Форма государственного устройства

Традиционно в юридической науке в содержание понятия формы государственного устройства подавляющее большинство учёных включает характер взаимоотношения а) между составными частями государства и б) между центральными и местными (региональными) органами государственной власти. Кроме того, не являются принципиальными отличия «административно-территориальной (территориальной) организации государства» (М.И.Абдулаев, Ю.А.Дмитриев, В.М.Корельский и др.) от «административно-территориального (территориального) строения государства» (Р.А.Ромашов, В.Н.Хропанюк и др.), «территориального устройства государства» (В.Е.Чиркин), «деления государства» (М.Н.Марченко, С.В.Бошно, А.В.Малько и др.), «способа территориальной организации государства» (Т.Н.Рахманина, С.В.Бошно и др.) и «внутренней структуры государства» (А.В.Малько, И.В.Григорьева). Вместе с тем, некоторые учёные выделяют дополнительные содержательные характеристики данного понятия. Так, В.А.Четвернин говорит в контексте понимания формы государственного устройства об «уровне централизации государства», а Г.А.Борисов – о «порядке формирования территориальных единиц».

В рамках настоящего учебного пособия относительно понимания формы государственного устройства используется традиционный подход, основанный на особенностях межвластного взаимодействия в рамках государственного аппарата. Содержательными характеристиками данного понятия являются: 1. Способ территориального структурирования государства. 2. Характер взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти. Исходя из этого, под формой государственного устройства понимается межвластная характеристика функционирования государства, определяющая характер взаимоотношений между центральными и региональными органами государственной власти.

Содержание формы государственного устройства можно уяснить, исследовав степень концентрации власти у высших органов государственной власти государства; степень самостоятельности в принятии решений регионального органа государственной власти; принципы разрешения конфликтов компетенции центральных и региональных органов государственной власти; принципы преодоления коллизий в нормативном правовом регулировании общегосударственного и регионального уровней; степень обособленности региональной системы источников права; характер представительства интересов региона в центральных органах государственной власти.

Анализ данного критерия позволяет типологизировать государства в зависимости от формы государственного устройства. На разных этапах политико-правового развития государств происходит формирование различных форм территориальной организации государства.

По форме государственного устройства все государства делятся на унитарные и федеративные.

Унитарные государства (лат. unitas – единство, единственный) – это единые государства, в которых государственная власть носит централизованный неделимый характер. Унитарное государство является наиболее распространенной формой государственного устройства. Из 192 современных государств мира (членов ООН по состоянию на 1 сентября 2010 г.) 167 (87 %) являются унитарными государствами.

Государства с унитарной формой государственного устройства характеризуются следующими признаками:

1. Властные полномочия сосредоточены у высших органов государственной власти, которые реализуют эти полномочия от имени всего государства. Например, § 3 главы 1 Конституции Финляндии указывает: «Законодательная власть осуществляется Эдускунтой, которая также принимает решения о государственных финансах. Исполнительная власть осуществляется Президентом Республики, а также Государственным советом, члены которого должны пользоваться доверием Эдускунты. Судебная власть осуществляется независимыми судами во главе с их высшей инстанцией - Верховным судом и Верховным административным судом». Ст. 79 Конституции Белоруссии устанавливает: «Президент олицетворяет единство народа, гарантирует реализацию основных направлений внутренней и внешней политики, представляет Республику Беларусь в отношениях с другими государствами и международными организациями».

2. Региональный орган государственной власти принимает решения только в рамках, установленных центральной властью. Например, ст. 117*(27) Конституции Италии устанавливает: «Регламентарная власть принадлежит государству в сфере его исключительного законодательства, кроме сфер, делегированных областям. Регламентарная власть принадлежит областям во всех других сферах».

3. Конфликт компетенции между центральной и региональной властями разрешается в пользу центральной власти по правилам, установленным центром. Например, ч. 4 ст. 88 Конституции Казахстана устанавливает: «Решения и распоряжения акимов могут быть отменены, соответственно, Президентом, Правительством Республики Казахстан либо вышестоящим акимом, а также в судебном порядке».

