Что такое «местная повестка дня на XXI век

В 1992 году ООН провела в Рио-де-Жанейро Всемирную конференцию по окружающей среде и ее развитию. Более 170 стран, включая Россию, подписали ряд программных документов, которые должны были определить политику для обеспечения устойчивого развития и сохранения биосферы Земли. Один из главных документов - долгосрочная программа дальнейших действий в глобальном масштабе («Повестка дня на XXI век»).

«Повестка дня на XXI век» это программа конкретных действий в сфере социально-экономического развития с целью рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды для обеспечения процветания человечества. По своей юридической силе Повестка близка к многостороннему международному соглашению: государства приняли на себя обязательство руководствоваться данным программным документом в своей деятельности.

Целый раздел этого документа посвящен необходимости разработки программы действий на местных уровнях - в отдельных странах и регионах. Региональные программы действий получили название «Местная повестка дня—21»(МПД). Основная задача МПД — разработать всеми заинтересованными социальными силами на местах программу действий, которая призвана разрешить местные социально-экономические проблемы, с условием сохранения живой природы и оздоровления окружающей среды. Приоритеты: повысить уровень благосостояния жителей, создать условия для участия общественности в принятии решений, касающихся их сообщества, обеспечить доступ населения к информации и возможность взаимодействия людей друг с другом и многое другое.

Предложенные темы пилотных проектов: социальной направленности - благоустройство селений; ремонт мостов, дорог; ремонт школ, детских садов, клубов; компьютерный класс; спортивный зал; экономической направленности - организация малых цехов по переработке сельскохозяйственной продукции; организация кооперативов - производственных, закупочных, транспортных; обновление стада; возрождение традиционных ремесел.

