2015-10-14
4049
Региональная политика государства: ее цели, типы и задачи. Региональная политика является важнейшей составляющей политики всего государства. Особенно когда речь идет о региональной экономической политике – ведь именно от экономической развитости регионов зависит экономическое благополучие государства в целом. Более того, многих проблем, с которыми сталкиваются современные государства, можно было бы избежать проведением в свое время грамотной политики в отношении регионов. В первую очередь имеются в виду проблемы следующего характера:
● сильная дифференциация в уровне экономической развитости регионов;
●безнадежная экономическая отсталость отдельных регионов государства; сепаратистские тенденции в регионах, которые явились следствием неудовлетворенности местными властями и жителями политикой центра в отношении данного региона.
Данные проблемы особенно актуальны для России, где не только масштабы территории служат основанием серьезных размышлений о региональной политике, но и количество субъектов Федерации является фактором, делающим необходимым обдуманные действия в области региональной политики.
В последние годы в России все больший интерес вызывают проблемы взаимодействия федерального центра и регионов, где фокусируются наиболее острые финансово-экономические, политические, национально-этнические, организационно-управленческие и иные проблемы страны. Решение этих проблем возможно при проведении грамотной региональной политики, представляющей собой систему намерений и действий, реализующей интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и средствами, соответствующими современным региональным процессам.
Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. Так определяется понятие «региональная политика» в Основных направлениях региональной политики в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г.
Региональная политика в России, так же как и за рубежом, проводится в жизнь комплексом законодательных, административных, социально-экономических, экологических мероприятий, предпринимаемых федеральным центром, региональными и местными органами власти. Правовой ее основой является Конституция РФ.
В настоящее время идет активный поиск парадигмы новой региональной политики. Наблюдаются принципиальные изменения в подходах к организации региональной политики, что объясняется получением территориями широких полномочий, большей региональной и местной бюджетной автономии, активным формированием рынков товаров, услуг, капиталов, рабочей силы, ориентацией территорий на преимущественно эндогенное развитие, развитием конкуренции в региональной экономике.
В современных условиях региональная политика государства должна быть направлена на создание условий для саморазвития территорий и достижение пространственного социально-экономического равновесия страны с учетом соблюдения общенациональных, региональных и местных интересов. Поэтому ее проведение должно осуществляться на трех уровнях:
− федеральном (государственная стратегия регионального развития);
− региональном (политика органов власти субъектов РФ);
− локальном (политика органов местного самоуправления).
При этом все большая часть задач и мер по региональному развитию должна закрепляться за регионами, но данный процесс не должен носить стихийный характер и сохраняться контроль со стороны государства за регионами.
Общими целями государственной региональной политики в современных условиях должны стать:
− достижение и поддержание научного и культурного потенциала страны;
− повышение конкурентоспособности, производительности и эффективности общественного труда;
− создание социально ориентированной рыночной экономики и существенное улучшение качества и повышение уровня жизни всех граждан и народов России независимо от места их проживания;
− сохранение среды обитания человека во всех регионах, укрепление здоровья населения страны.
Реализация данных целей предполагает:
Ú создание в регионах благоприятной среды и общехозяйственных условий, облегчающих функционирование субъектов хозяйствования различных типов собственности;
Ú формирование в регионах условий для реализации интересов территорий (как совокупных интересов проживающего населения);
Ú активное содействие местному самоуправлению;
Ú воссоздание (реконструкция) полноценной межрегиональной инфраструктуры, способствующей становлению единого экономического пространства страны, эффективному территориальному разделению и интеграции общественного труда, развитию рыночных отношений;
Ú приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное значение для России;
Ú оказание поддержки депрессивным регионам.
Региональная политикаРоссии имеет несколько основных направлений [экономическая, социальная, демографическая, экистическая (поселенческая), экологическая, научно-техническая политика], среди которых региональная экономическая политика занимает одно из первых мест. В Основных направлениях региональной политики Российской Федерации ей посвящен специальный раздел. В нем подчеркивается, что новое геополитическое положение России, многообразие форм собственности изменили критерии рациональности размещения производства, специализации регионов, строительства отдельных предприятий. Возросшая самостоятельность регионов требует совершенствования экономических и, прежде всего, бюджетных взаимоотношений с федеральным центром.
Главная цель предстоящего времени – стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов РФ, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций России в мире.
В связи с этим усилия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов Федерации должны быть направлены на:
· укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
· содействие развитию во всех регионах многоукладной экономики, активному формированию региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
· сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапном создании условий укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализации систем расселения;
· достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышении ее жизнеспособности в рыночных условиях;
· развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.);
· стимулирование развития районов и городов, располагающих крупных научно-техническим потенциалом и могущих стать «локомотивами» и «точками роста» экономики субъектов РФ;
· оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
· разработка и реализация научно-обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районов Арктики и Крайнего Севера, Дальнего Востока, приграничных и других районов);
· совершенствование экономического районирования страны.
Разработка и реализация региональной экономической политики базируется на определенных принципах, которые детерминированы внешними и внутренними условиями. К ним относятся:
· экологическая защита России, на основе которой можно добиться целостного подхода к решению территориальных проблем отдельных субъектов РФ и их ассоциативных образований. Проблема сохранения экологического «каркаса» России связана с особенностями традиционного природопользования;
· отраслевая специализация регионов, структурная перестройка которых осуществляется в соответствии с научно-технической и инвестиционной политикой страны;
· использование прогрессивных форм пространственной организации общественного производства и размещения квалифицированных кадров;
· формирование равных институциональных условий, преодоление региональных различий в уровне экономического развития территориальной структуры хозяйства с учетом социальной, этнополитической и экологической обстановки.
