести лишь самоуправство, нарушения при осуществлении спецконтингентом трудовой деятельности (предусматривают лишь дисциплинарную ответственность согласно ст.2.5 Кодекса РФ от административных правонарушениях), да нарушения в порядке регулирования государственных заказов), тогда как в рассматриваемой сфере деятельности наиболее вероятны уголовно-наказуемые злоупотребления и превышения полномочий либо дисциплинарные проступки, о которых статья 33 не упоминает.

Такое соотношение основных и дополнительных вариантов решающего поведения прокурорского работника фактически способствует безответственному поведению самих сотрудников рассматриваемых администраций, что вряд ли можно назвать нравственным. Нельзя признать нравственной в данном случае и фактически пиар-роль, уготованную законом для главного надзирающего органа. В отличие от рассмотренных выше случаев аморального законодательства здесь в нравственном отношении от прокурора требуется лишь неукоснительное исполнение этой самой пиар-роли спасателя от неправомерных действий иных представителей государства. Сопутствующими этому должны выступать корректность выражения упоминающихся в законе требований.

Д. Что касается принятия решений по результатам изучения и анализа судебных актов, то статья 36 закона о прокуратуре объединила полномочия, исходящие исключительно из надзорных функций (не предполагает личного участия в заседании, повлекшем оспариваемый судебный акт (такая возможность оспаривания решений, вынесенных без участия прокурора, осталась лишь в Кодексе РФ об административных правонарушениях)), и полномочия, обусловленные участием в деле в качестве стороны. Характерной особенностью первой ситуации следует признать наличие последовательности признаков двух ипостасей: а) взвешивая все «за» и «против» обращения в вышестоящий суд, прокурор уподобливается судье (с учётом иных обстоятельств субъективного характера), б) приняв решение о необходимости оспаривания – адвокату, представителю стороны (в том числе государству), обязанному доказать обоснованность своих претензий. Следует также признать, что ожидание второго состояния вполне способно оказывать решающее значение на принятие решения о целесообразности прокурорского вмешательства. Из этого вытекают следующие нравственные требования: принципиальность, убеждённость в необходимости формирования законного правосудия, и в то же время – гуманность, справедливость, основанные на осознании, что за каждым судебным решением стоят человеческие судьбы. Здесь же следует обратить внимание на несоответствие закона о прокуратуре, оперирующего понятием «протест на судебный акт в порядке надзора», современному российскому правовому полю, в котором о прокурорском протесте упоминается лишь в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Во всех остальных документах, регулирующих судебные процедуры, используется понятие «представление». При этом расшифровка последнего представлена лишь в Уголовно-процессуальном кодексе. Вместе с тем оба понятия подробно излагаются в самом законе о прокуратуре, но имеют в нём существенное императивное значение, тогда как по процессуальным законам они, по сути, мнение, приравниваемое мнению стороны в деле. Данная неопределённость, думается, далеко не лучшим образом способна сказываться на формировании морального облика сотрудника прокуратуры.

Свои этические особенности имеет принятие решения при надзоре в случаях личного участия в деле. Представляется, что в этом случае на объективность личной оценки законности судебного решения (в частности, не соответствующего позиции прокурора) помимо прочих субъективных факторов способны оказать также личные амбиции. Таким образом, к необходимым нравственным качествам, изложенным выше, здесь следует добавить также некоторую самоотверженность, способность признавать ошибочность собственных суждений. В прокурорском этическом кодексе это требование кратко обозначено в п.2.1.10: (прокурорский работник) «стремится быть образцом уважения к суду».

5. Заключительный этап надзорной деятельности в виде контроля за устранением выявленных нарушений обозначен в законе о прокуратуре в трёх мерах прокурорского реагирования как обязанность лиц, получивших прокурорские протест, представление или постановление, рассмотреть их в установленный законом срок и уведомить в письменной форме прокуратуру о результатах рассмотрения протеста (незамедлительно), постановления, о принятии мер по устранению допущенных нарушений закона, указанных в представлении, их причин и условий, им способствующих, о результатах принятых мер. Не требует закон письменного отчёта лишь при принятии мер по предостережению о недопустимости нарушения закона.