В селе Стур-Дигора местные жители называют проблемой отсутствие невест

Рынок шерстяных изделий вдоль туристической тропы

Эльбрус и горные пастбища Кабардино-Балкарии

Следы лавины на окраине горного селения

Весеннее таяние ледников и снежников: ресурс и угроза

Дихорское ущелье. Верховье реки Урух

Башня Малкаруковых. Чегемское ущелье, КБР

Горные территории России: социально-экономические, экологические и правовые проблемы (на примере республики северная осетия-алания). Авторы: Ю.П. Баденков, А.А. Транин // Государство и право. №12 1997 Горные районы и горная политика. Европейский опыт. Общепринятого определения понятия "горы" или "горные районы" нет. И вряд ли оно возможно, поскольку в разных географических условиях и странах веками сложившееся целостное представление о горах варьируется в широких пределах. Однако ряд критериев, отличающих "горную" территорию от "негорной" существует. Это прежде всего: абсолютная высота над уровнем моря и различие относительных высот в пределах района; угол наклона поверхности (уклон склонов); вертикальная поясность растительности и ландшафтов; изменчивость, контрастность и суровость климатических условий; труднодоступность отдельных участков территории; физиологическое влияние высоты на живые организмы, в том числе на человека; повышенный риск природных стихийных явлений (оползни, сели, лавины и т.д.). Вопрос выделения собственно горных территорий носит отнюдь не только теоретический интерес. Вся история человеческих цивилизаций доказывает, что жизнь и ведение хозяйства в горах существенно отличаются от таковых на равнинах. Как правило, эти условия характеризуются большими трудностями и ограничениями для горного населения, что выражается в значительном отставании экономического и социального развития горных территорий по сравнению с равнинными районами. Наличие этих диспропорций всегда ставило перед государством и обществом вопрос: в чем причина этих диспропорций и какими средствами можно сократить этот разрыв. В таком контексте определение понятия и границ горных районов приобретает практическое значение. В мировой практике этот вопрос не нов. В частности, в странах ЕС проблема дефиниций давно и хорошо известна, и дискуссии экспертов на эту тему продолжаются. В Европейской Хартии горных регионов" (ст. 2), утвержденной Советом Европы, принято следующее определение: "... исходя из целей настоящей Хартии, стороны (страны, подписавшие Хартию) интерпретируют термин "горные регионы" в понимании местностей, где высота, рельеф и климат создают особые условия, влияющие на повседневную человеческую деятельность".1 Найденный правовой консенсус, с одной стороны, определяет сам факт необходимости установления статуса горной территории и базовые критерии для этого, с другой - позволяет каждой стране модифицировать эти критерии в соответствии с географическими условиями и национальными традициями2. Этот момент чрезвычайно важен и для определения более конкретной цели - выработки специальной политики поддержки горных районов. Так, например, в европейском контексте необходимость формирования последней определяется следующими (во многом общими для ряда стран) причинами: 1. Расселение и экономическое пространство: горные районы представляют собой пример дисперсного расселения, в отличие от урбанизированных равнин с высокой концентрацией населения и экономической деятельности; горные территории нуждаются в поддержке как пространство для жизни и экономической деятельности; многообразная и динамичная экономика, современная социальная инфраструктура и защита культурного наследия являются необходимой основой для поддержки рассеянного по территории населения; эта поддержка и развитие могут реализоваться при наличии четко сформулированных целей и политической воли. 2. Сельское и лесное хозяйство: фермерство и лесное хозяйство являются не только элементами ландшафта гор, но и предохраняют территории, используемые для туризма и рекреации, обеспечивают безопасность транзитных путей через горы, защищают инженерные и энергетические сооружения. 3. Сохранение окружающей среды: организация сельского и лесного хозяйства в горах должны быть интегрированы с целями охраны окружающей среды, сохранением ландшафтного и биологического разнообразия. 4. Туризм и рекреация: инфраструктура туризма и рекреации должны быть интегрированы в традиционные формы природопользования. Неконтролируемое развитие способно разрушить структуру горных ландшафтов, являющихся главным фактором, привлекающим туристов. Туризм - рыночный товар, на который постоянно растет спрос. Горные территории могут поддерживать этот спрос только в том случае, если природные и культурные ландшафты будут сохранены. 5. Сохранение возобновимых энергетических ресурсов и сырья: горы - источник этих ресурсов, представляющих интерес для экономики в целом. Их потребители -отнюдь не жители гор, а низменные экономически развитые регионы. Извлечение этих ресурсов сопровождается такими негативными явлениями, как эрозия, оползни, лавины, пожары и т.