Политико-правовые решения судьбы земель сельскохозяйственного назначения в современной аграрной реформе

1. Общая характеристика земель сельскохозяйственного назначения.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (ст. 77 ЗК РФ[26]).

Понятие земель сельскохозяйственного назначения связано с одним из важнейших принципов земельного законодательства – целевым назначением земель, в соответствии с которым в дальнейшем осуществляется их использование. Именно руководствуясь указанным принципом как основанием, производится разделение всех земель на соответствующие категории. Отнесением земель к той или иной категории законодательство определяет правовой режим земель каждой категории, права и обязанности субъектов, использующих эти земли.

До земельной реформы и реорганизации бывших колхозов и совхозов деление земель сельскохозяйственного назначения на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные угодья не имело правовых последствий, так как все эти земли закреплялись за сельскохозяйственными организациями на одном праве – праве постоянного (бессрочного) пользования и находились в государственной собственности.

Правовой режим сельскохозяйственных и несельскохозяйственных угодий поменялся в ходе осуществления земельной реформы. Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно–исследовательских,учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В ст. 78 Земельного кодекса РФ[27] указано кем могут использоваться земли сельскохозяйственного назначения.

Однако согласно статистике именно сельскохозяйственные предприятия – товаропроизводители используют большую часть земель сельскохозяйственного назначения.

Землям сельскохозяйственного назначения придается особое значение в силу следующих факторов: ограниченности (неизменности количества), неперемещаемости, невоссоздаваемости, неуничтожаемости, практически неисчерпаемости производительной силы.

Издревле земли сельского хозяйства давали человечеству все самое необходимое. Не случайно законодатель ставит их на первое место среди остальных семи категорий земель, выделяемых в законодательстве. Основное назначение рассматриваемой категории земель - производство сельскохозяйственной продукции. Поэтому при характеристике этих земель выделяется такое важнейшее их свойство, как плодородие, при отсутствии плодородия невозможно производство сельскохозяйственной продукции.

В связи с особенностями правового режима земель сельскохозяйственного назначения, их особой ценностью законодателем предусмотрены гарантии, устанавливающие приоритет землепользования. Статья 78 ЗК РФ говорит о том, что земли, пригодные для нужд сельского хозяйства предоставляются, прежде всего, для сельскохозяйственных целей. Строго ограничена возможность изменения целевого назначения этих земель, и их изъятие из сельскохозяйственного оборота. При предоставлении земельного участка сельскохозяйственного назначения приоритетностью пользуется именно сельскохозяйственное предприятие. В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».[28]

2. Порядок и особенности использования земель сельскохозяйственного назначения.

Согласно ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей:

ü гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

ü хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;

ü некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;

ü казачьими обществами;

ü опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;

ü общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, однако лишь для ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

Гражданам земельные участки предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Общая дееспособность граждан определяется нормами гражданского законодательства, то есть, как правило, возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия (по достижении восемнадцатилетнего возраста).

Получение же земельного участка для личного подсобного хозяйства предполагает проживание вблизи участка и его использование в свободное от основной работы время. Земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства может состоять из приусадебного земельного участка и полевого участка. Приусадебный земельный участок размещается около жилого дома. К нему может примыкать полевой земельный участок или находиться поблизости с ним.

Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены юридическим лицам, которые могут быть коммерческими и некоммерческими организациями.

Коммерческие организации в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов имеют общую правосубъектность (ст. 49 ГК РФ).[29] Как разъяснили Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ[30], коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных организаций, предусмотренных законом, наделены общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды предпринимательской деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких коммерческих организаций не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься.

Следовательно, хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы могут получить землю независимо от уставных целей деятельности, если в их учредительных документах не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Главное, чтобы эти организации использовали землю по основному целевому назначению – для ведения сельскохозяйственного производства или иных связанных с ним целей. Это может быть как основной вид деятельности организации, так и вспомогательный в виде подсобного производства, филиала и т.п.

Унитарные предприятия и некоммерческие организации, такие, как потребительские кооперативы (например, садоводческие товарищества), общественные организации, религиозные организации (объединения), благотворительные фонды и иные, могут получить земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения только при наличии специальной правосубъектности. В уставе организации должен быть предусмотрен такой вид деятельности, как ведение сельскохозяйственного производства, или иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством.