4. Коллизии в нормативном правовом регулировании между источниками права центра и региона разрешается в пользу источников права, исходящих от центральной власти. Например, ч. 3 ст. 149 Конституции Испании регулирует: «Компетенция в вопросах, не включенных статутами об автономии, будет относиться к ведению государства, нормы права которого в случае конфликта имеют большую юридическую силу чем нормы автономных сообществ во всем, что не передано - исключительную компетенцию последних».

5. Региональная система источников права включена в единую систему законодательства. Так, ст. 94 Конституции Польши определяет: «Органы территориального самоуправления, а также местные органы правительственной администрации на основании и в пределах полномочий, содержащихся в законе, устанавливают акты местного права, обязательные на территории деятельности этих органов. Принципы и порядок издания актов местного права определяет закон».

6. Интересы региона представляются, главным образом, пропорционально численности его населения путём формирования высших представительных органов государственной власти. Например, ч. 2 ст. 129 Конституции Нидерландов определяет: «Депутаты советов избираются в соответствии с системой пропорционального представительства в порядке, установленном Актом парламента».

7. Порядок создания, изменения и ликвидации административно-территориальных образований, а также принципы их взаимодействия друг с другом определяются на высшем государственном уровне. Например, ч. 1 ст. 123 Нидерландов определяет: «Провинции и муниципалитеты могут быть упразднены и учреждены в соответствии с Актом парламента».

В зависимости от наличия либо отсутствия автономных образований в территориальной структуре унитарных государств, их следует подразделять на простые и сложные.

Простые унитарные государства представляют собой территориальную организацию государственной власти, в рамках которой административно-территориальные единицы не наделяются административной и элементами политической самостоятельности. Примерами таких государств могут служить Белоруссия, Польша, Вьетнам и др.

Наиболее сложное устройство характерно для государств, имеющих в своем составе политически или экономически автономные образования, близкие по своему статусу к субъектам федерации в федеративных государствах. «Автономия» (от древнегреч. «свой закон» - самостоятельность, самоуправление) в современных условиях предполагает учёт национальных, культурных, исторических, географических, бытовых и иных факторов в государственном строительстве. Такие особенности учитываются путём выделения особых территорий, которым предоставляется специфический режим по управлению вопросами местного значения, т. е. создаётся территориальная автономия.

Примерами такого рода государств являются: Украина (Автономная Республика Крым); Китай (5 Автономных районов); Великобритания (Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия); Дания (Гренландия и Фарерские острова) и др.

При этом такие автономии могут быть наделены частичной политической и полной административной самостоятельностью лишь при условии наличия незначительного числа населения и отдалённости от основной территории государства. Основная же часть территории и населения страны никакой степенью политической и административной самостоятельности по отношению к верховной власти не обладает.

В последнее время под влиянием национально-этнического фактора в целом ряде стран мира наблюдается тенденция построения территориальной структуры государства на принципе автономии. Это выражается в том, что вся территория страны состоит из автономных единиц. В связи с этим в юридическую и политическую науку был введён термин «региональные» или «регионалистские» государства. К государствам такого типа следует отнести Испанию, Италию, ЮАР, Шри-Ланку. «Однако наличие элементов политической автономии, развитого местного самоуправления и признаков территориального представительства в парламентах регионалистских государств не может изменить политико-правовой природы унитарного государства. Осуществление государственной власти и управления в нем организуется по принципам концентрации всех властных функций и полномочий законодательного (политического) характера на общегосударственном уровне. Суверенные полномочия в унитарном государстве в полном объеме принадлежат единой системе высших органов государственной власти. Территориальные (местные и региональные) образования и их органы не принимают участия в осуществлении суверенных прерогатив государства»[27].

В зависимости от степени участия населения в осуществлении региональной власти, унитарные государства подразделяются на централизованные и децентрализованные.

В децентрализованных унитарных государствах глава исполнительного органа государственной власти региона (глава региона) избирается населением соответствующей территории в рамках периодических выборов (Великобритания, Япония, Испания, Италия и др.). В централизованных государствах главы региональных администраций назначаются «сверху» правоприменительными актами общегосударственных органов власти (Нидерланды, Индонезия, Тайланд и др.).