д. Компенсационные меры обычно не покрывают ущерба, нанесенного горному населению при изъятии этих ресурсов. Вышеперечисленные аргументы признаются европейскими специалистами достаточными для формирования специальной горной политики. Вместе с тем, говоря об особенностях развития горных регионов в различных странах Европы (а пока речь идет именно о них), нельзя забывать о ведущем принципе европейского развития - интеграции. Упрощая этот сложный и многоплановый процесс, можно сказать, что национальные политики развития в Европе (прежде всего в ЕС) формируются в рамках единой философии европейского развития. Национальные программы развития, в том числе и горных регионов, строятся с учетом интересов соседних стран, региона и Европы в целом. Примером таких согласованных действий нескольких горных стран в рассматриваемом плане может служить Альпийская Конвенция, подписанная в Зальцбурге в 1991 г. Германией, Францией, Италией, Австрией, Швейцарией, Лихтенштейном, Словенией и ЕС, и Хартия в защиту Пиренеев в 1996 г., подписанная Францией, Испанией и Андоррой. Эти акты весьма интересны с точки зрения целей, которые они ставят. И хотя оба этих акта имеют различную юридическую силу (первый обязателен для стран-участниц, второй носит рекомендательный характер), они направлены на достижение двух главных целей: совершенствование системы сохранения природных ресурсов и культурных ландшафтов и охрана окружающей среды и учет социальных потребностей населения. Европейское Сообщество давно осознало важность горных областей, выполняющих важные экономические, социо-культурные и экологические функции. Во многих странах Европы (Италия, Франция, Швейцария и др.) приняты и действуют специальные "горные" законы, анализ которых мог бы стать предметом самостоятельного исследования. Данная же статья является попыткой привлечь внимание к многочисленным проблемам горных территорий России. В Российской Федерации 40 субъектов из 89 в своих пределах имеют горные районы. По природным условиям, географическому положению, истории заселения и этно-культурному разнообразию горные районы России дают исключительно широкий диапазон различий и контрастов, что обусловлено их расположением в различных природно-климатических зонах. От этого зависит история освоения и расселения в горах, обеспеченность необходимыми для жизни ресурсами и способ управления ими, и, в конечном итоге, - культура, традиции и менталитет народа. Однако в Российской Федерации не существует законодательных актов или иных нормативных материалов, устанавливающих особый статус "горного" района. В ряде республик Северного Кавказа (Дагестан, Северная Осетия-Алания) этот термин широко используется в официальных документах, однако не имеет законодательного оформления, что, в частности, связано с неразработанностью базовых понятий. Этот вопрос не является академически абстрактным и приобретает реальное звучание при разработке социально-экономической политики развития горных районов. Республика Северная Осетия-Алания: вариант модели развития. Пример, избранный авторами для выработки подходов к решению вопросов данной темы, не случаен. Северный Кавказ -единственный в европейской части России регион, наиболее полно отвечающий всем хрестоматийным критериям горных стран: по высоте и расчлененности рельефа, ландшафтно-климатическому и этно-культурному разнообразию, особенностям хозяйства и расселения.3 Республика Северная Осетия-Алания занимает одно из ключевых мест среди республик и краев Северного Кавказа. Ее площадь составляет около 8 тыс. кв. км, из которых 5.2 тыс. кв. км приходится на горную часть. Республика характеризуется спецификой и уникальностью как природного, так, и прежде всего этно-культурного разнообразия. Вместе с тем, Республике, как и ее соседям, присущи некоторые общие социальные, экономические и экологические проблемы. Для всех без исключения горных районов Северного Кавказа типична проблема депопуляции, отток жителей гор в города и равнинные районы; слабо развита коммуникационная инфраструктура; высок уровень безработицы. Новой и исключительно острой в последние годы стала проблема беженцев из районов военных и межнациональных конфликтов. Типичен и спектр экологических проблем: почвенная эрозия, снижение продуктивности почв, дегрессия горных пастбищ, ухудшение качества сенокосов, сокращение площади горных лесов и обеднение их видового состава; деформированная структура особо охраняемых природных территорий, чрезмерные рекреационные нагрузки в отдельных местах и т.