Особыми субъектами являются станичные и иные казачьи общества. Они представляют собой юридические лица, которым безвозмездно отводятся земельные наделы для коллективного землепользования на основе традиционных для казачества форм общинного владения землей либо общей собственности на землю (долевой или совместной).

Размер земельного надела, предоставляемого хуторскому и станичному обществу, определяется исходя из количества его участников в соответствии с установленным порядком, а также взятых ими на себя обязательств по несению государственной службы и необходимости создания запаса земель, обеспечивающего коллективное землепользование при расширении состава общества, выделение земельных участков гражданам, пожелавшим выйти из казачьего общества.

Родовые общины и семьи из числа малочисленных народов Севера, связанные с традиционными отраслями и промыслами, также являются особыми субъектами. Им передаются для использования оленьи пастбища, охотничьи рыболовные и другие угодья для комплексного использования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов, сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных растений и других). Без согласия родовых общин и семей из числа малочисленных народов Севера земельные участки не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием.[31]

Сельскохозяйственные угодья-пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Для строительства промышленных объектов и иных несельскохозяйственных нужд предоставляются земли, непригодные для ведения сельскохозяйственного производства, или сельскохозяйственные угодья из земель сельскохозяйственного назначения худшего качества по кадастровой стоимости. Для строительства линий электропередачи, связи, автомобильных дорог, магистральных трубопроводов и других подобных сооружений допускается предоставление сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения более высокого качества. Данные сооружения размещаются главным образом вдоль автомобильных дорог и границ полей севооборотов.

При решении вопроса о предоставлении земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных нужд существенное значение имеет вопрос о качестве земель и их пригодности для ведения сельскохозяйственного производства. При этом указанная норма, позволяющая использование земель с несельскохозяйственными целями, не содержит правила о переводе таких земель в иную категорию в порядке, предусмотренном ст. 8 Земельного кодекса РФ.[32]

Критерием отнесения сельскохозяйственных угодий к ценным и особо ценным является кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий. В соответствии с п.6 правил поведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных постановлением правительства РФ от 8 апреля 2000 года № 316[33], государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода. 3. Предлагаемые пути реформирования правового положения земель сельскохозяйственного назначения в современной аграрной реформе.

Суть аграрной реформы, по мнению выдающегося ученого А.А. Никонова «состоит в комплексном изменении всей системы аграрных отношений, включая собственность на землю и другие средства производства, системы ведения хозяйства и формы хозяйствования, социальные условия жизни на селе, рыночный механизм, преобразование межотраслевой и территориальной структуры агропромышленного производства, меры по его государственному регулированию».[34]

В первый же период современной аграрной реформы земельное законодательство было противоречивым, запутанным, состоящим из многочисленных указов Президента и Постановлений Правительства. Только благодаря новой политике бывшего президента РФ В.В. Путина земельно-аграрное законодательство стало принимать системный и прозрачный характер.[35] Так, в частности, принятием ФЗ от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» было достигнуто оптимальное законодательное решение очень важного на тот момент для России политического вопроса о правовой судьбе сельскохозяйственных земель, а именно вопроса, который на протяжении более чем десяти лет являлся главным камнем преткновения в принятии Земельного Кодекса.

До принятия Государственной Думой Федерального Собрания РФ правительственного проекта ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» было очень много рассуждений о его основополагающих принципах по регулированию купли-продажи земельных долей.

По словам бывшего Министра сельского хозяйства Алексея Гордеева (на сегодняшний день данный пост занимает Скрынник Елена Борисовна), земли сельскохозяйственного назначения, как и все прочие, должны быть введены в оборот. Противниками частной собственности на землю выступали не только члены партии КПРФ и Аграрно-промышленная группа, но и ½ фракции ОВР и примерно 2/3 из «Народного депутата» и «Регионов России».

Депутаты фракции ЛДПР использовали в вопросе частной собственности на землю расплывчатые формулировки, призванные сохранить статус-кво и отражающие нежелание в полной мере признать частную собственность на сельскохозяйственную землю.

Даже программа депутатской фракции «Яблоко» не отличалась точностью: в ней декларировалась приверженность частной собственности на землю, но конкретные предложения касались только рынка недвижимости. Лишь в программных документах СПС отстаивалась необходимость формирования института частной собственности на землю и развития рынка земли (извлечения из стенограммы заседания Государственной Думы).