Федеративное государство (лат. «foedus» - договор, союз) – это такое государство, в котором на основе законодательства установлена особая политико-правовая связь между федерацией и субъектами федерации, в рамках которой последние обладают определённой самостоятельностью и верховенством в решении вопросов, отнесённых к их ведению.

Государства с федеративной формой государственного устройства характеризуются следующими признаками:

1. Властные полномочия распределены между высшими и региональными органами государственной власти, которые реализуют эти полномочия от имени всего государства (федеральная власть) либо региона (органы власти субъекта федерации). Для системы органов государственной власти федеративного государства характерна двухуровневая структура, которая объединяет органы государственной власти федерации и органы государственной власти субъектов. Например, ч. 3 ст. 11 Конституции РФ устанавливает: «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

2. Региональный орган государственной власти самостоятельно принимает решения в пределах компетенции, установленной федеральной властью с учётом мнения представителей субъектов федерации. Взаимодействие органов государственной власти федерации с органами государственной власти субъектов осуществляется в соответствии с принципом разграничения предметов ведения (предметы ведения федерации, предметы совместного ведения, предметы ведения субъектов федерации) и принципом распределения полномочий. Например, ст. 73 Конституции РФ указывает: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

3. Конфликт компетенции между федеральной и региональной властями разрешается в соответствии с распределением компетенции, установленной, как правило, в Конституции. Следует учитывать, что иерархическая дифференциация отдельных полномочий государственной власти федерального центра и регионов не предопределяет делимость суверенитета федеративного государства и не предполагает абсолютизации региональной власти и регионального законодательства. Например, Поправка Х 1791 Конституции США устанавливает: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом».

4. Коллизии в нормативном правовом регулировании между источниками права федерации и субъекта федерации разрешается в пользу приоритета источников права, исходящих от центральной власти по предметам ведения федерации и по предметам совместного ведения федерации и субъектов федерации. В пользу приоритета источника права субъекта федерации такая коллизия будет разрешена в сфере реализации исключительной компетенции субъекта федерации. Так, например, ч. 5 ст. 76 Конституции РФ устанавливает: «Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон».

5. Региональная система источников права самостоятельна и может быть интегрирована в единую систему законодательства с учётом юридической силы актов субъекта федерации, принятых по предмету исключительного ведения субъекта федерации. При этом высшей юридической силой обладает федеральная Конституция, являющаяся ядром как федерального, так и регионального законодательства. Например, ч. 2 ст. 4 Конституции РФ устанавливает: «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации».

6. Интересы региона представляются как пропорционально численности его населения путём формирования высших представительных органов государственной власти, так и путём прямого представительства регионов в федеральных органах государственной власти. Так, интересы субъектов РФ на федеральном уровне реализует одна из палат законодательного собрания – Совет Федерации Федерального Собрания РФ, формируемая из представителей субъектов федерации. Так, ч. 2 ст. 95 Конституции РФ указывает: «В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Кроме того, органы государственной власти субъекта федерации принимают участие в федеральном законотворческом процессе, например, в виде участия в изменении федеральной конституции путём ратификации поправок. Так, ст. 136 Конституции РФ устанавливает: «Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации».

7. Порядок создания, изменения и ликвидации субъектов федерации, а также принципы их взаимодействия друг с другом определяются на федеральном уровне с учётом позиции субъекта федерации. Например, ст. 4 Конституции Бельгии устанавливает: «Границы четырех лингвистических регионов могут быть изменены или уточнены только законом, принятым большинством голосов в каждой лингвистической группе каждой из палат, при условии, что присутствует большинство каждой группы и общее число поданных голосов в обеих лингвистических группах достигает двух третей принявших участие в голосовании».

Исходя из того, что государственный суверенитет сосредоточен на федеральном уровне, субъекты федерации не являются суверенными образованиями и не обладают правом сецессии (правом на односторонний выход из состава федерации). Тем не менее, субъекты федерации, как и федерация в целом, обладают некоторыми элементами государственности (при отсутствии государственного суверенитета), что находит своё выражение в наличии у них различных атрибутов и признаков политической самостоятельности.