д. Учитывая особую уязвимость горных территорий к антропогенному воздействию, их ценность как хранилища этно-культурного и биологического разнообразия, водных, минеральных, биологических и рекреационных ресурсов, участники прошедшей в 1995 г. 2-й Международной конференции "Безопасность и экология горных территорий" (Владикавказ) в своем решении предложили ряд рекомендаций по разработке плана действий по сохранению и развитию горных территорий. Одно из важных направлений в решении отмеченных проблем - развитие и совершенствование правовой базы для поддержки развития горных территорий, обеспечения безопасности и устойчивого развития. Изучение данного круга вопросов в правовом аспекте делается в России впервые и по сути дела является пионерным. В результате данных исследований и разработок должен появиться соответствующий законопроект "О сохранении и развитии горных территорий" (название условное). Республика Северная Осетия-Алания может стать тем модельным полигоном, который послужит в дальнейшем для отработки указанного круга вопросов в других горных районах России. В республике уже существуют предпосылки для разработки такого законодательства: принята специальная Программа социально-экономического развития горной зоны республики "Горы Осетии", в которой сформулированы цели, задачи и направления развития. Кроме того, теоретические разработки и прикладные исследования ученых Республики в различных областях науки, связанные с горной проблематикой, позволяют вычленить основные элементы организационно-правового обеспечения охраны и развития горных территорий. Горная политика Республики Северная Осетия-Алания: потребности, возможные цели и приоритеты. Нынешняя социально-экономическая ситуация требует переосмысления акцентов и приоритетов в политике развития горных территорий, ее увязывания с концепцией перехода России на модель устойчивого развития. Те хозяйственные функции, которые были свойственны и реализовались в горных районах Республики, претерпели существенные изменения: одни по объективным причинам отходят на второй план (например, индустриальное развитие, добыча полезных ископаемых в силу истощения некоторых видов минеральных ресурсов), другие начинают приобретать большее значение. К последним относится развитие транспортного транзитного потенциала территории, ориентация на использование огромного рекреационного потенциала горных районов (курортного, туристического и т.д.), восстановление аграрного сектора. Эта оценка базируется на многочисленных исследованиях и публикациях республиканских ученых и специалистов4, в которых фиксируются не только многие проблемы, но и смена приоритетов развития. Это открывает известные возможности для обозначения наиболее значимых позиций в будущей политике развития горных территорий на основе интегральных региональных подходов. Смещение акцентов в политике развития горных районов Республики потребует не только четкого экономического расчета, но и включения всего спектра социальных и экологических потребностей местного населения, разработки системы организационно-финансовых и правовых механизмов управления территорией. Учитывая опыт многих европейских стран, необходимо повысить и уровень участия местного населения в управлении развитием своими территориями, разработать систему экономических и правовых механизмов по выравниванию условий жизни в горах и "на плоскости", что позволит стимулировать возрождение традиций сельских обществ, откроет возможности для деловой активности молодежи - туристский бизнес, народные помыслы и т.д. Безусловно, отмеченные выше цели и приоритеты развития горных районов Республики Северная Осетия-Алания ни в коей мере не претендуют на бесспорность и обоснованность приоритетов. Авторы сочли необходимым еще раз подчеркнуть мысль о первостепенном значении национальной политики развития горных районов Республики, где должны быть ясно указаны и конкретизированы цели и направления их развития. Правовое же, законодательное творчество политиков и специалистов призвано обеспечить реализацию этой политики. Вопросы правового обеспечения сохранения и развития горных территорий Республики Северная Осетия-Алания. Общий взгляд на структуру будущего законопроекта. Прежде чем остановиться на содержательной стороне будущего законопроекта, необходимо иметь представление о реальном состоянии горных территорий, о социальных, культурных и экономических процессах, происходящих как в самих горных сообществах, так и в обществе в целом. Необходимо всесторонне оценить тот социальный и политический фон, который будет являться средой, где будет действовать будущий закон. Некоторые элементы этих оценок изложены в Программе социально-экономического развития горной зоны Республики Северная Осетия-Алания "Горы Осетии", многочисленных научных публикациях и отраслевых документах. Однако всестороннего исследования по оценке состояния горных районов и проживающего там населения, основанного на строгих статистических материалах и анализе проблем и имеющего ранг государственного документа, пока не сделано. Во всяком случае, авторы настоящей статьи с таким материалом не знакомы. В том, что касается правовой базы, следует отметить, что действующее в Республике (и в Российской Федерации) законодательство лишь в общих чертах может отвечать специфическим требованиям сохранения, использования и поддержки горных территорий. Поэтому важность и актуальность разработки специального нормативного акта о горных территориях несомненна. Кроме того, при известных условиях подобный нормативный акт регионального характера мог бы служить моделью для других горных регионов Российской Федерации, поскольку даже при всем разнообразии природных, социально-экономических и этно-культурных условий существует известное сходство проблем развития, формирования статуса и границ горной территории, вопросы управления, финансирования и т.