По словам Геннадия Селезнева, экс-председателя государственной думы, (что касается лично его позиции, то он выступал против введения частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения): «Оппоненты ссылаются на опыт земельной реформы П.А. Столыпина, но при этом забывают, что она проводилась с учетом существования Земельного кадастра, в земствах и губерниях была проведена инвентаризация земельного фонда».

Важно подчеркнуть специфику реакции сельского хозяйства на разрушительные реформаторские меры.

По мнению академика Россельхозакадемии А.А. Шутькова, многие положения аграрной реформы, отраженные в Земельном кодексе, в ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и в иных федеральных законодательных актах, были предложены США и Всемирным банком.[36] Он приводит статистические данные, которые конкретизируют крайне тяжелое социально-экономическое положение российского села. За период с 1990 по 2005 гг. посевная площадь сельскохозяйственных культур снизилась на 35 %, поголовье скота сократилось в 3 раза, количество работников, занятых в сельском хозяйстве, сократилось с 8 млн. человек в 1990 году до 2,8 млн. в 2005 году, доля импортных продуктов в общем объеме товарных ресурсов продовольствия на внутреннем рынке составила около 40 %. По данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи 2006 года, только 5 % сельских жителей содержат личное подсобное хозяйство. Это объективная действительность последствий аграрной рыночной политики, в результате проведения которой Россия потеряла продовольственную независимость.

Фактически итогом реформ, связанных с реорганизацией колхозов и совхозов, стало выбывание значительных земельных массивов из хозяйственного оборота вследствие того, что собственники земельных долей не использовали сельскохозяйственные угодья в силу различных причин – состояния здоровья, пенсионного возраста, сложности процедур выдела земельных участков и т.п. – и не передавали права на их использование третьим лицам. По некоторым оценкам, уже к 2006 году до 70 % собственников земельных долей не имели возможности работать на земле.

По настоящее время земельные доли консолидируются в сельскохозяйственных предприятиях. Во временном пользовании у акционерных обществ и товариществ находится около 1 млн. га паевых земель, до сих пор, не востребованных их владельцами. Таким образом, приватизация колхозных и совхозных земель не решила до конца проблему формирования многоукладного землевладения и землепользования, а действующая законодательная база не обеспечивает ликвидности прав на землю. Для обеспечения возврата таких участков в хозяйственный оборот ст. 13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[37] устанавливается право субъекта РФ инициировать выделение в натуре используемых в течение трех лет земельных участков, а также требовать в суде прекращения права собственности на земельные доли, в счет которых выделен такой земельный участок, и признания права собственности субъекта РФ на такой земельный участок.

Законодатели постарались максимально усложнить процедуру продажи земельной доли и участков сельскохозяйственного назначения. Главными и наиболее трудноразрешимыми проблемами при отчуждении земельной доли на практике являются: первая – это получение согласия собственников на отчуждение земельной доли и вторая – выделение ее в натуре. Так, в Нижегородской области, как и в абсолютном большинстве регионов России, собственники не знают реального местонахождения причитающейся им земельной доли из полевых, сенокосных или пастбищных участков земель сельскохозяйственного предприятия. Более того, реальная площадь, указанная в свидетельстве на право собственности на землю, выданном гражданам в 1993 г. В соответствии с Указом президента от27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», не будет соответствовать изменившейся структуре площадей землепользования. При выделе в натуре неизбежно возникнут острые конфликты между собственниками.

В условиях дороговизны земель пригородных хозяйств многие собственники земельных долей активно пытаются их продать третьим лицам. Руководствуясь государственными интересами, в целях сохранения целостности существующего землепользования и предупреждения разбазаривания национального земельного богатства высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ должны принять меры по выкупу земельных долей в случаях, если другие собственники откажутся их купить, а после выкупа в областную земельную собственность распорядиться такими землями по-хозяйски, обеспечив сохранение их целевого использования. Анализ данной правовой нормы, закрепленной в ст. 8 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также накопленной судебной практики по использованию преимущественного права покупки у субъекта РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения приводится в ряде научных работ.

Среди них такие, как Кузнецова Л.В. «Преимущественное право: понятие и правовая природа», Паршин А. «Преимущественное право покупки у субъекта РФ» в отношении земель сельскохозяйственного назначения, Постатейный комментарий к ФЗ «об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Н.И.Калинин, А.А. Удачин.