Исходя из целей и принципиального содержания выделяют три типа государственной региональной политики.
Патерналистская государственная региональная политика отличается абсолютной доминантой целевой установки на повышение однородности социально-экономического пространства страны (или снижение остроты различий в уровнях социально-экономического развития регионов) путем оказания государственной поддержки менее развитым регионам. Неотъемлемым и важнейшим атрибутом этого вида государственной региональной политики является принцип селективности, предполагающим выбор конкретных регионов, имеющих сравнительно худшие оценки уровня развития, и определение методов и форм оказания им федеральной поддержки.
Здесь главной действующей силой регионального развития выступает государство с его централизованными ресурсами, а регионы играют сугубо подчиненную роль как получатели государственной помощи, что характерно для стран с чрезмерно высоким уровнем межрегиональных диспропорций. Устройство этого типа региональной политики осуществляется по принципу «сверху - вниз».
Конкурентная региональная политика нацелена на задействование механизмов саморазвития каждого из регионов в общих и равных для них условиях конкуренции как за удержание уже имеющихся в регионах предприятий и жителей, так и за привлечение в регионы новых инвестиций и приезжих (туристов и др.). В этом случае неотъемлемым и важнейшим атрибутом региональной политики становится принцип универсальности.
При этом типе региональной политики, предполагающем отсутствие чрезмерно высокой социально-экономической дифференциации регионов страны, главной действующей силой регионального развития становятся сами регионы, когда Центр определяет лишь общие «правила игра». Организация региональной политики по принципы «снизу – вверх» предполагает полную самостоятельность властей регионов в принятии и реализации решений по вопросам регионального развития и ответственность за их результаты.
Региональная политика смешанного типа отличается пропорциями, в которых сочетаются признаки, характерные для двух уже указанных типов. При перемещении от одного типа к другому доминирование (присутствие) признаков одного типа снижается, а другого – возрастает.
В современной России закрепился вариант с доминированием признаков патерналистского типа государственной региональной политики, и пока нет достаточных оснований для прогнозирования в ближайшей перспективе каких-либо существенных преобразований в этой сфере. Обеспечить качественный скачок в региональном развитии, оставаясь в прежней парадигме отношений между Центром и регионами, невозможно. Продуктивное и качественное обновление в региональной политике, перевод ее на принципиально иную основу принятия и реализации решений возможны только в случае кардинальной децентрализации всей системы отношений, решительного и существенного перераспределения прав, ответственности и ресурсов в пользу регионов и городов. На смену модели централизованного вложения средств федерального бюджета в отсталую экономику и социальную сферу регионов должна придти модель сопряженного с интересами бизнеса саморазвития регионов, необходимые условия для которого Центр сможет обеспечить, осуществляя общесистемную региональную политику, направленную на создание общих предпосылок, благоприятствующих развитию регионов, а также проводя селективную региональную политику, выражающуюся в целенаправленном влиянии на определенные территориальные части страны, в воздействии на складывающиеся в них конкретные социально-экономические и экологические ситуации.
Разработка и реализация государственной региональной политики в условиях российского федерализма. Федерализм (от лат. Foederatio – союз, объединение) – форма государственности, в основе которой лежат следующие принципы:
− формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации;
− субъекты федерации обычно наделяются учредительной властью, обладают ограниченным суверенитетом, включая принятие собственной конституции;
− компетенция между федерацией и ее субъектами разграничивается союзной конституцией;
− каждый субъект федерации имеет правовую и судебную системы.
Важнейшим вопросом в отношениях между центром и регионами в рамках государства является установление баланса сил, который, как показывает практика, может иметь разные формулы:
● Сильный центр – слабые регионы, когда происходит сознательное подавление регионального начала, ведущее к пассивности регионов;
● Сильный центр – сильные регионы, когда происходит взаимное сдерживание, осуществляемое сильными игроками;
● Слабый центр – слабые регионы: представляет собой довольно аморфное полицентрическое образование, которое может существовать довольно долго в связи с отсутствием альтернативы;
● Слабый центр – сильные регионы: наименее устойчивая система, высокая вероятность распада в связи с отсутствием интереса к объединению и возможностям такого государства.
В современном мире насчитывается 20 федеративных государств. Они создавались с учетом этнических и национальных различий (Российская Федерация, Индия. Пакистан), или исторических особенностей становления государственности (США, Канада, Мексика, Венесуэла). Их отличает использование разных моделей федерализма.
Особенностью американской федеративной модели является высокий уровень развития регионального и местного самоуправления, равно как и регионального участия в условиях федерализма, демократии. Баланс по вертикали в США создается благодаря особенностям президентской республики: сильная президентская власть на федеральном уровне уравновешивается выборной губернаторской властью в штатах, и оба вышестоящих уровня власти уравновешиваются сильным местным самоуправлением.
Ее модификацией является латиноамериканская модель, для которой характерны три хорошо развитых уровня власти – общенациональный, региональный и местный. По своему государственному устройству страны являются президентскими республиками (Бразилия, Мексика, Аргентина). Для этой модификации характерны нестабильность и частая корректировка отношений «центр – регионы».
Конфедеративная модель предполагает развитую региональную и местную власть в отсутствие пропорционально сильной центральной власти. Институты регионального участия в конфедерациях (Швейцария) призваны обеспечить максимально возможное влияние территорий.
Модель парламентского федерализма похожа на американскую. Она предполагает развитое региональное и местное самоуправление в условиях демократии и федерализма (Германия. Австрия). Отличие состоит в государственном устройстве: модель характерна для парламентских республик или парламентских ограниченных монархий. Отношения между ветвями власти более сбалансирование, не предполагающие явного превосходства одной из ветвей.
