Эпизод 1: борьба элит и «картельные соглашения»

(1993—2000) Процессы институционального строительства в постсоветских государствах во многом стали побочным продуктом кон­фликтов ключевых политических сторон — различных сегментов элит, констелляции и политические ориентации которых (во мно­гом унаследованные от советского периода истории) обусловливали как институциональ­ный выбор, так и его политические послед­ствия. Острые конфликты российских элит обнаружились в 1992—1993 годах на фоне развала СССР, глубокого экономического спада и высокого уровня инфляции. Элиты разделились на два лагеря, сложившихся вокруг президента Бориса Ельцина и вокруг Верховного Совета России. В основе их борьбы, помимо разногласий по эконо­мическим вопросам, лежало стремление захватить доминирующую позицию.

Распределение ресурсов было очевидно неравным: Ельцин был куда сильнее своих оппонентов, пользовался более высокой массовой поддержкой, поэтому цена подавле­ния противников казалась довольно низкой. В сентябре 1993-го он объявил о роспуске парламента, но тот отказался подчиниться и объявил импичмент президенту. Однако после обстрела здания парламента из танко­вых орудий парламентарии, не имея выбора, были вынуждены сдаться. Победа в «игре с нулевой суммой» стала поворотным пунктом при выборе институтов: в декабре 1993 года Ельцин, не встретив серьезного сопротивле­ния, навязал принятие на референдуме про­екта конституции и гарантировал себе широ­кий объем полномочий при почти полном отсутствии сдержек и противовесов. Едва ли не единственным формальным институ­циональным ограничением президентской власти было ограничение срока президент­ских полномочий двумя четырехлетними периодами подряд.

Казалось бы, такое институциональное устройство, возникшее в результате разреше­ния конфликта элит по принципу «победи­тель получает все», позволяло Ельцину — по причине отсутствия институциональных ограничений — применить стратегию пода­вления оппонентов (подобно действиям Лукашенко в Белоруссии после 1996-го). На практике, однако, вопреки вроде бы открывавшимся институциональным воз­можностям для неограниченного произвола, Ельцин после 1993 года вынужден был отка­заться от методов подавления из-за нарастаю­щей фрагментации элит на фоне слабости государства. Рыхлая коалиция Ельцина распалась на несколько конкурирую­щих клик, что вело к повышению относитель­ной цены подавления оппонентов, особенно в условиях упадка и фрагментации силового и еще больше — дистрибутивного потенциала российского государства. У Ельцина не было достаточно сил и ресурсов (включая под­держку со стороны элит и общества в целом) для того, чтобы одержать верх над своими потенциальными противниками на всех аре­нах. У его же потенциальных противников, равно как и у других, не было ни сти­мулов, ни ресурсов для взаимной устойчивой кооперации по принципу «негативного кон­сенсуса» (несмотря на то, что на парламент­ских выборах в декабре 1993-го оппозицион­ные партии различных оттенков смогли полу­чить около половины мест в Государственной думе). Хотя политические институты в тот период служили довольно слабыми «фильтра­ми» деятельности факторов, они тем не менее предотвращали подрыв статус-кво и по умол­чанию способствовали сохранению стихийно сложившегося частичного и неэффективного равновесия политических сил в стране.

В этих условиях Ельцин, как доминирую­щий участник российской политики, сменил стратегию подавления на более дешевую — на кооперацию с подчиненными, вклю­чая и часть своих бывших противников, что значимым образом отразилось на процессах институционального строительства. Начиная с 1994-го лагерь Ельцина инициировал серию неявных «картельных соглашений» элит. Ряд региональных лидеров, которые были готовы «присягнуть» на лояльность Ельцину, под­писали двусторонние договоры с Центром, предоставившие им многочисленные привилегии в части налогов и прав собственности. Оппозиционные партии и политики были включены в рамки нового режима, не создавая при этом угрозы его подрыва. Даже обла­дая большинством в Государственной думе (в 1996—1999 годах), они предпочитали поли­тическое маневрирование и компромиссы с исполнительной властью, а не конфронтацию с правящей группой. Эти компромиссы нашли отражение и в практике институцио­нального строительства: многие принятые с согласия заинтересованных сторон законы (включая и нормативные акты, регулировав­шие отношения Центра и регионов, а также электоральную политику) были полны поло­винчатых формулировок, умолчаний и «дыр». Президентские выборы 1996-го сыграли ключевую роль в поддержании «картельных соглашений» и сохранении статус-кво. Хотя варианты отмены выборов или непризнания их результатов в случае поражения являлись одним из критически важных аспектов кам­пании Ельцина, а его команда даже было приступила к роспуску Думы, цена подрыва существующих институтов и выживания правящей группы посредством подавления оппозиции (и отказа от выборов) оказалась слишком высока. Это могло расколоть элиты еще глубже, чем в 1993 году. В итоге прези­дентская команда вынуждена была пойти на сохранение институтов и на менее дорогую кооперацию с подчиненными, видя в этом наименьшее из зол. Выборы, которые расценивались как явно несправедливые, не говоря уже о фактах фальсификации в пользу Ельцина, не встретили отпора со стороны политических сил, включая оппозицию, при­знавшую их итоги.

