Эпизод 2: «навязанный консенсус» (2000—2010)

Казалось бы, переход президентской вла­сти от Ельцина к Путину в начале 2000-го открывал новые возможности для успешного институционального строительства в России. Но, получив доступ к доминирую­щей позиции, Путин не имел никаких сти­мулов ее ослаблять; напротив, исправление институциональных патологий в 2000-е годы оказалось направлено не на повышение эффективности институтов, а на их ослабление и на снижение автономии подчиненных. Именно эти цели и преследовали институциональные измене­ния 2000-х, связанные с рецентрализацией государства и переформатированием рос­сийской электоральной и партийной систем. Хотя формальное распределение полномо­чий между президентом и иными сторонами российской политики на первых порах не претерпело изменений, сам характер их взаимодействий качественно изменился. «Картельные соглашения» элит при Ельцине распадались из-за низкой эффективности институтов, побуждавшей подчиненных акторов искать автономии по отношению к доминирующему актору, который был не способен устойчиво защищать свои позиции. При Путине условия новых «картельных соглашений» приобрели характер «предло­жения, от которого невозможно отказаться», или своего рода «навязанного консенсуса».

В свою очередь, доминирующая стратегия «лояльности» Путину со стороны подчинен­ных была вызвана недостатком у них ресурсов для «протеста». Для Путина изначальный выбор в пользу кооперации, а не подавления был обусловлен обстоятель­ствами его прихода на политическую сцену в качестве президента. В начале 2000-х годов его преобладание в контроле над ресурсами было относительным, а не абсолютным, поэтому и цена подавления противников была весьма высокой. Это с особой отчетливостью обнаруживается на фоне предшествующего десятилетия жестких межэлитных конфликтов, низкой эффективности институтов и высокой неопределенно­сти. Кооперация с подчиненными была выгодна для Путина, который благода­ря этому увеличил свой контроль над ресур­сами и успешно ослаблял своих младших партнеров посредством тактики «разделяй и властвуй». Такая констелляция во многом определялась неформальным торгом под­чиненных акторов с доминирующим и между собой в рамках «навязанного консенсуса», а не посредством значимой электоральной конкуренции. Но условия хрупкой сделки оказались нарушены, когда доминирующий актор смог сосредоточить в своих руках объем ресурсов, позволивший резко снизить цену подавления.

С начала 2000-х годов Государственная дума поддерживала почти все президентские законопроекты независимо от их содержа­ния, а преобразованная в «Единую Россию» (ЕР) «партия власти» обладала большинством мест в нижней палате. Парламентское доминирование партии, обусловленное имплицитной коалиционной политикой пар­тии на думских выборах 2003-го, изменения­ми думского регламента и формированием «сфабрикованного сверхбольшинства», позволило ЕР получить более чем 2/3 дум­ских мандатов. У ЕР, так и не ставшей авто­номной от президентской администрации, которая руководила ею по принципу «внеш­него управления», не было стимулов к укреплению Думы. Более того, провозгласив устами своего лидера Бориса Грызлова, что «парламент — не место для дискуссий», она сознательно превратила его в маловлиятель­ный и малозначимый институт. В дополнение к этому Путин создал федеральные округа по всей территории страны, назначив своих представителей с полномочиями коорди­нировать деятельность федеральных мини­стерств и ведомств в регионах, а также кон­тролировать использование федерального имущества и средств федерального бюджета. Ресурсы региональных лидеров, прежде рас­полагавших полнотой власти в своих «вотчи­нах», были серьезно ограничены, а в верхней палате парламента — Совете Федерации — их сменили назначенные чиновники, после чего палата утратила всякое политическое значе­ние. Президент же получил право распускать региональные легислатуры и отстранять от должности глав исполнительной власти регионов в случаях нарушения ими федераль­ных законов. Одновременно Путин начал атаки на независимые СМИ, большинство из которых были вынуждены прибегнуть к самоцензуре и/или перешли под прямой либо косвенный контроль государства или связанных с ним бизнес-групп. Путин заявил о «равноудаленном» подходе государства к бизнесу в обмен на отказ последнего от уча­стия в принятии ключевых политических решений, в то время как несогласные с этим подходом были подвергнуты преследовани­ям, наиболее ярким примером чего стало «дело Юкоса». Резюмируя, можно сказать, что после 2000 года Путин не только добился прекращения конкуренции элит, но и смог осуществить институциональные изменения, ослаблявшие позиции всех политических сторон, кроме доминирующей. В итоге пре­зидентская администрация превратилась в единственный центр институционального строительства в стране, а главной целью политики институциональных изменений стало формальное закрепление монополии правящей группы на власть и на извлечение ренты.