Азиатская модель ограниченного федерализма. Ее особенностью является сочетание глубокой децентрализации (федерализма) с существенными ограничениями на всех уровнях (региональное самоуправление, местное самоуправление, региональное участие, экономическая власть регионов и местной власти). Введение ограничений обусловлено этноконфессиональной разнородностью общества (Индия. Пакистан), которая создает перманентные риски для территориальной целостности государства.
Федерализм и демократия в политическом развитии тесно переплетены, но характер этой связи весьма сложный и неоднозначный. Многое зависит от культурно- исторических условий той или иной страны и конкретной политической ситуации. Так, взятый Советским Союзом курс на демократизацию и попытка провести на практике формально закрепленные в конституции федеративные начала привели к его распаду. Инерция распада сказывалась и на Российской Федерации почти все прошлое десятилетие. Курс на централизацию, взятый в начале нового столетия, позволил восстановить единое экономическое, административное и правовое пространство, выстроить «вертикаль власти», создать механизмы, направленные на повышение управляемости регионов из центра. Однако отношения между центром и регионами не стали более прозрачными и предсказуемыми.
Задача разработки и реализации единой государственной региональной политики существенно осложняет статусная асимметрия федеративного устройства страны.
Сложившийся российский федерализм характеризуется соединением типичных признаков организации большинства федеративных государств, имеющих такие особенности, как:
- во-первых, уже отмеченная статусная асимметрия (шесть различных типов государственных, республиканских и «рядовых» субъектов РФ);
- во-вторых, подчеркнутая национальная «окрашенность» (26 субъектов из 83 РФ образованы по национально-этническим основаниям);
- в-третьих, конструктивная неупорядоченность (несколько самостоятельных субъектов РФ входят в состав других самостоятельных субъектов РФ, два субъекта РФ имеют административные центры на территории других субъектов РФ и т.д.);
- в-четвертых, аномально высокая несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ;
- в-пятых, чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений: возможность нарушений общего порядка (в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сфере), зависимость от личности регионального лидера и его личных отношений с «центром».
Очевидно, что все это препятствует равномерному экономическому развитию всех субъектов РФ и, соответственно, порождает все увеличивающийся разрыв социально-экономической развитости регионов.
При анализе объективных обстоятельств, формирующих содержание региональной политики в России необходимо учитывать высокий уровень точечной концентрации экономического и социального потенциала страны в сотне так называемых «региональных столиц» (административных центров субъектов федерации) и крупнейших городов. Это явление, воздействие которого весьма существенно сказывается на протекании экономических и социальных процессов в России и во всех ее регионах, не имеет аналогов в развитых странах.
Федерализм предполагает внешне нелогичное наличие двух уровней государственной власти (в «центре» и в регионах) с неполностью разделенными компетенциями. В федеративном государстве «центральная» власть вынуждена смиряться с самостоятельностью региональных властей по многим вопросам, а региональная – должна самостоятельно действовать только в коридоре возможностей, установленных «центром». При этом и у «центра», и у регионов имеются свои исключительные предметы ведения, свои собственность, финансовые ресурсы и, естественно, свои интересы, а это порождает множество трудноразрешимых коллизий. как сложнейший социально-политический феномен порождает сложности в сфере взаимодействий центральных органов государственной власти и региональных органов государственной власти в процессе осуществления государственной политики, особенно по предметам совместного ведения.
Конституция РФ осуществляет разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по принципу трех сфер компетенции. Статья 71 определяет перечень предметов исключительного ведения Российской Федерации, статья 72 – перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Статья 73 устанавливает, что вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти.
Конституция РФ (ст. 72) определяет закрытый перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, в рамках которого должно осуществляться разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. К предметам совместного ведения относятся: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. В предметы совместного ведения входят также: общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения, защиты семьи, социальной защиты; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
Российская Федерация и ее субъекты должны совместно обеспечивать соответствие конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, а также совместно устанавливать общие принципы организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Следует учитывать, что более 60% федеральных законов, регулирующих отношения в сфере экономики, природопользования и социального развития устанавливают для решения отдельных вопросов обязательность согласованных действий федеральных и региональных органов власти, а каждый 20-й федеральный закон к тому же определяет необходимость соответствующих согласований и с местными органами. Более 80% законов субъектов федерации предусматривают те или иные взаимодействия органов власти субъектов РФ с органами местного самоуправления. При этом практически ни в одном из сотен вышеуказанных нормативных актов не определено, в каких организационных формах и в виде каких конечных решений должны осуществляться «согласования», «учет мнения» или «совместная» деятельность.
Проблема обеспечения единства системы российской государственной власти и прежде всего в аспекте взаимоотношений и взаимодействий федеральной и региональных властей остается ключевой проблемой развития и упрочения Российской Федерации. Среди основных причин, препятствующих эффективному решению этой проблемы, можно выделить:
− отсутствие четко очерченного круга прав и обязанностей органов власти на всех уровнях;
− перегруженность федерального центра различными управленческими функциями;
− громоздкий управленческий аппарат на всех уровнях власти;
− вмешательство федерального центра в компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации;
− несоблюдение органами государственной власти субъектов Федерации положений Конституции РФ и норм федерального законодательства.
Решение данной проблемы может быть достигнуто путем оптимальной децентрализации системы государственной власти на основе действенной реализации конституционных принципов разделения властей и федерализма.
Поэтому необходимо установить недостающие механизмы (процедуры) взаимодействия властей разных уровней.
