Муниципальная служба

Нормативную базу института муниципальной службы образуют Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» ³, принятые на его основе законы субъектов Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации ⁴.

Муниципальная служба определяется в упомянутом Федеральном законе как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

Муниципальная должность - должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются на:

выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора, то есть муниципальные должности муниципальной службы.

Муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Муниципальные должности муниципальной службы необходимо отличать от технических должностей в органах местного самоуправления. В случае, если для конкретной должности установлены круг обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органа местного самоуправления и ответственность за исполнение этих обязанностей, она относится к должностям муниципальной службы. Если же речь идет об исполнении функций, непосредственно не связанных с полномочиями органа местного самоуправления (уборка помещений, работа в гардеробе и т.д.), такие должности не относятся к должностям муниципальной службы.

Гражданам Российской Федерации гарантируется равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Муниципальная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия;

3) самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих;

5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой;

7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций;

8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих;

9) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации.

В реестре муниципальных должностей муниципальной службы могут быть установлены муниципальные должности муниципальной службы для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего выборную муниципальную должность. Указанные муниципальные должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Законами субъекта Российской Федерации устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.

Права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», иными федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Например, Законом Санкт-Петербурга «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге» установлены следующие обязанности и права муниципального служащего.

1. Муниципальный служащий обязан:

1) осуществлять полномочия в пределах предоставленных ему прав и в соответствии с должностными обязанностями;

2) в своей деятельности исходить из конституционного принципа: человек, его права и свободы являются высшей ценностью;

3) заботиться о благе муниципального образования; не противопоставлять интересы муниципального образования интересам Санкт-Петербурга;

4) руководствоваться в своей деятельности законами Российской Федерации, Санкт-Петербурга, уставом муниципального образования, иными правовыми актами органов государственной власти и органов местного самоуправления; исполнять требования законодательства, решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан;

5) исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, изданных в пределах их полномочий;

6) своевременно в пределах своих должностных полномочий рассматривать обращения в органы местного самоуправления граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций и разрешать возникающие в связи с ними вопросы в порядке и сроки, установленные нормативными правовыми актами муниципального образования в соответствии с законом;

7) не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан;

8) поддерживать и повышать уровень квалификации, необходимой для исполнения своих должностных обязанностей;

9) беречь муниципальную собственность;

10) соблюдать нормы служебной этики, распорядок работы, должностные инструкции, порядок обращения со служебной информацией; не совершать действий, подрывающих авторитет муниципальной службы.

2. Муниципальный служащий имеет право:

1) знакомиться с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности муниципальной службы, критерии оценки качества его работы и условия продвижения по службе, и требовать обеспечения организационно-технических условий, необходимых для исполнения им должностных обязанностей;

2) принимать решения или участвовать в их подготовке в соответствии с должностными полномочиями;

3) запрашивать в установленном порядке и получать от органов государственной власти Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений, организаций необходимые для исполнения должностных обязанностей информацию и материалы;

4) посещать в установленном порядке для исполнения должностных полномочий предприятия, учреждения, организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности;

5) на продвижение по службе, на переход на государственную службу Санкт-Петербурга, увеличение размера денежного содержания с учетом результатов работы, отношения к исполнению служебных обязанностей и уровня квалификации; участвовать по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной муниципальной должности или государственной должности государственной службы Санкт-Петербурга;

6) знакомиться со всеми материалами своего личного дела, отзывами о своей деятельности, результатами аттестации и иными документами до внесения их в личное дело, а также приобщать к личному делу свои объяснения;

7) обращаться в органы местного самоуправления, в установленном порядке в суд с целью разрешения споров, связанных с муниципальной службой; вносить предложения по совершенствованию муниципальной службы в органы государственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления;

8) объединяться в профессиональные союзы;

9) на повышение профессионального уровня (подготовку, переподготовку, переквалификацию, повышение квалификации) за счет средств местного бюджета;

10) на проведение по его требованию служебного расследования для проверки сведений, порочащих его честь и достоинство.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» налагает на муниципальных служащих следующие ограничения.

3. Муниципальный служащий не вправе:

1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;

2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, -депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления;

3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему;

6) использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию;

7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего;

8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей;

9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями;

10) принимать участие в забастовках;

11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений.

Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов.

Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

4. Муниципальному служащему гарантируются:

1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;

2) денежное содержание и иные выплаты (размеры и условия оплаты труда муниципальных служащих определяются органами местного самоуправления самостоятельно ⁵)

3) ежегодный оплачиваемый отпуск не менее 30 календарных дней;

4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода его на пенсию;

5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи муниципального служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

6) обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных обязанностей;

7) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей;

8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами, от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей.

В случае ликвидации органа местного самоуправления, сокращения штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются гарантии, установленные законодательством Российской Федерации о труде для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией предприятий, учреждений, организаций, сокращения штата работников.

Законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования могут быть предусмотрены дополнительные гарантии для муниципального служащего.

Поступление на муниципальную службу осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о труде с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».

Законом Санкт-Петербурга «О муниципальной службе в Санкт-Петербурге» предусмотрена дополнительная гарантия права граждан на равный доступ к муниципальной службе: возможность проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы

Конкурс проводится в форме конкурса документов или конкурса-испытания в соответствии с положениями устава муниципального образования.

Порядок прохождения муниципальной службы, управление муниципальной службой, требования к муниципальным должностям муниципальной службы определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Российской Федерации.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а также находиться на муниципальной службе в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.

Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях:

достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы - 60 лет (допускается продление срока нахождения на муниципальной службе муниципальных служащих, достигших предельного для муниципальной службы возраста; однократное продление срока нахождения на муниципальной службе муниципального служащего допускается не более чем на один год);

прекращения гражданства Российской Федерации;

несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего Федеральным законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»;

разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну;

вступление в силу решения суда о лишении права занимать должности муниципальной службы в течение определенного срока.

Тема 6. Экономическая основа местного самоуправления

В соответствии со статьей 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

По сравнению с Федеральным законом 1995 года из экономической основы исключено имущество, не находящееся в муниципальной собственности, служащее удовлетворению потребностей населения муниципального образования, и включены имущественные права муниципальных образований.

Что касается имущественных прав, достаточно сложно сказать, в чем именно состоял замысел законодателя. К числу имущественных прав относятся вещные и обязательственные права. Из вещных прав муниципальное образование может осуществлять только право собственности (право хозяйственного ведения и оперативного управления принадлежит унитарным предприятиям и учреждениям, а не муниципальному образованию). Что касается обязательственных прав, прежде всего имеются ввиду право муниципального образования в отношении хозяйственного общества, участником которого оно является, права, вытекающие из причинения вреда муниципальному образованию.

Представляется, что содержащееся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определение экономической основы местного самоуправления является недостаточно полным.

Очевидно, что в муниципальной собственности могут находиться природные ресурсы, правовой режим которых имеет существенную специфику, позволяющую их отнести к отдельной составляющей экономической основы.

Кроме того, исключение из экономической основы имущества, не находящегося в муниципальной собственности, не вполне оправдано. Решение вопросов местного значения не всегда осуществляется на базе муниципальной собственности. Так, транспортное обслуживание населения или дорожное строительство могут осуществляться не только муниципальными унитарными предприятиями, но также юридическими лицами без государственного или муниципального участия. Территориальное общественное самоуправление также вправе привлекать имущество для осуществления собственных инициатив. Таким образом, имущество, используемое для решения вопросов местного значения, без сомнения, должно включаться в экономическую основу местного самоуправления.

Существуют случаи, когда расположенное на территории муниципального образования юридическое лицо имеет принципиальное значение для обеспечения доходной части местного бюджета. Например, одним из наиболее благополучных в Ленинградской области с точки зрения бюджетной обеспеченности является Киришский район. Одна из основных причин – расположение на территории района крупнейшего в области нефтеперерабатывающего предприятия. По нашему мнению, организации, имеющие ключевое значение для социально-экономического развития муниципальных образований необходимо включать в экономическую основу местного самоуправления.

Включение в экономическую основу только средств местных бюджетов также не вполне корректно. Более адекватным представляется термин «местные финансы».

В связи с изложенным экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество; имущественные права муниципальных образований; не находящееся в муниципальной собственности имущество; используемое для решения вопросов местного значения; организации, имеющие ключевое значение для социально-экономического развития муниципальных образований; местные финансы.

Вопросы, связанные с финансовой основой местного самоуправления, в силу их существенной специфики будет рассмотрены в Главе 7.