Следует отметить, что федеративная форма государственного устройства многообразна, а структура федеративных государств неодинакова. Фактически единая в своей основе сущность федеративного государства дифференцируется в зависимости от условий места, времени, политической, этнической, демографической ситуации. По состоянию на 1 сентября 2010 года в мире насчитывается 25 федеративных государств.

По способу образования субъектов различаются национальные, административно-территориальные и смешанные федерации.

В основу национальных федераций положен порядок формирования субъекта по принципу выделения титульной нации (Босния и Герцеговина, Бельгия, Эфиопия)).

В административно-территориальных федерациях основой общей государственности выступает единство политических, экономических, историко-культурных связей, объединяющих население субъектов (21 государство мира, включая США, Германию, Швейцарию и др.).

В смешанных федерациях субъекты могут быть образованы как по национальному, так и административно-территориальному принципу (в современной РФ республики, автономная область, автономные округа являются национальными субъектами, а края, области, города федерального значения – административно-территориальными). Российская Федерация фактически является в настоящее время единственной смешанной федерацией.

Структура различных федераций неодинакова. В зависимости от правового положения субъектов все федерации подразделяются на симметричные и асимметричные.

В наиболее простом варианте федеративное государство состоит из одинаковых (в смысле обладания политико-правовым статусом) субъектов (штатов, провинций, земель и т. д.). Такие федерации принято называть симметричными. Например, в состав Германии входит 16 равноправных земель, Австрии – 9 земель, Судана – 26 штатов, Танзании – 26 областей, Объединённых Арабских Эмиратов – 7 эмиратов, Ирака – 18 провинций, Федерации Сент-Кристофер и Невис – 2 острова, Федеративных Штатов Микронезии – 4 острова.

Юридически асимметричная федерация исходит из неравноправия ее составных частей. При этом нужно учитывать, что в структуре одних государств ассиметрия субъектов неравномерная, а в других – относительно равномерная.

Например, в состав США входит 50 штатов, Федеральный округ Колумбия и ряд зависимых территорий, в состав Мексики – 30 штатов и один Федеральный округ, в состав Бразилии – 26 штатов и один Федеральный округ, в состав Канады – 10 провинций и 3 территории.

В структуре ассиметричных государств второго типа различие правового статуса субъектов федераций заключается как в основаниях его создания, так и в относительном количественном паритете. Так, в состав Российской Федерации входят 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа; в состав Малайзии – 9 монархий (включая 7 султанатов, 1 королевство и 1 штат), 2 губернаторства и 2 Федеральных территории.

На различных этапах развития общества территориальная организация государства складывалась в иных формах, нежели унитария или федерация

Достаточно часто в юридической науке в качестве самостоятельной формы государства выделяют конфедерацию. Здесь сразу нужно разграничить конфедерацию как форму государства и конфедерацию как межгосударственное объединение. В рамках теории государства и права конфедерация рассматривается в первом значении. Следует учитывать, что конфедерация представляет собой союз государств, объединившихся для решения политических, экономических или социально-культурных задач и делегировавших часть своего суверенитета центральному органу межгосударственной власти. При этом только при условии членства в ООН конфедерация выступает в международных отношениях как государство. В настоящее время конфедеративных государств не существует. Последняя конфедерация прекратила своё существование в 2006 году после выхода Черногории из состава единого государства Сербия и Черногория.

В целом федеративные и авторитарные государства имеют как отличия, так и элементы сходства. Отличия состоят в различии источника власти (открытая элита – закрытая элита), степени отчуждения народа от участия в управлении государством (относительное – абсолютное), наличии политических свобод (ограниченное наличие – отсутствие), наличии экономических свобод (существенно ограниченное наличие – гарантированное наличие). Сходство заключается в ограничении идеологического и политического плюрализма, приоритете интересов государства над интересами личности, отсутствии реального гражданского общества. Тоталитарные и авторитарные режимы обычно называют недемократическими или антидемократическими. Из этого следует, что по всем основным параметрам они отличаются от демократических политических режимов.

Таким образом, современные государства характеризуются различным содержанием в сфере внешневластного взаимодействия государства и личности. Следует иметь в виду, что любое государство содержит набор специфических признаков, относящих его к тому или иному виду политического режима. Но вряд ли есть смысл говорить о существовании «чистых» форм политического режима.