Стадии правотворчества

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения).

Первой стадией правотворческого процесса является подготовка проекта.

Она начинается с этапа принятия решения о подготовке проекта. Существуют самые разнообразные способы принятия решения о подготовке проекта. Это может быть и результатом плановой деятельности правотворческого органа, и результатом инициативы должностного лица или любого иного человека. Причем совсем не обязательно оно должно исходить от субъекта права правотворческой инициативы. Итог первого этапа — формирование идеи нормативного акта.

Затем осуществляются предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. Выявляется общественная потребность в правовом регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Изучается состояние упомянутых общественных отношений, уровень их урегулированности действующими правовыми и иными социальными нормами, разрабатывается концепция и определяются цели акта. Результаты этой деятельности находят отражение в сопроводительных документах к проекту нормативного правового акта, которые представляются в правотворческий орган в процессе реализации права законодательной инициативы. Итог данного этапа – разработка концепции проекта нормативного правового акта.

Далее следует этап разработки первоначального текста проекта. С целью выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. На уровне подзаконных нормативных актов разработкой проекта может заниматься заинтересованный субъект, орган правотворчества или должностное лицо, специально созданная комиссия и т.п. К разработке проекта нормативного правового акта могут привлекаться заинтересованные ведомства, правоприменительные органы, научные и учебные учреждения, квалифицированные юристы, предприниматели и др.

После подготовки проекта наступает этап его предварительного обсуждения. Оно может проходить как всенародное обсуждение на собраниях и в печати (примером может быть обсуждение проекта Конституции СССР 1977 года), в сети «Интернет» (обсуждение проекта Федерального закона РФ «О полиции»); рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями и т.д.

Особой формой рассмотрения проектов нормативных правовых актов являются публичные слушания. Такая форма рассмотрения проектов нормативных правовых актов вводится впервые в нашем законодательстве о местном самоуправлении Федеральным Законом от 6 октября 2003 года (ред. 29 ноября 2010 г.) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Суть ее состоит в том, чтобы объединить усилия населения, депутатов представительного органа местного самоуправления, органов и должностных лиц местного самоуправления для коллективного обсуждения проекта нормативного правового акта. Между этими субъектами возникают нормотворческие отношения по рассмотрению проектов нормативных правовых актов. Инициатива в проведении публичных слушаний принадлежит населению, представительным органам муниципального образования и главе муниципального образования.

Одним из ключевых требований к проекту нормативного правового акта является необходимость всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизы.

После учета замечаний и предложений наступает этап окончательной отработки и редактирования проекта. Как правило, это делает разработчик проекта нормативного правового акта.

Второй стадией правотворческого процесса является правотворческая инициатива. Имея подготовленный проект, субъект права правотворческой инициативы вносит его в компетентный орган. Так, право законодательной инициативы предполагает наличие проекта нормативного правового акта. Его окончательный вариант вносится в официальном порядке в правотворческий орган от имени органа или организации, обладающих соответствующим правом.

Под правом правотворческой инициативы обычно понимают право на внесение проекта нормативного акта по определенному кругу вопросов в компетентный орган, полномочный принимать решение по этим вопросам и издавать данный вид нормативного акта.

Правом официального внесения законопроектов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (право законодательной инициативы), в соответствие со ст. 104 Конституции Российской Федерации обладают Президент России, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации — по всем вопросам, а также Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения.

В соответствии с Регламентом Правительства РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 (ред. от 15 мая 2010 г.), на рассмотрение в Правительство проекты актов и другие документы могут вноситься только членами Правительства, руководителями иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, или лицами, исполняющими их обязанности.

Третьей стадией правотворческого процесса является деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта.

После принятия проекта к рассмотрению, он включается в повестку дня заседания правотворческого органа, где и происходит обсуждение проекта. Эта стадия свойственна коллегиальному правотворческому органу. В случае возможности принятия нормативного акта единолично должностным лицом, обсуждение проекта не является обязательной стадией правотворческого процесса.