д. и т.п. И еще раз необходимо подчеркнуть общую характеристику для всех горных территорий, определяющую степень особого внимания к ним - их уязвимость и чувствительность к воздействиям. Исходя из указанной специфики принципы устойчивого развития для горных территорий играют первостепенную роль. Ключевым элементом устойчивости развития является паритет трех доминант развития: социальной, экологической и экономической. В современной теории и практике природоохранной деятельности сложилось понимание того, что каждый регион - это экологическая и этно-культурная индивидуальность, требующая адекватного индивидуального подхода. Бесспорным является и то, что правовые аспекты охраны окружающей среды также имеют ярко выраженные особенности, обусловленные спецификой конкретных территорий: их природными условиями, этническими и религиозными особенностями, спецификой "традиционного права" (понятие "закон гор", заметим, носит не только расхожую бытовую нагрузку, но и реально отражает многовековой свод правил и норм жизни, отношение к природе и т.д.). Характер и содержание природоохранной деятельности, в частности определение правового статуса природного объекта, территории, системы управления ресурсами и другие элементы установления статуса территории (в особенности горной), зависят в первую очередь от геоэкологических свойств объекта, его специфики. Любое изменение свойств объекта управления и природоохранной деятельности как необходимого элемента развития требует адекватных мер по корректировке всех механизмов функционирования и управления. Основополагающее значение для обоснования современной концепции управления и охраны природы конкретных природных комплексов, в том числе и особенно горных территорий, имеет определение их географических границ и внутренней структуры в соответствии с закрепленными в законодательстве критериями их выделения. Наряду с закреплением географических границ таких территорий для определения сферы действия соответствующего правового режима, важное значение имеет выделение по различным критериям (экономическим, экологическим, этно-культурным и т.д.) соответствующих внутренних единиц таких территорий (если в этом есть необходимость) - зон, районов и др. В юридическом аспекте, в отличие от естественно-научных определений, большое значение имеют формальные признаки, такие как принятие компетентным органом решения об объявлении природной территории в качестве объекта правовой охраны, принятие акта об особенностях режима, управления, использования ресурсов, землевладения-землепользования, охраны окружающей среды и др. на данной территории. Поэтому в юридическом плане горная территория Республики Северная Осетия-Алания как территория с особым режимом (управления, природопользования, экономики, охраны природы) должна быть определена и закреплена в соответствии с Конституцией Республики решением соответствующего республиканского государственного органа (например, Совета Министров). В пользу необходимости создания правовой базы для обеспечения сохранения и развития горных территорий Республики говорит еще целый ряд факторов. Так, в обосновании Программы "Горы Осетии" отмечается, что в последние годы "деформированная инвестиционная политика в отношении горных территорий привела к утрате традиционного и систематизированного ведения сельского хозяйства5, в тяжелом положении лесной горный комплекс, особо охраняемые природные территории. Эти обстоятельства со всей остротой ставят вопрос о пересмотре стратегии использования природно-ресурсового и социально-экономического потенциала горной территории Республики для реализации целей устойчивого развития, поиска новых подходов, в том числе и правовых. Переходя непосредственно к рассмотрению некоторых элементов будущего законопроекта, выскажем несколько общих соображений. Любой законодательный акт предваряют общие положения. В нашем случае в первую очередь необходимо дать определение понятия "горная территория". Выше нами было уже приведено определение, данное в Хартии горных регионов Европы. В законодательстве различных европейских стран и международных документах определения горных территорий в целом идентичны и имеют лишь незначительные различия, которые основываются на конкретных географических условиях и национальных традициях. Так, например, в ст. 1 французского Закона "О развитии и сохранении горных территорий" от 9 января 1985 г. горная территория определяется как "целостное географическое, экономическое и социальное образование, где рельеф, климат, природная и культурная среда требуют проведения специфической политики развития, устройства и сохранения... Специфичность горных районов осознается нацией и учитывается государством, его учреждениями, территориальными органами и их объединениями в своей деятельности6. Как мы видим из