Обзор опыта зарубежных стран по профилактике правонарушений

3.1. Опыт некоторых стран мира в предупреждении правонарушений. Многие страны мира имеют собственную систему по предупреждению преступности в стране. В большинстве из них учитывается национальная специфика и исторические особенности развития общности проживающей на данной территории.

Исследования казахстанских и зарубежных авторов при рассмотрении проблемы предупреждения правонарушений среди личного состава на одно из первых мест помещают повышение заработной платы и материально-технического обеспечения. Помимо предупреждения коррупционых действий и преступлений корыстной направленности данная мера призвана повысить социальный статус сотрудников в целом, что также может предотвратить часть преступлений, совершаемых по иным, некорыстным мотивам.

В зарубежных полицейских системах действительно предлагаемый подход рассматривается в качестве неотъемлемого элемента социальной и антикоррупционной защиты персонала. В Канаде, например, зарплата полицейского за последние 30 лет выросла в 6 раз и теперь вдвое превышает зарплату квалифицированных рабочих промышленных предприятий. Работа сверх установленного графика оплачивается в повышенном размере. Желание полицейских повысить свой образовательный уровень без отрыва от службы всячески поощряется, в том числе и материально. Высоким является и уровень пенсионного обеспечения. 90,1% годового бюджета полиции расходуется на выплату зарплаты, остальные расходы идут на непосредственное обеспечение правоохранительной деятельности. Как результат – очень низкий уровень коррупции среди полиции, высокий престиж профессии в глазах населения. Анализ бюджета британской полиции показывает, что только 23% расходуется непосредственно на деятельность, направленную на снижение криминальной активности, противодействие организованной преступности и расследование преступлений. Фонд заработной платы составляет при этом в бюджете 70,6%.

Однако кроме обычного увеличения уровня материального обеспечения сотрудников, в научных исследованиях достаточно редко встречаются иные подходы к решению проблем экономического характера.

Одним из немногих является способ повышения заработной платы сотрудников за счет передачи в распоряжение подразделений фиксированной части возмещенного преступниками материального ущерба. Российские исследователи при этом делают ссылку на исторический опыт в виде постановления Совнаркома от 20 июня 1922 г., которым вводилась новая система премирования сотрудников уголовного розыска за раскрытие краж. 10% стоимости разысканного государственного и кооперативного имущества и 15% стоимости разысканного имущества отдельных лиц отчислялись в распоряжение соответствующего отдела розыска. После этого начальник имел право 35% из отчисленной суммы выдавать сотрудникам, разыскавшим имущество, расходовать еще 15% на премирование за раскрытие других преступлений, а остальную сумму перечислял в особый фонд помощи.

Не возражая против предложенного подхода к предупреждению корыстной преступности среди личного состава ОВД, мы все же не разделяем выводов российских коллег, которые полагают, что в результате законодательного закрепления данного подхода у сотрудников отпадет необходимость в поиске дополнительных источников заработка. Мы также далеки от мысли, что такое решение проблемы финансирования личного состава позволит восстановить социальный престиж милицейской службы и создаст благоприятные условия для адекватной оценки качества работы каждого сотрудника. На наш взгляд, рассматриваемый вид премирования возможен только как временное средство, поскольку ставит в неравноправное положение различные службы ОВД. Кроме того, возмещение материального ущерба, являясь компетенцией суда, потенциально может превратиться для сотрудников в самоцель, заслонив основной смысл правоохранительной деятельности.

Более совершенным видится система премирования сотрудников различных служб на основе учета их деятельности по ряду показателей. Центральное место среди предлагаемых показателей занимают затраты времени на выполнение той или иной служебной задачи и результаты работы каждого отдельно взятого сотрудника. Подобная система регулирования зарплаты и стимулирования активного выполнения служебных обязанностей не является принципиально новой и встречается, прежде всего, в практике британской и американской полиции. Установленная в них практика бальной оценки ежемесячных результатов деятельности позволяет четко фиксировать объем выполненных полицейским конкретных действий – арестов, участий в преследовании, наложенных штрафов и т.д. В случае перевыполнения средней месячной нормы действий полицейский получает прибавку к заработной плате в виде премии или возможность внеочередного направления на курсы повышения квалификации с последующей возможностью карьерного роста.

Хотя данная система и позволяет формировать позитивную мотивацию даже в условиях ограниченных финансовых ресурсов, однако для использования таких средств стимулирования в фонде заработной платы подразделений необходим известный резерв, который, опять-таки, обычно появляется в результате тривиального увеличения бюджетных ассигнований. В качественном отношении рассмотренные методы экономической защиты личного состава и предупреждения правонарушений оставляют органы внутренних дел относительно пассивным субъектом, всецело зависящим от предоставляемых государством денежных средств.

