Решающее влияние на мировую дискуссию о будущем пенсионных систем оказал появившийся в 1994 году доклад Всемирного банка «Предотвращение кризиса старости». В нем были проанализированы формальные и неформальные программы поддержки пожилых в различных типах экономик, оценены их эффективность и устойчивость в условиях старения населения. Авторы доклада попытались помочь политикам и экспертам в выборе и разработке пенсионных политик, которые содействовали бы экономическому росту и одновременно обеспечивали пожилых гарантированной частью национального дохода. С появлением доклада стало принято оценивать зависимость конкретной пенсионной системы от макроэкономической ситуации и ее влияние на экономику страны.
В соответствии с докладом у пенсионной системы две важнейшие функции: перераспределение (борьба с бедностью в старости) и сбережение или замещение (компенсация) заработка, утраченного вследствие прекращения работы. Кроме того, пенсионная система должна страховать пожилых от многих рисков, включая наступление инвалидности, длинную продолжительность жизни, инфляцию, различные политические и инвестиционные риски и пр. (функция страхования).
|
|
Одновременно пенсионная система должна помогать экономике страны, минимизируя скрытые издержки, мешающие экономическому росту (недостаточный уровень сбережений, недостаточная занятость, высокое налоговое бремя и пр.), обеспечивая финансовую устойчивость системы к меняющимся демографическим и экономическим условиям и прозрачность норм пенсионного обеспечения для населения и политиков.
Таблица3
Обязательный уровень, управляемый государством | Обязательный уровень, управляемый частными компаниями | Добровольный уровень | |
Цели | Перераспределение + совместное страхование | Сбережения + совместное страхование | Сбережения + совместное страхование |
Форма | Выплаты, основанные на проверке нуждаемости, минимальные пенсионные гарантии или универсальные одинаковые выплаты | Индивидуальные накопительные программы или профессиональные пенсионные программы | Индивидуальные накопительные программы или профессиональные пенсионные программы |
Финансирование | За счет общих налогов | Регулируемое, полностью накопительное | Полностью накопительное |
Авторы доклада предложили трехуровневую пенсионную систему. Первый уровень – перераспределение доходов в пользу бедных: выплаты, увязанные с проверкой нуждаемости, или одинаковые небольшие выплаты как минимальные пенсионные гарантии. Источник финансирования – налоги. Второй и третий уровни – компенсация утраченного заработка: они базируются на индивидуальных счетах, созданы государством или работодателями, управляются частными финансовыми институтами. Используется полностью накопительный принцип финансирования: пенсии выплачиваются из ранее сформированного пенсионного капитала, включающего пенсионные взносы, уплаченные за весь период работы, и инвестиционный доход (за вычетом комиссионного вознаграждения управляющим компаниям). Участие во втором уровне – обязательное, в третьем – полностью добровольное. Все три уровня обеспечивают страхование от различных рисков в старости. Сочетание трех уровней пенсионной системы, по замыслу авторов доклада, должно обеспечить диверсификацию рисков в пенсионном обеспечении и ее долгосрочную устойчивость.
|
|
Источник: World Bank (1994), Averting the Old-Age Crisis, World Bank Policy Research Report, Oxford: Oxford University Press. P. 1–23, 233–254.
Согласно Концепции 1997 года пенсионная система также должна состоять из трех уровней. В отличие от Концепции 1995 года в новом варианте пенсионной реформы первый уровень образовывали социальные пенсии, предоставляемые за счет общих налоговых поступлений и после обязательной проверки нуждаемости лишь тем лицам, которые не имели возможности накопить средства, необходимые для проживания в старости. Второй уровень – пенсии, которые формировались на индивидуальных счетах на основе накопительных принципов из отчислений с зарплаты и инвестиционного дохода, получаемого в течение всей трудовой деятельности. Третий уровень – обязательные (для отдельных категорий работодателей) и добровольные дополнительные пенсионные системы (профессиональные, региональные, индивидуальные).
Начать реформу планировалось с 1 января 1999 года, определив, какие категории населения будут охвачены реформой и с какой скоростью она будет реализоваться. От этого зависела стоимость реформы, поскольку при переходе к накопительной системе неизбежен период, когда и она, и распределительная система сосуществуют. Согласно Концепции 1997 года в накопительной системе обязаны участвовать все граждане моложе 30 лет, в возрасте от 31 до 40 лет включительно – добровольно. Работники старше 40 лет оставались в прежней системе. Лицам, не сумевшим накопить на пенсию, предполагалось после проверки нуждаемости выплачивать финансируемую из бюджета минимальную социальную пенсию на уровне 70–80% прожиточного минимума.
Издержки перехода к новой системе оценивались по нескольким вариантам участия в накопительной системе, которые различались ставками взносов и возможностями дополнять накопительную пенсию распределительной для тех, чье участие в системе было добровольным. Расчеты показали высокие издержки, поскольку необходимо было выполнять уже существующие обязательства перед нынешними и будущими пенсионерами. В качестве возможных источников финансирования назывались кредит Всемирного банка (на покрытие издержек в первый год реформы), бюджетное финансирование и доходы от реформирования досрочных пенсий в виде дополнительных отчислений работодателей за лиц, работавших во вредных условиях труда. Кроме того, предполагалось сократить обязательства пенсионной системы за счет реформы досрочных пенсий и повышения пенсионного возраста женщин на пять лет начиная с 2000 года [34].
Экспертиза Концепции 1997 года показала, что в ней не учтены важные социально-экономические особенности России и ее реализация могла бы привести к большим социальным издержкам. Так, в нашей стране речь шла о реформе пенсионной системы с практически полным охватом населения, чего не скажешь о странах Латинской Америки. Сложившуюся к середине 1990-х годов высокую дифференциацию доходов предложенный вариант реформы мог бы перенести и на накопительные пенсии. Высказывались обоснованные опасения по поводу того, что зарождавшаяся российская финансовая система не сумеет «переварить» быстро растущие пенсионные накопления. Правительство решило внести в Концепцию коррективы (пересмотреть некоторые принципиальные положения накопительной системы, диверсифицировать риски, усилить социальную направленность и др.) и на ее основе подготовить программу пенсионной реформы.
|
|
При доработке Концепции 1997 года обратились к опыту пенсионных реформ в Швеции и Польше. Обе страны имели пенсионные системы почти со всеобщим охватом населения, высоким уровнем выплат и столкнулись с интенсивным демографическим старением. Польша к тому же имела относительно неразвитые финансовые рынки. Эти страны отказались от чилийской модели с ее быстрым наращиванием обязательных пенсионных накоплений, высокими требованиями к развитости финансовых рынков, масштабными издержками перехода на накопительную систему. Европейской альтернативой стала смешанная распределительно-накопительная пенсионная система, при которой, однако, сохранялись два ключевых принципа – индивидуальные счета и расчет пенсии не заранее, а по факту на основе сформированных в течение жизни пенсионных прав (система с установленными взносами).