Затем проект официально принимается правотворческим органом или должностным лицом. Наиболее четко регламентирована процедура принятия закона. Основную роль здесь играют субъекты права на правотворчество. Это те компетентные органы и должностные лица, которые государство посредством законодательства наделило правом издавать нормативные правовые акты различного вида. Принятие подзаконных нормативных правовых актов может осуществляться как коллегиально (Правительство) так и единолично путем простого подписания (Президент, Министр, Губернатор и т.д.).

Четвертой стадией правотворческой деятельности является официальное оглашение принятого нормативного акта. Эта стадия завершается либо официальным опубликованием принятого нормативного акта в особых, предусмотренных законодательством печатных органах (специальные издания, газеты), либо его официальным оглашением в иной форме (в сети Internet, по телевидению, телеграфу, путем рассылки официальных текстов в заинтересованные органы и организации). Государство уделяет серьезное внимание официальному оглашению нормативных правовых актов — как законов, так и подзаконных актов. Так, неопубликованные законы не применяются, как не применяются и любые другие неопубликованные нормативные акты, если они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина (ст. 15 Конституции РФ). Этой цели служит и механизм государственной регистрации ведомственных нормативных правовых актов.

Необходимо отметить, что отдельные этапы правотворческой деятельности в зависимости от вида и значимости принимаемого нормативного правового акта могут быть упрощены, но в целом создание любого нормативного правового акта требует проведения правотворческим органом или должностным лицом комплекса последовательных действий по подготовке, корректировке проекта и приданию ему юридической силы.

Виды правотворчества

С учетом субъектного состава органов можно выделить такие разновидности правотворческой деятельности: государственное, санкционированное, народное.

Государственное правотворчество представляет собой деятельность органов государственной власти и управления, а также государственных должностных лиц в результате которой формируется система законодательства. Результат правотворчества государственных органов и государственных должностных лиц — законы или подзаконные нормативные правовые акты.

Негосударственное (санкционированное государством) правотворчество - это разрешенная государством правотворческая деятельность должностных лиц (руководителей предприятий, учреждений и т.д.) и различных органов (профсоюзы, политические партии, общественные организации и т.д.), результатом которой являются исключительно подзаконные нормативные правовые акты, носящие корпоративный, локальный характер.

Народное правотворчество (референдум) представляет собой волеизъявление граждан государства по поводу принятия нормативных правовых актов, затрагивающих наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни. С помощью референдума народ осуществляет свою власть непосредственно. Итоги референдума окончательны, не подлежат никакому утверждению и вступают в силу в день их опубликования. Нормативные акты, принятые путем референдума, обладают, как и законы, высший юридической силой. Путем референдума, например, 12 декабря 1993 года была принята Конституция Российской Федерации.

В зависимости от основания правотворчества различаются легальное и делегированное правотворчество.

Легальное правотворчество имеет место в подавляющем большинстве случаев, когда право правотворческого органа на принятие нормативного правового акта содержится в правовых нормах, определяющих его компетенцию.

Делегированное правотворчество имеет место тогда, когда орган правотворчества уполномочивает другого субъекта на принятие нормативного правового акта, не входящего в компетенцию последнего.

Так, Совет Министров СССР мог передавать часть полномочий по принятию нормативных правовых актов какой-либо общественной организации (профсоюзам) или политической партии (КПСС). Анализ конституционных положений показывает, что в различных странах неодинаково регламентируется вопрос о необходимости утверждения актов делегированного законотворчества парламентом. В этой связи, по мнению В.С.Троицкого, государства, допускающие делегированное законотворчество, можно разделить на четыре группы в зависимости от процедуры придания таким актам общеобязательной юридической силы.

1. Обязательное утверждение парламентом правительственных актов делегированного законодательства (Германия, Испания, Италия, Туркменистан).

2. Обязательное внесение в парламент акта делегированного законодательства, принятого правительством. Юридически значимым будет лишь решение парламента не утверждать акт делегированного законодательства (Франция).

3. Факультативность утверждения правительственного акта делегированного законодательства (Португалия, Молдова, Румыния).

4. Утверждение актов делегированного законодательства парламентом не предусмотрено (Армения, Казахстан).