В странах с развитой рыночной экономикой свободный обмен земельной собственностью – давно уже пройденный этап. В целях предотвращения спекуляции земельными участками в большинстве высокоразвитых стран предусмотрено, например, что любые купленные земли могут быть проданы только по истечении определенного законом срока. В Японии он составляет три года. В Нидерландах органы земельного контроля ратифицируют каждую сделку, связанную с переходом права собственности на землю. В ФРГ все земли более 1 га подлежат продаже только с разрешения местных властей. Для этого разработана специальная разрешительная процедура, предполагающая обоснование потенциальным покупателем необходимости покупки земли, а также предоставление свидетельства о его профессиональной подготовке. В ряде стран – во Франции, Дании – купля-продажа сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей запрещена (прежде всего, в районах особо плодородной земли) либо существенно ограничена.

Социологические опросы населения, предшествовавшие принятию Закона[38], стабильно отмечали следующие мнения населения: за продажу высказывались 19 %; о запрете на продажу – 10%, и 71% высказывались за аренду сельскохозяйственных земель иностранцами. Закон, как того требовали субъекты РФ, существенно расширяет полномочия региональных властей в регулировании земельных отношений.

Согласно ч. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» переданный в аренду гражданину или юридическому лицу земельный участок может быть приобретен таким арендатором в собственность по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка. Такое положение является новым в земельном законодательстве и следует предполагать, что полезно в плане усиления государственного регулирования по гарантированному выбору эффективного и стабильного собственника сельскохозяйственных земель. Этот принцип устойчивого землепользователя позволит превентивно отсечь проникновение на рынок полевых земель случайных псевдотоваропроизводителей.

Таким образом, впервые в России созданы условия для перераспределения земли в пользу эффективного собственника. Закон определил юридически грамотно, что такое земельная доля и как ею можно пользоваться. Он предоставил существенные полномочия регионам. И, наконец, Закон написан рамочно, что делает его гибким и позволяет своевременно реагировать на те или иные изменения, которые будут иметь место на практике его применения.

4. Итоги проводимой аграрной реформы.

В процессе проведения аграрной реформы на тот момент существовало множество правовых проблем, включающих большой блок земельных вопросов по праву собственности и иным вещным и обязательственным правам на землю; углубление реформы в стране вызвало необходимость постоянного совершенствования правового механизма по использованию земель сельскохозяйственного назначения.

Последним шагом в проведении аграрной реформы стало принятие ФЗ «О развитии сельского хозяйства» от 2006г.[39], целью которого, как определил бывший Президент РФ В.В. Путин, выступая 7 марта 2007 г. на заседании Совета при Президенте России по реализации национальных проектов, являлось обеспечение консолидации общих действий по комплексному развитию села и принятие мер государственной поддержки аграрно-промышленного сектора.

Говоря об итогах проведенной аграрной реформы, следует сделать следующие выводы:

Во-первых, развитие земельного рынка потребовало принятия ФЗ «Обороте земель сельскохозяйственного назначения», который осуществляет регулирование механизма по отчуждению земельных долей в праве общей собственности. Поскольку земельные участки имеют естественное происхождение и обладают плодородными свойствами, необходимы ограничения при совершении сделок с ними, и ныне действующий Закон[40] установил их.

Также сравнительный анализ законодательств стран с развитой экономикой показал, что ограничения при распоряжении земельными угодьями сводятся к установлению особой процедуры совершения сделок и запретам распоряжения ими в течение определенного срока с момента возникновения права собственности.

С принятием ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» процедура изменения целевого назначения земель приняла обязательный и единообразный порядок проведения на территории всей страны с учетом специфики региональных особенностей. Также надлежащим образом урегулированы отношения между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными предприятиями, фактически использующими их.

Во-вторых, на уровне Федерации в настоящее время урегулированы вопросы, связанные с правами на землю. ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» регулирует принципиально важные вопросы по сделкам с земельными долями.

В земельном законодательстве субъектов Федерации должна быть, прежде всего, отражена специфика региона, обусловленная природно-климатическими условиями и традициями. Именно в целях учета особенностей региона земельное законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Проведенный анализ земельного законодательства также позволяет прийти к выводу о том, что главными целями реформ было изменение организационно-правовых форм сельскохозяйственных предприятий, введение частной собственности на землю и организация земельного рынка. При этом вопросы пользования землей как основой сельскохозяйственного производства были оставлены за пределами реформы, которая исходила из того, что рынок сельскохозяйственных земель заставит сельскохозяйственных товаропроизводителей рационально использовать землю для развития производства.

Глава 2