Региональная политика государства динамична и привязана к реальному перечню региональных ситуаций и проблем, к характерным для каждого периода функционирования государства представлениям о приоритетности их регулирования и решения, к особенностям внешней и внутренней политики страны и т.д. При этом под региональной ситуацией понимается сложившееся сочетание важнейших определенностей (параметров) состояния какой-либо территориальной системы (субъекта РФ, муниципального образования, городской агломерации, населенного пункта и др.), а также условий и обстоятельств, определяющих такое состояние.
Региональная проблема может пониматься как конкретное явление (процесс) политического, экономического и социального характера, создающее риск для нормального функционирования территориальной системы, вызывающее напряженность в соответствующем сообществе, а потому требующее ответной реакции – регулятивных действий федеральных, региональных или местных органов власти и управления. Таковы, например, проблемы хронической бюджетной необеспеченности, аномально высокой локальной безработицы и т.п.
Специфика региональных ситуаций и проблем требует особых методов разработки и реализации региональной политики, которая является одним из самых сложных объектов государственного управления. К сожалению, до сих пор даже те действия, которые считаются ориентированными преимущественно на решение региональных проблем (дотации и субвенции из федерального бюджета на «выравнивание» бюджетной обеспеченности, целевые программы и т.п.), никогда не рассматривались в контексте системных представлений о сути территориального развития и о весьма сложных прямых и обратных связях собственно региональных (городских, районных) структур с экономической, инвестиционной, инновационной и иной деятельностью.
В настоящее время в России главной проблемой разработки и реализации региональной политики является не столько слабый государственный интерес к этому вопросу и не дефицит ресурсов, сколько отсутствие новой парадигмы (образца) территориальной организации общества, технократическое или упрощенно экономизированное представление о смысле и возможностях региональных ситуаций и проблем регулирования. Именно поэтому представляется актуальной разработка исходных положений о территориальной организации общества, о сути территориального развития.
Этапы развития региональной политики в развитых странах в ХХ веке. Объективно классическая региональная политика с использованием рыночных рычагов родилась именно на Западе, точнее в Западной Европе. Первые «робкие» попытки частичного регулирования регионального развития здесь относятся к середине XIX века. Тогда и значительно позже (вплоть до середины ХХ в.) стержень региональной политики определялся взаимоотношениями «центр – периферия». Однако ее идейный арсенал был чересчур слаб и не мог претендовать на роль концептуальных разработок.
Существует специальная периодизация региональной политики в развитых странах Запада.
Первый этап: 30-е годы ХХ в. Произошло долгожданное осознание важности региональных проблем и принятие первых программ помощи отдельным старопромышленным и слаборазвитым территориям. Такая необходимость диктовалась в первую очередь последствиями известного экономического кризиса 1929-1933 гг. При этом региональные мероприятия «по настоящему» были развернуты лишь в двух государствах – Великобритании и США. (В первом из них в 1933 г. были выделены «специальные районы», призванные стать объектом целенаправленного воздействия государственной политики в контексте антикризисных мероприятий – северо-восточное побережье, запад Кэмберленда, юг Уэльса, промышленная зона Шотландии). Спад производства и социальные волнения наиболее глубоко поразили, как известно, ареалы сосредоточения традиционных отраслей (особенно угольную промышленность и черную металлургию), но существенно «затронули» и слаборазвитые аграрные.
Второй этап: 40-50-е гг. ХХ в. За эти годы расширился круг стран, практикующих региональные мероприятия. Хотя многие из них еще не оправились окончательно от последствий войны и вынуждены были концентрировать свои усилия на задачах общенационального развития, региональные идеи и разработки буквально «будоражили» умы экономистов и политиков. Очередной экономический кризис – послевоенный (особенно в Западной Европе) снова привел к спаду в традиционных отраслях промышленности и обострению социально-экономических проблем в Эльзасе, Лотарингии и Северном районе Франции, Южной Бельгии, Руре и Сааре в ФРГ, Новой Англии и Средне-Атлантических штатах в США, ряде районов на севере и западе Великобритании. Обострение сырьевых проблем подтолкнуло правительства к более энергичному освоению Аляски в США, северных районов Канады и Скандинавии.
Третий этап: 60-е – начало 70-х гг. ХХ в. Это своеобразный Ренессанс региональной политики, период резкого ее оживления. Во многих странах в ранг государственной политики возводятся мероприятия по разгрузке крупнейших районов и агломераций (хотя эффективность подобных попыток в целом оказалась низкой). Благодаря относительно устойчивым темпам развития экономики появились возможности ассигновать больше средств на реализацию региональных программ (особенно в пределах старопромышленных и слаборазвитых ареалов).
Можно утверждать, что именно в этот период сформировалась целостная система региональной политики высокоразвитых стран Запада, а необходимость ее осуществления была окончательно признана в странах, «прохладно» относившихся к идеям специального вмешательства государства в структуру региональных пропорций в условиях рынка. В эти годы по существу произошло утверждение системы регионального программирования – наиболее активной и действенной формы региональной политики в условиях развитых товарно-денежных отношений. Параллельно происходило совершенствование инструментария региональной политики, апробировались стимулы экономического развития «проблемных» районов.
Четвертый этап: середина 70-х годов – 1993 г. (год подписания Маастрихтских соглашений, давших импульс для проведения принципиально новой, «наднациональной» региональной политики в рамках ЕС). Данный этап эволюции региональной политики связан с частичным ее «откатом» назад в связи с новым экономическим кризисом, охватившим развитые страны после 1974 г. Замедление темпов экономического развития выдвинуло на «повестку» дня вопросы структурной реорганизации промышленности и модернизации производственного аппарата в целом. Стали более популярны макроэкономические, а не региональные цели. Вследствие ослабления инвестиционной деятельности несколько сузился инструментарий региональной политики, хотя зародившаяся на предыдущем этапе система регионального программирования продолжала развиваться. Более того, в разработках региональных программ появились наднациональные элементы.