Если на первом этапе и рецентрализация, и реформирование электоральной и партий­ной систем в качестве побочных эффектов стимулировали некоторое ослабление про­извола субнациональных авторитарных режимов и даже рост политической конку­ренции на региональных и местных выбо­рах, то новый раунд институциональных изменений, начатых после 2003—2004 годов, повлек за собой упадок и разложение (и без того слабых) демократических институтов. После 2003-го Кремль инициировал новую волну реформ, направленных на дальнейшее ограничение поля политической конкурен­ции. К ним следует отнести: повышение барьера для прохождения списков партий в Государственную думу (и в большинство региональных легислатур) с 5 проц. до 7 проц. и принятие в новой редакции закона о политических партиях, ужесточившего орга­низационные требования и требования член­ства при регистрации политических партий на фоне перерегистрации ранее созданных партий на новых условиях. Это существенно повысило входной барьер на российском рынке партийной политики: создание новых партий стало крайне затруднительным, а численность партий в 2003—2008 годах сокра­тилась с 46 до 7. Кроме того, запрет на соз­дание предвыборных блоков сделал крайне затруднительным выживание малых партий. Реформа избирательной системы на думских выборах (замена смешанной системы голо­сованием за закрытые партийные списки) повысила партийную дисциплину внутри ЕР и лояльность ее депутатов Кремлю, позволив ЕР достичь электорального доминирования по итогам думских выборов 2007-го. Успеху «Единой России» способствовало немало факторов, начиная от высокого уровня мас­совой поддержки Владимира Путина и закан­чивая несправедливым характером выборов, но вместе с тем ни одна иная партия не способна была представить адекватную аль­тернативу «партии власти». Кроме того, при­нятие Думой новых законов, усиливавших государственный контроль над общественны­ми организациями и ставивших их в зависи­мость от органов власти, а также изменение правил проведения публичных мероприятий развязывали властям руки в том, что касается предотвращения антисистемной мобилиза­ции в рамках гражданских общественных инициатив и силового подавления протест-ных акций (масштаб которых в России, впро­чем, оставался невысок на протяжении всего постсоветского периода).

