Земли особо охраняемых территорий и объектов

Особенности режима земель особо охраняемых территорий и объектов в основном определяются Земельным кодексом РФ, ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»[53].

В соответствии с принципом совместного ведения (ст. 72 Конституции Российской Федерации), в сфере природопользования, охраны окружающей среды, культурного наследия, экологической безопасности и др. принимаются также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации; см., например, Закон Иркутской области «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области»[54].

Согласно ст. 94 ЗК РФ, к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное

ценное значение, которые изъяты в соответствии с актами органов государственной власти РФ и субъектов РФ, или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.

К землям особо охраняемых территорий относятся земли:

1) особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

2) природоохранного назначения;

3) рекреационного назначения;

4) историко-культурного назначения;

5) иные особо ценные земли в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами.

Наиболее жесткий режим охраны и использования установлен для земель особо охраняемых природных территорий, в том числе земель государственных природных заповедников, включая биосферные, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

В соответствии с п. 3 ст. 95 ЗК РФ, на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В пределах земель особо охраняемых природных территорий (ООПТ) изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

На специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель ООПТ допускается ограничение хозяйственной и рекреационной деятельности в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.

В целях защиты земель ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

Выделение охранных зон ООПТ, в том числе в составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов основано на положениях Севильской стратегии для биосферных заповедников, согласно которой каждый заповедник должен включать три элемента: одну или несколько основных территорий, пользующихся долгосрочной защитой и позволяющих сохранять биологическое разнообразие; четко определенную буферную зону, которая располагается вокруг центральных районов и используется для осуществления экологически безопасной деятельности, в том числе в области экологического образования, досуга, экотуризма; гибкую переходную зону, где могут проводиться некоторые виды сельскохозяйственной деятельности. Севильская стратегия была разработана в марте 1985 г. в Испании Международной конференцией экспертов под эгидой ЮНЕСКО; утверждена Международным координационным советом программы «Человек и биосфера» в ходе его 13-й сессии (12-16 июня 1995 г.)[55].

Земли ООПТ в основном изъяты из оборота или ограничены в обороте. Они преимущественно находятся в государственной собственности и управляются государственными учреждениями, которым предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования. Отчуждение и изъятие этих земель для других нужд запрещено. Нарушение особого режима охраны данных земель влечет повышенные меры ответственности (см. УК РФ; КоАП РФ).

В соответствии с п. 7 ст. 95 ЗК РФ, на землях ООПТ федерального значения запрещаются:

1) предоставление садоводческих и дачных участков;

2) строительство федеральных автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием особо охраняемых природных территорий;

3) движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;

4) иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.

Существующая в России система особо охраняемых природных территорий формировалась столетиями и включает в себя:

- 101 государственный природный заповедник общей площадью 33,5 млн. га (1,56% площади России);

- 40 национальных парков площадью 7 млн. га (0,41 % площади России);

- 68 государственных природных заказников федерального значения общей площадью 12,5 млн. га (0,73%);

- 2976 государственных природных заказников регионального значения общей площадью 67,8 млн. га (3,97%);

- 1024 памятника природы (в том числе 27 – федерального значения) общей площадью 2,6 млн. га (0,14%);

-31 природный парк регионального значения общей площадью 13,2 млн. га (0,77%).

Кроме того, создано более 2300 особо охраняемых природных территорий (ООПТ) иных категорий регионального и муниципального значения. Итого свыше 10% территории России – особо охраняемые природные территории¹.

Наиболее известной и значимой для сохранения биологического разнообразия категорией охраняемых территорий в России являются федеральные государственные природные заповедники. Первый общегосударственный российский заповедник – Баргузинский был создан в 1916 году[56]; сотый по счету, «Эрзи» в Республике Ингушетия, в декабре 2000 года[57], сто первый – «Кологривский лес» в Костромской области – в 2006 г[58]. В соответствии с ФЗ РФ «Об особо охраняемых природных территориях», государственные природные заповедники и национальные парки имеют статус природоохранных, научно-исследовательских и эколого-просветительских учреждений. В них сегодня работают свыше 8 тысяч штатных сотрудников.

Более мягкий режим установлен для земель природоохранного назначения, к которым согласно п. 1 ст. 97 относятся земли:

1) водоохранных зон рек и водоемов;

2) запретных и нерестоохранных полос;

3) лесов, выполняющих защитные функции;

4) противоэрозионных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений;

5) иные земли, выполняющие природоохранные функции.