Пятый этап: с 1993 г. – по настоящее время. Подписание Маастрихтских соглашений открыло прямой путь к превращению «Европы национальных государств» в «Европу регионов». И хотя идеи создания последней благодаря успешному развитию интеграционных процессов имеют большее отношение к территории Европейского сообщества, они в случае полной реализации ознаменуют собой принципиально новую веху в развитии региональной политики вообще. Именно здесь политика основана на результатах научных разработок ученых-экономистов, тесно сотрудничающих в данном вопросе с юристами, социологами и представителями иных научных направлений при проектировании мероприятий в области региональной политики
Общепризнанный главный инструмент региональной политики – государство. Реальная жизнь свидетельствует о возрастании роли государства, о появлении новых возможностей и рычагов для коррекции территориальной структуры производительных сил, устранения (смягчения) региональных диспропорций на уровне доходов населения и т.д. В высокоразвитых странах Запада государство перераспределяет около трети ВВП, что дает ему возможность широко использовать кредитно-денежную систему. Государство, выступая крупнейшим кредитором и заемщиком, в огромной мере воздействует на всю систему кредита и рынка капиталов. Оно в состоянии прямо и опосредованно влиять на масштабы инвестиционной политики, непосредственно закупать товары и услуги и т.д. С помощью специфического набора мер правительство способно весьма оперативно и эффективно откликаться на любые региональные «флуктуации».
Среди основных направлений региональной политики западных стран можно выделить:
Более сбалансированное размещение производительных сил – давно укоренившаяся традиция западной региональной политики. В процессе реализации этой идеи используются, главным образом, следующие рычаги: 1) контроль за размещением частных инвестиций; 2) создание льготных условий для частного капитала; 3) рассредоточение государственных предприятий. Оговоримся сразу – прямой контроль, как наиболее жесткая, а иногда и карающая мера, используется сравнительно редко (лишь в Великобритании и во Франции при децентрализации Парижа). Более распространены финансовые стимулы (в т.ч. антистимулы): субсидии (например, при децентрализации), налоги и т.п.
Решение вопросов размещения и использования трудовых ресурсов. Депопуляционные процессы, продолжающееся старение населения стран Западной Европы, приток иммигрантов из стран восточной Европы, Ближнего Востока и Южной Азии, безработица – все эти проблемы заставляют власти принимать административные и экономические меры, носящие зачастую региональный «оттенок». В целях создания желаемой «географии» трудовых ресурсов государство использует многочисленные меры: уменьшение налогов, создание за счет государства объектов социальной инфраструктуры, выдачу специальных «жилищных ссуд» для граждан, обучение и переподготовку кадров за казенный счет, установление «северных надбавок» к зарплате (например, на севере Канады) и др.
И все-таки, стержнем региональной политики высокоиндустриальных стран Запада являются мероприятия по развитию депрессивных и слаборазвитых территорий, а также децентрализация крупнейших промышленных агломераций.
Развитие депрессивных старопромышленных регионов. Как известно, депрессивные регионы – это те, которые демонстрировали в прошлом относительно высокие темпы развития, но затем в силу ряда причин пришедшие в упадок. Традиционно они ассоциируются с угольно-металлургическими очагами, которые оказались в наибольшей степени пораженными безработицей в 1929-1933 годах, особенно в Великобритании, Германии. Бельгии. Франции, Нидерландах. (К концу ХХ века симптомы «депрессивности» стали характерны и для регионов с иной специализацией: химической, деревообрабатывающей и др.) В наиболее худшем положении очутились те из них, которые занимают периферийное положение и обладают наименьшей диверсифицированностью хозяйства.
Большинство из депрессивных в прошлом индустриальных регионов Западной Европы (Рур и Саар в Германии. Эльзас во Франции, Валлония в Бельгии, Уэльс в Великобритании и др.) сейчас уже мало чем напоминают прежние кризисные территории, но «инерция имиджа» дает о себе знать. К тому же индустриальные очаги занимают в пределах таких регионов не более 10-20% территории. Опыт реструктуризации депрессивных старопромышленных регионов показал, что основой их стабильности в большинстве случаев служило развитие в них наукоемких отраслей, сферы деловых услуг, рекреации. Одновременно проводилась «пассивная санация», то есть поощрение эмиграции высвобождающейся рабочей силы в другие районы.
Стимулирование слаборазвитых регионов и отраслей. Отличие слаборазвитых от депрессивных регионов состоит в том, что они никогда не служили местом концентрации производственных мощностей. Это, как правило, периферийные аграрные, в лучшем случае – минерально-сырьевые регионы, характеризующиеся слабым развитием социальной инфраструктуры, науки и даже культуры. К числу подобных регионов в пределах Западной Европы традиционно относят Европейский Север (Норвегия, Швеция, Финляндия), некоторые местности Средиземноморья (Португалия, Испания, Италия, Греция), Ирландию и др. По аналогии к этому же типу можно причислить Аляску, северные территории Канады, большую часть Австралии.
Некоторые из слаборазвитых регионов остаются практически «нейтральными» в экономическом отношении (особенно регионы с экстремальными природными условиями), поскольку редко заселены и не выдерживают испытания рынком. Другие (например, итальянский Юг) стали объектами активной региональной политики и заметно поправили свои дела.