Начиная с 2003-го, по инициативе пре­зидентской администрации, на выборах региональных легислатур была принуди­тельно введена смешанная избирательная система, призванная закрепить влияние в регионах общефедеральных партий и, пре­жде всего, главного орудия Кремля — «Единой России». Но эта мера дала лишь ограни­ченный эффект с точки зрения усиления контроля Центра над локальными лидерами. Напротив, в 2003—2004 годах ЕР добивалась успехов на региональных и местных выборах лишь там, где отделения этих партий сами находились под контролем губернаторов и/ или мэров городов. У тех же не было стиму­лов класть все яйца в одну корзину, поэтому они распределяли свою поддержку между разными партиями и блоками, созданными подконтрольными им отделениями общена­циональных партий. Хотя стимулирование межпартийной конкуренции само по себе рас­ширяло набор политических альтернатив на региональном и местном уровнях и в перспек­тиве могло бы способствовать подрыву субна­ционального авторитаризма, такое развитие событий не входило в планы лидеров страны, заинтересованных прежде всего в удержании власти в ходе федеральных выборов 2007— 2008 годов. Такой исход мог быть обеспечен, помимо прочего, включением субнациональ­ных «политических машин» в состав общена­циональной «колонны». Поэтому принятое Центром в 2004-м решение об отмене выбо­ров глав исполнительной власти регионов стало логическим продолжением политики рецентрализации. Введение фактического назначения глав исполнительной власти реги­онов, по сути, означало новый неформальный контракт между Центром и локальными лиде­рами, который решал проблему взаимных обязательств, ранее препятствовавшую пре­вращению «Единой России» в доминирующую партии. Институциональные изменения также порождали новые стимулы для локаль­ных лидеров, вынуждая их быть лояльными ЕР и при этом не оставляя им прежних воз­можностей для диверсификации политиче­ских инвестиций. Вряд ли следует удивлять­ся тому, что на думских выборах 2007-го 65 из 85-ти глав исполнительной власти регионов вошли в список ЕР, хотя еще на думских выбоpax 2003-го в нем значилось менее половины региональных лидеров. Способность кон­тролировать электоральный процесс любы­ми средствами, а отнюдь не эффективность регионального и местного управления обе­спечивали выживание назначенных Центром региональных лидеров и в ходе федеральных выборов 2007—2008 годов, и в последующий период. Компромисс между федеральными и локальными лидерами, достигнутый по схеме «монопольное сохранение власти в обмен на "правильные" результаты голосования», стал не просто важнейшей составной частью российского авторитаризма, но и был закре­плен институционально.

В конце концов, институциональные изме­нения 2000-х закрепили «навязанный консен­сус» российских элит, уничтожив возможные альтернативы статус-кво и/или сделав их цену для всех акторов запретительно высо­кой. Доминирующий актор смог закрепить свое монопольное господство, сравнительно безболезненно передав пост главы государ­ства подобранному им лояльному преемнику (Дмитрию Медведеву). Хотя оппозиционно настроенные наблюдатели связывали со сменой президента России свои надежды на институциональную либерализацию, у нового главы государства не оказалось ни стимулов, ни ресурсов для радикальных реформ в этом направлении. Предпринятые в ходе его пре­зидентства институциональные изменения в основном выступали средством «тонкой настройки», призванной частично исправить некоторые «перегибы» прежних преобра­зований, предпринятых его предшествен­ником. Такие шаги, как формальные отчеты правительства перед Думой, снижение требований к численности политических партий при их регистрации с 50 тыс. до 45 тыс. чле­нов, предоставление 1—2 мест в Думе парти­ям, получившим от 5 до 7 проц. голосов на выборах, наделение партий, победивших на региональных выборах, правом предлагать президенту кандидатуры на посты губернаторов регионов (наряду с частичным обновлением самого состава губернаторского корпуса), были явно косметическими. Да и отдельные шаги по оживлению созданных ранее второстепенных политических инсти­тутов (Общественная палата, всевозможные консультативные советы и т. д.) имели откро­венно имитационный характер. Но важней­шим институциональным преобразованием периода президентства Медведева стали поправки в Конституцию, которые продлева­ли срок президентских полномочий с 4 до 6 лет и срок полномочий Думы с 4 до 5 лет, что, безусловно, было направлено на сохранение статус-кво в политическом устройстве стра­ны. Период президентства Медведева в этом отношении демонстрировал консолидацию российского политического режима на фоне отсутствия значимых акторов, способных бросить ему вызовы; даже глубокий экономи­ческий спад, вызванный глобальным кризи­сом 2008—2009 годов, не создал существен­ных стимулов для подрыва статус-кво и/или для новых реформ. Иными словами, главным результатом институциональных изменений 2000-х в России стала целенаправленная «порча» политических институтов, максими­зировавшая прибыль правящих групп за счет усугубления тяжелых «детских болезней» периода 1990-х годов и последующего их перерастания в хронические заболевания.