На этих землях допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В их пределах вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Режим земель водоохранных зон рек и водоемов задается в основном водным законодательством. Однако и другие отрасли права участвуют в установлении правового режима земель: «земельное право не ходит в одиночку». Так, в соответствии с п. 8 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[59], отчуждению не подлежат, в частности, земельные участки в составе земель лесного и водного фонда, особо охраняемых природных территорий и объектов.

Согласно ч. 1 ст. 65 Водного кодекса РФ, водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы. Особенности режима этих территорий определяются статьей 65 Водного кодекса РФ.

Размеры водоохранных зон определяются в зависимости от величины и протяженности водного объекта, в их пределах запрещаются (ч.15 ст.65 ВК РФ):

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

В границах прибрежных защитных полос наряду с вышеназванными ограничениями запрещаются распашка земель; размещение отвалов размываемых грунтов; выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн.

Иной режим установлен для земель рекреационного назначения, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты. пригородные зеленые зоны.

Эти земли не ограничены в обороте, но на них запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Статьей 99 ЗК РФ, законодательством РФ и субъектов РФ о сохранении культурного наследия установлены особенности режима земель историко-культурного назначения, к которым относятся земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия.

К землям историко-культурного наследия относятся также достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения.

Объекты культурного наследия в соответствии со статьей 3 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» подразделяются на следующие виды:

памятники - отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки;

ансамбли - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

В соответствии со ст. 34 Закона об охране культурного наследия, в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно ст. 36 Закона, проекты проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия и в зонах охраны объекта культурного наследия подлежат согласованию с соответствующими органами охраны объектов культурного наследия.

Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля запрещаются, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Согласно ст. 49 Закона об охране культурного наследия, в случае, если в пределах земельного участка или участка водного объекта обнаружен объект археологического наследия, со дня обнаружения данного объекта собственник земельного участка или пользователь им либо водопользователь владеет, пользуется или распоряжается принадлежащим ему участком с соблюдением условий, установленных данным Федеральным законом для обеспечения сохранности выявленного объекта культурного наследия.

Объект археологического наследия и земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. Объекты археологического наследия находятся в государственной собственности.

В соответствии со ст. 10 Закона Иркутской области «О государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области», границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются администрацией области в отношении объектов культурного наследия регионального значения – по представлению областного органа охраны объектов культурного наследия; в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения – по представлению областного органа охраны объектов культурного наследия, согласованному с органом местного самоуправления муниципального образования, на территории которого расположены объекты культурного наследия.

Отметим, что в Перечень объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения Указом Президента РФ от 20 февраля 1995 г. № 176 [60] включены, кроме прочих, следующие объекты, расположенные на территории Иркутской области:

Архитектурно-этнографический музей «Тальцы» (Иркутский район, 47 км Байкальского тракта);

Комплекс памятников «Глазковский некрополь», эпоха неолита. (Г. Иркутск, участок левого берега р. Ангары, ограниченный улицами Боткина, Вокзальной, Касьянова, 2-й Железнодорожной);

Стоянка «Макарово-4», эпоха палеолита (Качугский район, 9 км от пос. Качуг, ниже по течению р. Лены, на правом ее берегу);

Могильник «Шумилиха», бронзовый век (Усольский район, 16 км от г. Усолья-Сибирского, ниже по течению р.Ангары, на левом ее берегу);

Стоянка «Горелый лес», эпоха мезолита (Усольский район, 3 км от пос. Мишелевка, ниже по течению р. Белой, на правом ее берегу);

Стоянка «Сосновый бор», эпохи палеолита и мезолита (Усольский район, территория профилактория «Утес», на правом берегу р. Белой);

Усадьба Сукачева (ул. Декабрьский Событий, 12), здание Русско-Азиатского банка (ул. Ленина, 38), здание городского театра (ул. К.Маркса, 14), Костел (ул. Сухэ-Батора,1) и еще 44 памятника градостроительства и архитектуры в г. Иркутске;

Комплекс Кругобайкальской железной дороги, 1902 – 1916 гг., от ж.-д. ст. «Байкал» до ж.-д. ст. «Слюдянка».

Несколько сотен зданий и сооружений г. Иркутска объявлены памятниками архитектуры областного и местного значения, что требует особой тщательности при рассмотрении режима городских земель.

В ст. 100 ЗК РФ обозначены виды особо ценных земель, на собственников и пользователей которых, возлагаются обязанности по их сохранению.