Нравственные начала правотворческой деятельности

Частично этот вопрос уже затрагивался выше при исследовании нравственности законодательства, служить которому призвана прокуратура. Соотношение закона и нравственности – один из споров мирового значения, требующий самостоятельного научного исследования. В Китае до сих пор преобладает Конфуцианство, основанное на упоминающемся в главе 1 настоящей работы золотом правиле этики, авторство которого как раз и приписывается основателю учения «учителю Куну» («Кун Фу-Цзы» латинизировано как Confucius), жившему две с половиной тысячи лет назад. Коротко способ государственного управления выражается одним из его классических изречений:

Учитель сказал:

– Если править с помощью закона, улаживать наказывая, то народ остережётся, но не будет знать стыда. Если править на основе добродетели, улаживать по ритуалу, народ не только устыдится, но и выразит покорность[48].

И с такой основой государственного правления «поднебесная» благополучно и, можно сказать, в гармонии просуществовала более двух тысячелетий. Лишь менее ста лет назад Китай, интегрируясь в Западную культуру начал движение в сторону писанного римского права, потрясая мир кровавыми событиями и иными конфликтами мирового масштаба. Вместе с тем, хотя и весьма отвлечённо, но конфуцианские риты (правила) тоже ведь в какой-то мере можно признать прототипом законов. Следовательно, весь вопрос заключается не в положительности отсутствия законов, а в их качестве, количестве и, соответственно, неизменности, незыблемости.

Таким образом, можно заключить, что с точки зрения нравственности, правотворческая деятельность оправдана лишь в случаях объективной необходимости урегулировать возникшее естественным путём, не имеющее аналога в прошлом, общественное отношение. Когда же законы и иные нормативные акты стряпаются как пирожки в рабочем порядке, вызвавшее в прямом телеэфире претензию Председателя Верховного Суда, что судьи не успевают обзаводиться постоянно изменяющимися редакциями законов – это вряд ли можно признать нравственным. Тем более, что прокуратура за более чем полувековой период надзорной деятельности, можно сказать даже не приблизилась к обеспечению единства правоприменения – своему второму основному предназначению. И на этом фоне весьма безнравственно выглядит содержащееся в п.7 Приказа Генерального прокурора РФ от 09.08.1996г. №47[49] требование «добиваться предоставления прокурорам права законодательной инициативы конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации», поскольку согласно Конституции РФ единственным источником власти в России является её многонациональный народ в лице избранных им представителей, коими работники прокуратуры не являются. Научно обоснованные законодательные предложения может поддержать всенародно избранный Президент РФ. В какой-то мере правом законотворческой инициативы обладает суд, которому процессуальным законодательством (за исключением уголовного и об административных правонарушениях) дозволяется, при отсутствии специальных или аналогичных им регулирующих норм, исходить из общих начал и смысла федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Помочь же решить задачу единства правоприменения могло бы внедрение обязательности решения, вынесенного одним судом для других судов, рассматривающих аналогичные дела (право прецедента). Более того это и без участия прокуратуры способствовало бы повышению качества судопроизводства, ибо судья в социальном плане такой же субъект права, и он сам, и его близкие способны попасть в ситуацию, аналогичную им рассматриваемой.

Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (их проектов) прокуратура уполномочена проводить Федеральным законом от 17.07.2010г. №172-ФЗ[50] наряду с иными органами, организациями и их должностными лицами, включая федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции. Предметом прокурорской экспертизы являются вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы, а также законодательства в ряде сфер общественных отношений. Требования прокурора подлежат обязательному рассмотрению и учёту соответствующими органами и должностными лицами. Методика проведения антикоррупционной экспертизы установлена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010г. №96. Данный вопрос и способ его разрешения сродни рассмотренным выше проблемам правотворчества и надзора. На фоне последних уменьшений и конкретизации полномочий прокуратуры это предоставление довольно широких возможностей для дискреций выглядит существенным демаршем законодателя от последних движений к демократизации и построения гражданского общества. Конституция в этом отношении выглядит гораздо демократичнее. Её ст.85 в случае возникновения признаков несоответствия нормативного правового акта субъекта РФ федеральному нормативному правовому акту, с уважением к государственной власти регионального уровня позволяет Президенту РФ лишь использовать согласительные процедуры и при недостижении положительного результата – обратиться в соответствующий суд. Власть, вкладываемая в руки прокуратуры, по мнению законодателя, будет способствовать искоренению коррупции. Думается, что это мнение весьма ошибочно. Здесь следует согласиться с И.Л. Петрухиным, утверждающим, что «прокуроры гораздо ближе к исполнительной власти, решения и действия которой обжалуются. Прокурор – чиновник, и он может быть солидарен с другим чиновником, действия которого обжалуются»[51]. Автору настоящей работы не раз пришлось столкнуться со случаями прокурорского опротестования вполне законных местных нормативных актов, повлекших по «странному совпадению» включению в исправленные варианты «маленьких» нововведений, как бы невзначай освобождающих отдельных субъектов от определённых обязанностей либо вводящие для них неоправданные льготы. Здесь следует учитывать, что даже в случае отклонения прокурорского предписания судом, его автору абсолютно ничего не грозит (если, конечно, он не находится под наблюдением спецслужб). Поэтому «коррупциогенность» самого блюстителя закона даже риском-то назвать нельзя. Как говорит всё тот же И.Л. Петрухин: «прокуратура — никому не подконтрольный монстр, который способен с одинаковыми успехом как надзирать за исполнением законов, так и нарушать их»[52].

В целях создания благоприятных условий для качественного нормативного творчества и устранения факторов для коррупции необходимо, чтобы власть чувствовала свою зависимость от масс, боялась бунта «бессмысленного и беспощадного». Именно такую позицию занимал один из известнейших представителей прокуратуры Гавриил Романович Державин, генерал-прокурор и одновременно первый в истории России Министр юстиции. Будучи активным участником подавления восстания Пугачёва свои требования к подчинённым «блюсти закон» обуславливал интересами самого дворянства не доводить дело до вооружённых выступлений. Кстати, как это ни печально, по нему же можно судить и о судьбе большинства добросовестных служителей Фемиды при недемократических режимах. Как известно, с занимаемой должности он был уволен уже спустя год после назначения. Так вот на его вопрос императору о причине увольнения Александр I без всяких уловок, простодушно ответил: «Ты очень ревностно служишь»[53]. Аналогичный подход к влиянию народных масс заложен и в Конституции США (вторая поправка): «Поскольку хорошо организованное народное ополчение необходимо для безопасности свободного государства, право народа хранить и носить оружие не должно нарушаться».

При отсутствии же самоуважающего гражданского общества правотворческую и правонадзорную антикоррупционную функцию должно выполнять добросовестно, проявляя честность, неподкупность, человеколюбие, принципиальность.