С учетом сказаного, мы предлагаем обратить внимание еще на один из подходов, практикующийся в ряде полицейских систем США и Западной Европы. Он получил название вторичной занятости и позволяет применять контролируемую руководством полиции работу подчиненных по совместительству как достаточно эффективный антикоррупционный метод. В большинстве европейских стран существуют достаточно строгие ограничения на работу полицейских во внеслужебное время, однако полный запрет устанавливается только там, где государство имеет возможность обеспечить действительно высокий уровень оплаты труда полицейских.

В качестве наиболее наглядного примера противодействия коррупции среди персонала полиции можно привести опыт администрации миротворческой миссии ООН в Косово, которая столкнулась с проблемой формирования полиции европейского образца в условиях, когда высокий уровень безработицы, контрабандной деятельности и активность организованной преступности представляли реальную угрозу коррумпирования молодой полиции.

Наряду с разработкой нормативно-правовой базы по инициативе ООН был изучен опыт полиций различных стран и в качестве пробной модели в структуре местной полиции Косово был создан отдел вторичной занятости (Second Employment Unit). Основной его задачей стало предоставление возможности полицейским получать законный источник доходов во внеслужебное время и координация спроса населения на охранные услуги.

Любая работа по совместительству разрешается только с письменного разрешения указанного отдела. Предоставленная дополнительная работа рассматривается при этом как привилегия и может быть в любой момент отменена или ограничена руководством полиции. Полицейский также может быть отозван на основное место службы в случае оперативной необходимости. На получение работы по совместительству могут претендовать полицейские, прошедшие курс первоначальной подготовки, не имеющие дисциплинарных взысканий и успешно выполняющие свои основные служебные обязанности.

При выборе работы на вторичном рынке занятости в первую очередь принимается во внимание требование, согласно которому выполняемые полицейским функции никоим образом не пересекаются с его непосредственными служебными обязанностями по основному месту работы, не требуют использования его полномочий как представителя власти и выполняются полицейским в свободное от службы время.

Юридическое оформление вторичной занятости осуществляется в виде заключения контракта между полицейским подразделением и заинтересованными юридическими лицами, где в перечне предоставляемых полицейскими офицерами услуг указываются такие виды возможной деятельности, как управление дорожным движением, охрана жизни и собственности граждан, оперативные мероприятия, охрана порядка при проведении массовых мероприятий, осуществление правоохранительных функций в отношении представителей органов власти (охрана, сопровождение, соблюдение пропускного режима).

Длительность работы по совместительству ограничивается 24 часами в течение рабочей недели и не может превышать 10 часов в день, если полицейский работает во время своего отпуска.

В ходе трудовой деятельности на вторичном рынке занятости не разрешается работа, в ходе осуществления которой существует потенциальная угроза возникновения конфликта ведоственных и частнопредпринимательских интересов. Примером таких занятий могут быть следующие:

– торговля или сбор денег (штрафы, налоги, услуги парковки);

– любого рода частные расследования или иная работа, для выполнения которой полицейскому необходимо иметь доступ к служебной оперативной информации;

– работа, требующая ношения полицейской униформы;

– любая помощь при подготовке уголовных или гражданских дел для их защиты в суде;

– обеспечение безопасности официальным представителям политических партий в качестве телохранителей или агентов охраны.

Не допускается также работа, при выполнении которой ставится под угрозу статус и достоинство правоохранительной деятельности как профессиональной организации. Примером такой трудовой занятости может служить работа в заведениях, где осуществляется продажа книг, журналов, видеокассет эротического содержания, а также различные предметы, обеспечивающие развлечения сексуального характера; любая работа, предполагающая производство, транспортировку или продажу спиртных напитков как основной вид деятельности; работа в заведениях игорного бизнеса.

Изложенная стратегия в отношении трудовой занятости личного состава дает положительные результаты и может быть учтена при разработке ведомственной политики МВД Украины в данном направлении. На наш взгляд, в современных условиях рыночных отношений широкий доступ персонала правоохранительных органов к легальным способам заработка при наличии эффективных форм контроля за его осуществлением создает наиболее благоприятные условия для решения проблемы поднятия социального статуса персонала и предупреждения значительной части коррупционных правонарушений и преступлений корыстного характера.