Что же касается слаборазвитых отраслей, то в рамках региональных программ предусматриваются различного рода субсидии, льготы и преференции для развития транспортной инфраструктуры, технополисов, сферы услуг и т.д.
Регулирование развития агломераций, мегалополисов. Данное направление по сути дела – старейшее, но далеко не самое эффективное. Не случайно в марксистской литературе содержалось немало заклинаний по поводу «неспособности капиталистического общества предотвратить уродливое разрастание сверхбольших городских агломераций» и язвительных насмешек в адрес «буржуазных теорий ультраурбанизма, опрадывающих безудержный рост городов и считающих его спонтанным и неуправляемым. Во-первых, никто из авторитетных западных урбанистов не оправдывал неуправляемый рост промышленных агломераций. Во-вторых, проблема децентрализации Москвы вряд ли была (и остается) менее остра в сравнении с аналогичной проблемой Парижа. В-третьих, человечество, к сожалению пока не нашло по-настоящему эффективных мер борьбы с сверхконцентрацией производственных мощностей и населения в городах и мегалополисах.
Вместе с тем принимаемые экономические меры по ограничению роста городов все же приносят несомненный эффект, но подчас малоощутимый из-за невозможности, а то и нежелания оценить гипотетическую, полностью неуправляемую ситуацию. Во Франции – это «субсидии по децентрализации», распространяющиеся на фирмы, переводящие предприятия и конторы из Парижа; в Италии в отношении агломераций Милана и Турина действует практика антистимулов, предусматривающая обложение налогом фирм, реализующих проекты, имеющие негативные последствия в размещенческом плане и т.п.
Экономическое воздействие государства на региональные пропорции осуществляется в двух основных (отнюдь не единственных) направлениях:
1) ограничение строительства новых производственных объектов в регионах, нуждающихся, напротив, в децентрализации промышленности;
2) стимулирование создания производственных мощностей в слаборазвитых, депрессивных и во вновь осваиваемых регионах.
Как показывает опыт западных стран, ограничительная политика значительно менее эффективна стимулирующей. В числе экономических мер, направленных на ограничение экономической деятельности в регионах сверхконцентрации производства и населения – повышенные налоги на основные фонды и подоходный налог, различные штрафы, отказ в выдаче кредитов на новое строительство или расширение старого предприятия, установление премий за снос производственных мощностей в агломерациях, намеченных к «разгрузке».
Что касается экономического стимулирования, то оно обычно носит двоякий характер: либо прямой, либо косвенный. К наиболее распространенным формам прямого стимулирования относятся: льготная система кредитования и субсидирования фирм, создающих свои предприятия в «опекаемых» государством регионах, выдача безвозвратных ссуд на капитальное строительство, финансовое покрытие расходов, связанных с подготовкой рабочих и технического персонала, возмещение части расходов по перемещению производственных мощностей, установление налоговых льгот, а иногда – и полное от них освобождение на заранее оговоренный срок, введение ускоренной амортизации основных средств, отчисление на так называемое «истощение» недр, снижение тарифов на транспорт, электроэнергию и т.п.
Кроме прямой финансовой помощи государства используются различные формы косвенного воздействия на процесс упорядочения социально-экономического пространства. Это – специальные правительственные программы развития отсталых регионов, создание за счет государства инфраструктурных объектов (особенно шоссейных дорог), создание научно-промышленных комплексов, сооружение государственных предприятий, государственные заказы крупным фирмам, расположенным в «опекаемых» регионах и т.п.
Зарубежный опыт государственной региональной политики. При становлении российской региональной политики в рыночных условиях логично заимствовать ценный зарубежный опыт, особенно западноевропейских государств. Здесь региональная политика всегда базировалась на глубоких научных проработках, на результатах тщательной региональной диагностики и экспертизы. Нормальной реакцией государства на любые региональные «осложнения» было создание экспертных комиссий для непредвзятого изучения положения дел на месте с привлечением ведущих научных центров и отдельных ученых. В России же с ее обширными пространствами и множеством запутанных региональных «узлов» ученые-регионалисты практически никогда не были серьезно задействованы.
Можно выделить три важных положения общего характера:
1. Региональная экономическая политика является объективным структурным элементом хозяйственной деятельности всех государств мира. А особенно таких крупных и неоднородных территориальных образований как Россия, США, Канада, Австралия, Европейский Союз и др.
2. Растущая самостоятельность регионов в условиях демократии и «нормальной» рыночной экономики – необратимый процесс, давно проявивший себя на Западе и начинающий развиваться в РФ.
3. Множество теоретических и практических подходов к реализации идей, сформулированных западной регионалистикой, вполне применимы к российской действительности.
Каждая страна имеет свои особенности регулирования территориального развития. «В то же время, - как справедливо отмечают ведущие российские ученые, - при всей специфике имеется ряд общих черт и закономерностей, которые важно принимать во внимание».
Европейский Союз имеет весьма развитую и отвечающую вызовам современности экономическую политику в отношении регионов, т.е. политику в отношении административно-территориальных единиц суверенных государств – членов Союза. После создания в 1994 г. Фонда взаимодействия, целью которого было оказание поддержки не только отдельных регионов, но и целых государств, произошли важные изменения в развитии региональной политики европейских стран. Фонд осуществил финансовые вложения в развитие транспорта, проекты по защите окружающей среды в Ирландии, Португалии, Испании, что способствовало дальнейшему увеличению его роли.
В этот период основными принципами европейской политики в отношении регионов стали:
− максимально тесное сотрудничество и взаимопомощь;
− координация и взаимодействие между регионами отдельных государств;
− партнерство;
− финансовая поддержка наименее обеспеченных государств – членов Союза;
− осуществление региональной политики на основе созданной для данных целей Программы, по возможности – с максимально полным учетом мнений государств – членов Союза.