Возвращаясь к реагированию на прокурорские предписания, следует отметить, что законодательство не предусматривает ответственности за непредоставление отчёта об исполнении требования прокурора. За собственно же игнорирование требования предусмотрена административная ответственность по ст.17.7 КоАП РФ. Поэтому целесообразно в данном случае вместе с требованием по существу надзора требовать и предусмотренного законом отчёта. Кстати, в регулировании рассматриваемых отношений законодательство аморально не защищает человека от незаконных требований прокурора (в отличие от требований следователя, дознавателя и должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, упомянутая статья не обуславливает выполнение требований прокурора их законностью). Закон не устанавливает порядок контроля за исполнением прокурорских требований, заявленных в ходе надзора за законностью деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предварительное расследование, администраций органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администраций мест содержания задержанных и заключённых под стражу. Из изложенного вытекает насущная необходимость для каждого прокурора одновременно с предъявлением к исполнению акта или иной формы прокурорского реагирования намечать для себя дату проверки исполнения на случай неполучения отчёта.

Таким образом, в вопросе контроля за исполнением собственных предписаний на первый план выходят такие качества как дисциплинированность, беспристрастность, забота о лицах, в чьих законных интересах, осуществлялось прокурорское реагирование, забота о чести представляемого надзорного органа.

6. Как видно из представленных исследований, этическая составляющая надзорной деятельности коренным образом зависит от качества законодательства, которое далеко не всегда справедливо. Соответственно, могут иметь место случаи, при которых более достойным было бы «закрыть глаза» на нарушение закона. Причём данные противоречия, как правило, обусловлены размытостью, неопределённостью этих норм на фоне их репрессивности и неконституционной презюмированности виновности среднестатистического гражданина (объединений граждан). К аморальным составляющим законодательства о прокнадзоре следует признать презумпцию идеального прокурора, что далеко не всегда соответствует истине. В изложенном материале выделено значительное количество морально-этических требований, которые должны быть присущи прокурорскому работнику на каждом этапе всех видов надзорной деятельности, основными из которых являются справедливость и человеколюбие, вбирающие в себя честность, беспристрастность, ответственность за порученное дело, неподкупность и т.д. Однако, факторов, реально этому способствующих найти практически не возможно. Кодекс этики прокурорского работника, утверждённый приказом Генерального прокурора от 17.03.2010г. №114 можно признать лишь декларативным, желаемым (об оборотнях в погонах (в том числе высокопоставленных, призванных блюсти мораль подчинённых) как выходцах из деморализованного общества говорилось во вступительной части). Несмотря на упоминающийся в законе о прокуратуре запрет подменять иные органы, прокурорские работники, можно сказать, просто вынуждены, то строго по закону, то просто пиаря свою значимость, выступать то в качестве адвокатов, то в качестве руководителей надзорных органов, то вообще в качестве самих специальных контрольно-надзорных органов, то в качестве судей. Как видно из представленных в параграфе доводов, функция общего контроля и надзора действительно необходима, но только в деятельности органов исполнительной власти, и только. Отсутствие насущной необходимости в общем надзоре вытекает и из изначального предназначения прокуратуры. Как известно, должность прокурора стала итогом многолетних исканий императора Петра I, направленных на упрочение собственного единовластия с подавлением вначале Боярской Думы, а впоследствии и Сената. Требовалась она и при тоталитарном режиме Советской власти, возглавляемой неподконтрольным населению узким кругом представителей единой главенствующей партии. Для описанных целей тотальный надзор, «государево око» были крайне необходимы. В настоящее время согласно Конституции РФ (ч.1 ст.3) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который в отличие от Петра, в Персидский поход не уходит (утверждение основных прокурорских должностей состоялось накануне того самого Персидского похода) и одновременно находится на всей территории России со своими собственными очами. Осуществление общенадзорных функций неким единым органом неизбежно требует бюджетных затрат, которые суть средства налогоплательщиков. Моральность содержания на народные деньги в основном дублирующего надзорного органа в этом случае вызывает большие сомнения. Более того, практически все сферы человеческой деятельности итак уже охвачены тем или иным надзором, этические стороны которого, как правило, урегулированы законодательством. Взять, к примеру, тот же Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который достаточно справедливо уравновешивает интересы проверяющих и проверяемых лиц. Правомерность и объём функций указанных органов определяется и ограничивается правовыми нормами и объёмами финансирования, утверждаемыми представительной властью, а также судебными органами, в которые может обратиться любое заинтересованное лицо. На отсутствие необходимости во втором уровне надзора указывает также известная истина: чем выше надзирающий уровень, тем сложнее его контролировать, и тем меньше факторов, заставляющих его соблюдать нравственные принципы самому и требовать их соблюдения подчинёнными. Вообще целесообразность какого бы то ни было государственного надзора (надзора за бюджетно-народные деньги) вызывает значительные сомнения. Практика последнего времени показывает, что выявление правонарушений с последующим пресечением в первую очередь путём обнародования гораздо лучше даётся журналистам, тогда как надзорно-котролирующие органы, наоборот, часто уличаются всё теми же журналистами в сокрытиях реальных деяний, представляющих общественную опасность (та же история с ООО «Гранд» и ООО «Три кита»; совсем свежие просочившиеся в прессу сведения о препятствиях со стороны прокурора Краснодарского края следственным органам в 2009 году в возбуждении уголовного производства в отношении Сергея Цапка, заподозренного в избиении сотрудников милиции, и ставшего основным подозреваемым по делу о массовом убийстве в станице Кущёвская Краснодарского края осенью 2010 года[40]).