Не следует отказываться и от таких сложившихся форм предупреждения правонарушений, как установление системы льгот для личного состава ОВД, набор которых может быть расширен предоставлением за безупречную службу льготных кредитов для покупки недвижимости, получения образования, внеконкурсный прием детей таких сотрудников в ведомственные учебные заведения и т.п.

Основополагающее значение для регулирования профилактической деятельности в Республике Узбекистан имеет Конституция, обладающая высшей юридической силой. В ней закреплены основы суверенитета государства, принципы организации, цели, основные права, свободы и обязанности человека. Как справедливо полагают ведущие правоведы, государство призвано заботиться об охране, приумножении и широком использовании духовных ценностей, о нравственном и эстетическом воспитании людей, повышении их культурного уровня.

Отсюда важным принципом взаимоотношения государства и личности является гарантия прав и свобод граждан. Уважение личности, охрана прав и свобод каждого человека - конституционная обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц Республики Узбекистан.

В статье 18 Конституции РУ регламентировано, что все граждане имеют одинаковые права и свободы и равны перед законом без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения. При проведении профилактической работы недопустимо умаление достоинства личности (ст. 19); осуществление прав и свобод гражданином не должно нарушать законных интересов, прав и свобод других лиц, государства и общества (ст. 20); никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (ст. 36); каждый имеет право на защиту от посягательств на его честь и достоинство, на невмешательство в его частную жизнь, на неприкосновенность его жилища (ст. 27).

Для организации и осуществления виктимологической профилактики основополагающее значение имеет статья 24 Конституции РУ, согласно которой право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека и посягательство на нее является тягчайшим преступлением. Каждый гражданин Узбекистана имеет право на свободу и личную неприкосновенность, и никто не может быть подвергнут аресту или содержанию под стражей иначе как на основании закона (ст. 25). В статье 26 Конституции РУ регламентировано, что каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет установлена законным порядком. Никто не может быть подвергнут пыткам, насилию, медицинским или научным опытам без своего согласия (ст. 26). Все государственные органы, общественные объединения и должностные лица обязаны обеспечивать гражданам возможность ознакомления с документами, затрагивающими их права и интересы (ст. 30). Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, право обжалования в суд незаконных действий государственных органов, должностных лиц, общественных объединений (ст. 44).

Основополагающее значение в правовом регулировании профилактической деятельности в Узбекистане имеет ряд положений уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства. Четкая постановка перед уголовным судопроизводством задачи предупреждения преступности, расширение предмета доказывания за счет включения в него обстоятельств, способствующих совершению преступлений, возложение на суд, предварительное следствие, органы дознания обязанности выявлять, принимать меры по устранению этих обстоятельств и предоставление им соответствующих прав - все это создает прочную юридическую базу деятельности правоохранительных органов по профилактике преступлений.

В Узбекистане нормы Уголовного кодекса выполняют не только охранительную, но и предупредительную функции. Так, в ст. 2 УК РУ выделена предупредительная задача уголовного права - через воздействие на сознание граждан путем устрашения, убеждения в невыгодности занятия преступной деятельностью.

Известный норвежский криминолог Нильс Кристи говорит об этом по-другому: «Отождествление приводит к тому, что общие стандарты становятся действенными для всех, и, таким образом, оно предупреждает крайние мере. Пример отождествления: это мог бы быть я, меня могли осудить и отправить в тюрьму».

Профилактическая функция уголовного законодательства Республики Узбекистан проявляется также во многих поощрительных нормах, которые предоставляют гражданам, преступившим уголовный закон. Например, у граждан есть возможность избежать уголовной ответственности, если: лицо, виновное в совершении преступления, раскаялось (ст. 66 УК РУ); примирилось (ст. 66. 1 УК РУ); освобождение лица от уголовной ответственности вследствие истечения срока давности привлечения к уголовной ответственности (ст. 64 УК РУ); в силу утраты деянием или лицом общественной опасности (ст. 65 УК РУ); по болезни (ст. 67 УК РУ); на основании акта амнистии (ст. 68 УК РУ).

Важной профилактической нормой является ст. 6 УК РУ, в которой указывается, что общественные объединения, органы самоуправления граждан или коллективы могут в случаях, предусмотренных законом, привлекаться к исправлению лиц, совершивших преступления.

Также статьи гл. X УК РУ «Хищение чужого имущества», гл. XI УК РУ «Преступления, не связанные с хищением чужого имущества», гл. XII УК РУ «Преступления против основ экономики», гл. XIII УК РУ «Преступления в сфере хозяйственной деятельности» в основе своей носят предупредительный характер и способствуют защите предпринимательской, банковской деятельности, охране экономики государства от преступных посягательств на материальные, финансовые и другие ресурсы. Также они опираются на широкий спектр гражданско-правовых и других норм, регулирующих различные виды деятельности.