Главным инструментом региональной политики в Европе являются так называемые Структурные фонды, созданные с целью способствовать финансовому уравниванию развития отдельных регионов страны. Их основными задачами являются: стимулирование экономического развития регионов там, где это необходимо; поддержание экономических и социальных преобразований в наиболее приоритетных сферах; развитие политики в области занятости (реформы образования с целью его модернизации). Следовательно, региональная политика европейских государств широко использует такой инструмент, как финансовая помощь наименее развитым регионам страны с целью доведения уровня их развития хотя бы до средних показателей.
Важной составляющей региональной политики Европейского союза является развитие экономической интеграции государств-членов (преференциальные тарифные режимы, зоны свободной торговли, развитие общих рынков в тех или иных сферах, общая экономическая политика). Одной из важнейших проблем интеграции ЕС, и как следствие, проблемой региональной политики, является проблема языкового барьера.
Основными проблемами региональной политики Европейского союза считаются те, которые для нашей страны уже перестали восприниматься в качестве таковых ввиду их неизбежности:
− сильная дифференциация в уровне жизни различных регионов Союза. Ряд регионов отличаются более высоким уровнем безработицы – на решение данной проблемы направлена политика облегчения мобильности рабочей силы из одного государства в другое. Невысокие показатели экономического развития характерны для Южной Италии. Испании, Португалии. Восточной Германии, Греции.
− размеры Союза. Увеличение числа государств, входящих в Союз, сильно беспокоит членов ЕС, которые усматривают в данной тенденции угрозу экономическому росту объединению. Более того, нынешние размеры Союза уже многим кажутся чрезмерными.
Канада при численности населения в 35 млн человек по размерам территории (9,97 млн кв. км) занимает 2-е место в мире после России, по уровню социально-экономического развития и конкурентоспособности входит в число ведущих стран планеты.
Канада является федерацией 10 провинций, обладающих весьма широкими правами, а также территорий, находящихся под управлением центрального правительства. Сложносоставной характер Канадской Федерации, необходимость поддержки конкурентоспособных отраслей производства и сферы услуг, реализации активной внешней политики и другие факторы требуют активной роли государственного регулирования ключевых направлений экономического, социального, политического и культурного развития страны. Провинции управляются федеральными органами и службами, но имеют некоторые элементы самоуправления. Федеральное правительство назначает уполномоченных, несущих перед ним ответственность. Территории имеют территориальные собрания и избираемые ими исполнительные органы.
Наиболее актуальны для дальнейшего развития Канады две модели федеративного устройства. Во-первых, это вариант «ассиметричной федерации» (выделение неких приоритетов и привилегий отдельных регионов). Во-вторых, это «демократия согласования», которая возможна при наличии соответствующей воли и культуры ее субъектов и значительных финансовых средств.
Под оптимальным федеральным принципом многие канадские политологи понимают способ разделения властей, таким образом, чтобы центральное и региональные правительства в определенной сфере были независимыми, но действовали скоординировано.
В Канаде широко используется термин «фискальный федерализм», который представляет собой комплекс взаимоотношений между центром и регионами по поводу аккумулирования государством финансовых ресурсов, их перераспределения и использования (в России чаще используется понятие «бюджетный федерализм»). Канадский фискальный федерализм охватывает всю сферу взаимоотношений между центром и регионами по социально-экономическим вопросам. Фундамент для этих отношений составляют как законодательные акты и многочисленные долгосрочные соглашения, так и система регулярно проводимых консультаций и переговоров между полномочными представителями обоих уровней власти. Комплекс механизмов функционирования фискального федерализма в Канаде включает такие общие для многих федераций составляющие, как многоступенчатая система налогообложения, опирающаяся на свод соглашений между центром и провинциями по поводу раздела полномочий в сфере сбора налогов.
Помимо гармонизированной налоговой системы механизм фискального федерализма в Канаде включает трансфертные платежи двух типов. Во-первых, «выравнивающие платежи», с помощью которых федеральное правительство целенаправленно перераспределяет общегосударственные средства между «богатыми» и «бедными» регионами, с целью увеличить финансовые ресурсы менее развитых провинций. При этом регионы вправе расходовать поступающие средства по собственному усмотрению (конкретные цели не оговариваются). Во-вторых, целевые социальные трансферты, с помощью которых федеральное правительство оказывает финансовую поддержку провинциальным системам здравоохранения, образования и социального обеспечения для соответствия этих видов услуг определенным общенациональным стандартам.
Индия – федеративное государство (Союз 28 штатов в 2000 г.) с чрезвычайно сложной региональной структурой, сочетающей многообразный национально-этнический, кастовый, конфессиональный состав населения, резкие естественно-исторические различия, диспропорции уровней социально-экономического развития.
Региональная политика Индии уникальна по многообразию используемых мер, программ и планов развития. Ключевую роль в системе государственного регулирования экономики играет планирование. С 1950 г. в Индии принимаются пятилетние планы, включающие региональную часть, которые являются ориентирами для всех форм государственного воздействия на хозяйство: государственных ассигнований и капиталовложений, развития государственного сектора экономики, различных мер государственного регулирования – прямого и косвенного, физического (административного) и финансового.
Основой регионального планирования служит реорганизация административно-территориального деления. Штаты, число которых по мере развития и усиления национально-культурной идентификации индийских народов растет, по конституции не имеют права отделения от Индии. Вместе с 7 союзными территориями, управляемыми из центра они составляют 35 административно-территориальных образований высшего ранга, представляя административную основу регионального развития и планирования.