Парадоксальным образом, в условиях отмечавшейся всеми наблюдателями слабо­сти российского государства, российские политические институты поддерживали, по крайней мере на время, элементы демокра­тического устройства. Но платой за такое поддержание статус-кво стал ряд глубоких патологий в политике и управлении. В части партийной системы России специалисты критиковали ее избыточную фрагментацию (из-за повышенного предложения во всех сегментах российского электорального рынка) и высокий уровень электоральной неустойчивости (из-за высокой эластичности спроса избирателей). В общенациональной и особенно субнациональной электоральной политике также отмечалась ключевая роль непартийных политиков, опиравшихся на региональные и/или отраслевые группы интересов. В части взаимоотношений Центра с российскими регионами наблю­далась спонтанная передача важнейших рычагов управления сверху вниз, к которым относились:

- полномочия в сфере институционально­го регулирования (принятие региональ­ных законов, ряд из которых противоре­чил федеральным нормам, а также систе­матическое неисполнение федеральных законов на уровне отдельных регионов), административные ресурсы, в том числе влияние регионов на назначение руко­водителей федеральных органов власти, включая силовые структуры (прокуратура, милиция), а в ряде случаев также и их переход de facto в подчинение региональ­ных политико-финансовых (а порой и кри­минальных) группировок [18],

- экономические ресурсы, в частности, права собственности, которые в значи­тельной мере переходили под контроль региональных администраций, игравших роль «группы вето» в экономической политике,

-контроль над бюджетными средствами, субнациональная доля которых возросла в общем объеме российского бюджета в 1998 году до почти 60 проц. за счет сокра­щения доли средств, находившихся под управлением Центра,

- утрата Центром рычагов воздействия на региональные политические процессы и превращение региональных элит в группы, способные осуществлять право «вето» в ходе федеральных выборов, тем самым вынуждая Центр к новым уступкам. Наконец, в части взаимодействия зако­нодательной и исполнительной власти в условиях «разделенного правления» проис­ходило систематическое откладывание или замораживание принятия многих крайне необходимых стране законов, что блокирова­ло проведение важнейших реформ. По сути, неэффективное институциональное равнове­сие в России сыграло немалую роль в финан­совом кризисе 1998 года.

Частичное равновесие неэффективных институтов сопровождалось острыми кон­фликтами элит, возникавшими всякий раз при изменении баланса сил между сторонами. В преддверии электорального цикла 1999—2000 годов рыхлая коалиция регио­нальных лидеров и «олигархов» была готова к захвату доминирующей позиции, стремясь к победе на конкурентных выборах. Но такой сценарий развития событий не был реализован, причем не только из-за соотно­шения сил, стихийно сложившегося в ходе «войны за ельцинское наследство», когда Владимир Путин и его окружение добились смены предпочтений региональных лидеров и представителей бизнеса, игравших в ходе кампании ключевую роль. Проблема была и в том, что низкая эффективность российских политических институтов, особенно остро проявившаяся в ходе финансового кризиса 1998-го, не устраивала российский полити­ческий класс, который стремился не только максимизировать собственные выгоды в ходе многочисленных конфликтов, но и преодо­леть стихийно сложившееся частичное институциональное равновесие. В этой связи отмечался «запрос на рецентрализацию», доминировавший после 1998 года среди российских элит. Но и идеи усиления полномо­чий парламента, ограничения президентской власти и консолидации партийной системы присутствовали в ходе думских выборов 1999-го в программах ряда партий независи­мо от их ориентации. Запрос на институ­циональные изменения, однако, был вопло­щен в жизнь таким образом, что лекарство от патологий 1990-х годов оказалось страшнее самой болезни.