приведенных определений, общие критерии выделения горных территорий достаточно универсальны и могут быть использованы в будущем законопроекте Республики Северная Осетия-Алания. В некоторых европейских странах определение горной территории конкретизируется. Так, в проекте Закона "О развитии горных районов Республики Болгария" горным районом признается "территория одной или более общин, в которых более 70% территории находится на высоте, превышающей 600 м над уровнем моря и перепад низших и верхних высот - более 400 м". Столь же конкретизированные параметры используются и в украинском Законе "О горных населенных пунктах" 1995 г. Таким образом, в каждом конкретном случае определение и статус горной территории может варьироваться и определяться, исходя из действующего в каждой стране законодательства. При этом возможны и варианты. Одним из них может быть следующий: горная территория в фиксированных границах определяется Постановлением Правительства Республики на базе одного или нескольких административных районов. В последнем случае возможно создание специального межрайонного органа управления, если это не противоречит Конституции Республики, либо некоего межрайонного координационного органа -Совета, Комитета и т.д. Можно пойти по длительному, но, на наш взгляд, более перспективному пути, взяв за основу швейцарскую модель Закона об инвестициях в горные территории. В этом случае предстоит провести большую и кропотливую работу по инвентаризации и классификации сельских администраций, и на основе этого создать сеть горных районов по критерию инвестиционной политики. Эта "инвестиционная горная сеть" может не совпадать с сеткой административного деления, что потребует разработки четкой правовой основы регулирования отношений всех участников горной политики по всем аспектам, в том числе и природоохранным. Этот вариант выглядит весьма привлекательным в швейцарском исполнении, где он сыграл большую роль в подъеме экономики и уровня жизни в горных коммунах. Для реалий Республики Северная Осетия-Алания он может оказаться не столь эффективным в силу различия экономических условий и традиций управления. В положениях общего характера должны быть четко сформулированы цели и задачи закона. Выше уже говорилось о них: по существу в них должны быть отражены ключевые положения Национальной Программы развития горных территорий. А именно: развитие системы правового регулирования отношений в области сохранения и использования природных ресурсов и историко-культурного наследия горной территории, курортно-рекреационного потенциала, экологического оздоровления и т.д. В арсенале отечественной и зарубежной практики существуют определенные средства и механизмы, которые используются при решении вопросов регионального развития, управления ресурсами, социальной и экономической поддержки территорий, в том числе и горных. Одно из них -зонирование территории. Этот технико-правовой инструмент, с одной стороны, позволяет определить территориальные границы зон в зависимости от выбранных критериев, которые закрепляются Постановлением Правительства. С другой - зонирование дает основание для установления особого правового режима последних, т.е. порядка регулирования и управления территорией в зависимости от целей развития - сельскохозяйственных, рекреационных, экономических (например, свободные экономические зоны), особо охраняемые природные и культурные объекты и территории. В соответствии с установленным режимом использования и охраны каждой из зон горной территории, базирующемся на действующем российском и республиканском законодательстве, формируются и основные составляющие механизма регулирования социально-экономической деятельности конкретной горной территории (или зоны). Природоохранная и хозяйственная деятельность на горной территории должна осуществляться исходя из естественных закономерностей функционирования экосистем последней. Это обусловливает установление на горных территориях научно обоснованных и экономически приемлемых ограничений и запретов. Поэтому одним из элементов законопроекта должен быть раздел о правовом режиме горной территории, включающий характеристику "особого" режима хозяйствования на ней и охраны окружающей среды с перечнем (желательно исчерпывающим) допускаемой и запрещаемой деятельности. Другим не менее важным разделом будущего законопроекта традиционно должен быть раздел об управлении. В нем очерчивается компетенция федеральных, республиканских органов и органов местного самоуправления в сфере управления данной территорией и планирования ее развития. Отметим, к примеру, что в ряде европейских стран создаются специальные органы для горных регионов. Во Франции, например, это Национальный Совет по развитию, устройству и охране горных территорий при Совете Министров. Он возглавляется Премьер-министром. В составе Совета парламентарии, представители министерств, представители горных коммун. В его функции входит контроль за выполнением "горного" Закона и Программы развития горных территорий. Советом создается Комитет развития, устройства и охраны для каждой горной зоны. Этот комитет включает представителей местной администрации, органов местного самоуправления, неправительственных организаций, физических и юридических лиц, заинтересованных в развитии и сохранении горных территорий. Однако создание тех или иных специальных организационных структур - это лишь одна из возможностей содействовать упорядоченному развитию горных территорий. Как показывает практика в странах Европы, решающим фактором достижения целей горной политики развития, поддержки горных районов и, соответственно, жизненности принятых мер, в том числе и правовых, является их обеспеченность экономическими, включая финансовые, ресурсами. Без финансовой поддержки, т.