Конституция Индии обеспечивает положение сильного центра и автономию штатов. Определено размежевание полномочий Союза и штатов. Компетенция Союза включает перечень из 97 пунктов, охватывает функции обороны, отношения с иностранными государствами, развитие инфраструктуры, использование природных ресурсов и др. Компетенция правительства штатов обозначена 66 пунктами, куда относят обеспечение общественного порядка, местное самоуправление, здравоохранение, образование, сельское хозяйство, рыбный промысел, охрану дикой природы, рынки, театры, игорные дома и др. Совместная компетенция Союза и штатов (47 пунктов) связана с поддержанием общественного порядка, экономическим и социальным планированием и др.
Механизм финансовых взаимоотношений, определенный Конституцией, включает три канала финансирования штатов. Первый – рекомендации Независимой финансовой комиссии, которая определяет принцип распределения финансов между штатами и их направление на поддержку наименее развитых штатов. Второй – перевод финансов из центра для выполнения пятилетних планов штатов, при этом развитые штаты требуют выделять им большую долю финансов на основании собираемых ими налогов, отсталые настаивают на финансировании, в большей мере учитывающем необходимость сокращать бедность. Третий – федеральные министерства и ведомства, осуществляющие конкретные проекты на территории штатов.
В Индии постоянно ведутся работы по проблемам районирования для планирования, вырабатываются конкретные схемы районирования – специального, секторного, интегрального. Они базируются на оценке, мониторинге состояния природно-экологических ресурсов и социально-экономических условий. Индия обладает одной из самых разветвленных в мире систем научно-исследовательских учреждений и статистического учета.
В стране большое внимание уделяется местному самоуправлению и планированию снизу, сокращению межрегионального неравенства, рационализации природопользования на региональной основе.
Государственная политика Индии базируется на научно обоснованных региональных программах и планах развития, что обеспечивает (при преодолении многочисленных трудностей и противоречий) динамизм социально-экономического развития и интеграцию многонациональной страны.
Региональная политика, проводимая в странах с федеральным устройством государственной власти, представляет большой интерес для нашей страны: ее сильные государственнические начала, процесс перераспределения полномочий, «прозрачность» процесса распределения финансовых ресурсов между центром и регионами, объективность и открытость принципов и критериев, на которых базируется такое распределение, перестройка юридической базы в сторону их глобализации и интегрированности в систему мирохозяйственных связей и др.
Для российской экономики характерно большое разнообразие экономической, социальной и этнической ситуаций в отдельных регионах страны; регионы различаются как размерами экономического потенциала, так и способностью к саморазвитию в условиях новых экономических отношений. Производственно-отраслевые ориентиры территорий, сложившиеся в советский период развития, недостаточно стимулируют привлечение частных инвестиций, разработку и реализацию новых технологий. Все это определяет уникальность региональной ситуации в России, сложность использования имеющегося положительного зарубежного опыта в их разрешении.
Литература:
1. Андреев А.В. Основы региональной экономики: учебное пособие. – М.: КНОРУС, 2008.
2. Бурэ К.С. Зарубежный опыт регулирования региональной экономической политики на примере четырех государственно-правовых образований: Европейского союза, Испании, Италии, Бразилии / Проблемы государственной политики регионального развития России. – М.: Научный эксперт, 2008.
3. Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики: Учебник. – СПб.: Изд-во Михайлова В.А., 1998.
4. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т. Т. II. М.: Научный эксперт, 2008.
5. Ирхин Ю.В. Зарубежный опыт государственной региональной политики: канадские практики и российские условия / Проблемы государственной политики регионального развития России. – М.: Научный эксперт, 2008.
6. Конституция Российской Федерации.
7. Лапина Н.Ю. Политика централизации и ее последствия для российских регионов / Проблемы государственной политики регионального развития России. – М.: Научный эксперт, 2008.
8. Лексин В.Н. Специфика разработки и реализации государственной региональной политики в федеративной России / Там же.
9. Нисневич Ю.А. Унитарный синдром / Там же.
10. Региональная экономика и управление: Учебное пособие. – СПб.: Питер. 2008.
11. Региональное измерение государственной экономической политики России / Под общей ред. А.С. Малчинова. – М.: Научный эксперт, 2007.
12. Сдасюк Г.В.Региональная политика Индии: проблемы, достижения, противоречия / Проблемы государственной политики регионального развития России. – М.: Научный эксперт, 2008.
13. Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. – М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2007.
14. Хутин А.Ф. Проблемы государственной региональной политики в современных условиях / Проблемы государственной политики регионального развития России. – М.: Научный эксперт, 2008.
15. ФЕДЕРАЛИЗМ: Энциклопедический словарь. – М.: ИНФРА-М, 1997.
16. Фетисов Г.Г., Орешин В.П. Региональная экономика и управление: Учебник. – М.: ИНФРА-М, 2006.
17. Швецов А.Н. Региональная политика как инструмент трансформации экономического пространства страны / Проблемы государственной политики регионального развития России. – М.: Научный эксперт, 2008.
Контрольные вопросы:
1. Какой тип государственной региональной политики доминирует в России?
2. Сформулируйте цели и задачи региональной политики.
3. Что такое «федерализм»? Охарактеризуйте его модели в разных странах мира?
4. Каковы особенности федерализма в России?
5. Каков порядок разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами?
6. Проанализируйте этапы проведения региональной политики в западных странах.
7. Что такое канадский «фискальный федерализм»?
8. В чем особенности проведения региональной политики в Индии?
9. Насколько возможно использование зарубежного опыта проведения региональной политики в России?