Наконец, важное значение для правового регулирования предупреждения преступности в Узбекистане имеют следующие нормы гл. 36 УПК РУ «Меры предупреждения преступлений»: обязанность выявлять причины преступления и условия, способствующие его совершению (ст. 296); обязательность внесения представления дознавателем, следователем, прокурором об устранении причин преступления и условий, способствующих его совершению (ст. 297); внесения частного определения суда об устранении причин преступлений и условий, способствующих его совершению (ст. 298); обязанность выполнять представления и частные определения всеми государственными чиновниками и гражданами (ст. 299); внесение представления и частного определения об образцовом выполнении гражданином общественного долга (ст. 300). В последнем случае речь идет о социально позитивном значении норм права в плане предупреждения преступлений. Другими словами, в уголовно-процессуальном законодательстве установлены стимулирующие правила поведения, соблюдение которых всячески приветствуется и поощряется.

Важную роль в правовом регулировании профилактики правонарушений играют нормы уголовно-исполнительного законодательства РУ. Так, ст. 2 УИК РУ определяет задачу уголовно-исполнительного законодательства, в которой определены такие немаловажные аспекты, как обеспечение исполнения наказания, исправление осужденных, охрана прав,

свобод и законных интересов осужденных.

Следует отметить, что в ст. 4 УИК РУ впервые закреплено соотношение уголовно-исполнительного законодательства и международно-правовых актов. Важное значение в регулировании профилактической деятельности имеет ст. 6 УИК РУ, которая определяет такие принципы уголовно-исполнительного законодательства, как: законность, справедливость, гуманизм, демократизм, дифференциация и индивидуализация исполнения наказания, рациональное применение принудительных средств и стимулирование правопослушного поведения осужденных. Следует отметить, что в уголовно-исполнительном кодексе РУ впервые закреплено 7 основных принципов, которые ранее не находили своего места в исправительно-трудовом законодательстве. Лишь в ИТК Узб. ССР 1970 г. декларировались отдельные принципы. Ст. 10 ИТК Узб. ССР об индивидуализации исполнения наказаний (ст. 7 ИТК Узб. ССР). Тем самым система принципов исполнения и отбывания наказания в исправительно-трудовом законодательстве не сформировалась, в ней находили свое отражение только отдельные стороны общественных отношений в области исполнения наказаний.

Глава 2 УИК РУ «Правовое положение осужденных» также имеет прямое отношение к профилактике правонарушений. В ней определены такие правовые вопросы, как, например: основы правового положения осужденных (граждан РУ, иностранцев и лиц без гражданства) (ст. 8); основные права осужденных (получение различной информации о порядке и условиях отбывания наказания, обращение на своем родном языке или на другом языке с предложениями, получать ответы на свои предложения и т.д.) (ст. 9); обеспечение права на получение юридической помощи (ст, 10); право осужденных на личную безопасность (ст. 11); обеспечение свободы совести осужденных (исповедование любой религии или неисповедования никакой) (ст. 12).

Правовые нормы, регулирующие профилактику преступлений в Республике Узбекистан, представляют собой совокупность различных нормативных актов (правительственных решений, ведомственных нормативных актов, решений хокимиятов (об этом более подробно будет сказано ниже), правил внутреннего распорядка предприятий и учреждений и т.д.). Они определяют соответствующую деятельность органов государственной власти, государственного управления, правосудия, различных хозяйственных, культурно-образовательных и воспитательных учреждений, администрации предприятий, а также общественных организаций и отдельных граждан. Таким образом, нормативные акты охватывают широкий круг субъектов профилактики, регламентируя их деятельность в этой области.

Среди законодательных актов с определенной профилактической направленностью можно выделить такие нормативно-правовые акты, как: Постановление Кабинета Министров РУ от 06 июня 2001г. № 247-41 «О мерах по усилению роли профилактической службы МВД Республики Узбекистан в борьбе с преступностью»; Закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности в связи либерализацией уголовных наказаний».

Говоря о Законе «О внесении изменений и дополнений в Уголовный, Уголовно-процессуальный кодексы и Кодекс Республики Узбекистан об административной ответственности в связи с либерализацией уголовных наказаний», хотелось бы отметить, что изменения и дополнения свидетельствуют именно о реформировании законодательства страны в сторону его гуманизации, что немаловажно для правового, демократического, цивилизованного общества.