е. финансирования целевого характеры не только из федерального бюджета, но и из собственных республиканских средств, большинство указанных вопросов решить практически невозможно. Вместе с тем отечественная и зарубежная практика предлагает некоторые выходы из этой ситуации, в частности создание различных специальных фондов. В данном случае представляется необходимым создание подобного фонда - Фонда развития и поддержки горных территорий (на уровне как Федерации, так и субъектов). Этот Фонд может объединять средства госбюджета, бюджета республики, взносов физических и юридических лиц, средств, поступающих по международным программам, и т.д. Такие предложения уже существуют в отношении экологического инвестиционного Фонда ТРАНСКАМА. В заключение хотелось бы зафиксировать основополагающие компоненты европейской горной политики и ее правовой защищенности в контексте возможности использования богатого европейского опыта при формировании отечественной горной политики в целом, и в частности для разработки национальной горной политики и создания законодательной базы в Республике Северная Осетия-Алания. Приведенные ниже положения базируются на документе, принятом на Европейских межправительственных консультациях (Авимор, Шотландия, апрель 1996 г. и Тренто, Италия, октябрь 1996 г.) и имеющих символическое название: "К устойчивому развитию горных регионов в Европе". Отметим лишь некоторые из них: 1) необходимо безотлагательное установление баланса между экономическим развитием и сохранением горной окружающей среды, где человек занимает центральное место, понимая под этим: традиции и культуру горного населения; чувствительность окружающей среды и важность горных экосистем; специфику экономических возможностей и нужд горного населения; 2) Европейское Сообщество пришло к осознанию важности и необходимости формирования горной политики на европейском, региональном и национальном уровнях. Существует развитая и многоплановая сеть горных программ, проектов, соглашений и других инструментов поддержки горных районов; 3) во многих европейских странах, прежде всего альпийских, существует национальная политика развития горных районов, базирующаяся на историческом опыте и традициях. Особо следует отметить наличие солидной правовой базы -"горного законодательства". В России пока не существует легально оформленной национальной горной политики. Поэтому инициатива Республики Северная Осетия-Алания по формированию национальной политики развития горных территорий и разработке правового обеспечения ее реализации заслуживает серьезной поддержки. В связи с последним авторы хотели бы высказать предложение о внесении поправки в Основной закон Республики, включив в него положение об особом статусе горных районов. Это поднимет авторитет последующих нормативных актов, касающихся таких районов, тем более что для этого есть некоторые предпосылки: предполагается разработка Федеральной целевой Программы по устойчивому развитию горных районов России, вносятся предложения о разработке пакета рамочных законодательных актов по поддержке развития горных районов Российской Федерации и т.д. 1 Хартия подписана Палатой Регионов Совета Европы и утверждена Постоянным Комитетом Конгресса местных и региональных властей СЕ в 1995 г. В настоящее время она прошла обсуждение на Парламентской Ассамблее Совета Европы и Конференции Европейских министров по региональному планированию. Предполагается, что к 2000 г. Хартия будет принята Парламентской Ассамблеей Совета Европы и странами-членами Совета Европы в качестве Межправительственной Конвенции и явится основой европейской политики по устойчивому развитию горных регионов. 2 См.: Горные регионы Европейской части России: состояние и проблемы развития. Национальный доклад. М., 1996, с. 8. 3 Республика Северная Осетия-Алания одной из первых выступила с инициативой разработки и формирования горной политики республики и ее правового обеспечения. 4 См., например: Тезисы докладов 2-й Международной конференции "Безопасность и экология горных территорий". Владикавказ, 1995. 5 Программа социально-экономического развития горной зоны Республики Северная Осетия-Алания на 1995-2005 гг. Владикавказ, 1995, с. 3. 6 Code Rural. Pans, 1987, p 1272.

Государственный научный центр Российской Федерации ВНИИгеосистем
Международный университет природы, общества и человека «Дубна»