Представленные доводы подтверждаются также версией включения положения о прокуратуре в Конституцию РФ. Согласно которой (представлена в учебном пособии И.Л.Петрухина[41]) «с общим надзором как рудиментом средневековья» было решено покончить при подготовке текста Конституции РФ. По тому же источнику, на конституционном совещании летом 1993 г. во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии было решено ограничить компетенции прокуратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в судах и предъявлением исков в защиту прав граждан по их просьбам. Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 г. Однако Президент по настоянию бывшего тогда Генеральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта Конституции РФ указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 г. Стоит согласиться, что представленная версия действительно имеет признаки достоверности, поскольку положение о прокуратуре включено в главу 7 «Судебная власть» Конституции РФ, где ей и надлежало быть при осуществлении функций, связанных исключительно с правосудием; названное положение в принятой редакции выглядит как-то неполноценно, урезанно. Думается, что из всех необъятных функций надзора, возложенных ныне на прокуратуру, стоило бы оставить единственную – надзор и управление ходом уголовного расследования на досудебной стадии, исключив её из субъектов обвинения (гл.6 Уголовно-процессуального кодекса РФ) и включив статью «Судебный прокурор» в главу 5 «Суд», переименовав последнюю в «Участники уголовного судопроизводства, осуществляющие и обеспечивающие правосудие» (статью 37 тогда целесообразнее было бы посвятить не прокурору как таковому, а обвинителю). В этом случае отпадает существующее аморальное условие изначальной обвинительной направленности в деятельности прокурора, и создастся объективное основание добросовестного поиска и установления события, участников и состава преступления. Однако этого мало. Разумеется, идеально справедливого надзора и судопроизводства добиться невозможно. Но существенной подвижкой в этом направлении было бы учреждение выборности прокуроров (как, например, окружная атторнейская служба большинства штатов США). Исходя из понятия нравственности, как положительно оцениваемой населением категории, тождественной понятию добра, можно надеяться, что прокурор будет естественным путём работать на положительную оценку масс (учитывая сильнейший стимул средств массовой информации и надзор спецслужб). В этом случае положения кодексов этики будут восприниматься как помогающее в работе пособие, а не как «Моральный кодекс строителя коммунизма» ― свод лицемерно-красивых, но ни к чему не обязывающих правил, требующий их соблюдения под страхом в значительной степени иллюзорного наказания. Действенности и нравственности надзора на досудебной стадии уголовного судопроизводства способствует и существующее в России (ст.75 Уголовно-процессуального кодекса РФ) и других странах принцип, названный в США «плодами отравленного дерева», согласно которому категорически не могут использоваться доказательства, добытые с нарушением определённых правил, а также правило, по которому прокурор приносит извинения оправданному. В этом случае, правда, прокурор-обвинитель не столько надзорный орган, сколько требовательный заказчик, отказывающийся принимать обвинительный материал, подтверждаемый порочными доказательствами.

Переложение функций общего надзора на институты гражданского общества не только снимет проблему нравственности в сфере надзора, но и, во-первых, повысит качество законотворчества, во-вторых, облегчит федеральный бюджет с возможностью направить средства на иные социально значимые нужды, в-третьих, повысит осознание ответственности граждан за формирование законодательной и исполнительной ветвей власти, что, в конечном итоге, способно гораздо более плодотворно обеспечить соблюдение прав и свобод человека и гражданина.