Государство как основной субъект политического менеджмента в современной России

Одно из наиболее существенных значений понятия «государство» заключается в том, что государство — это центр системы публичного управления, представляющий собой совокупность институтов, полно­мочий, норм и символов, определяющих его место в системе публич­ного управления.

В этом качестве государство и его институты выступают наиболее значимым субъектом политического менеджмента. С другой стороны, любой иной субъект политического менеджмента — партии, политиче­ские элиты, политические лидеры, группы давления — в своем стрем­лении обеспечить средствами политического менеджмента реализа­цию своих целей не может не взаимодействовать с государством и его институтами.

На федеральном уровне государство как субъект политического менеджмента выступает как иерархически организованная система федеральных органов власти и управления и других структур, выпол­няющих управленческие функции в той мере, в какой они подчинены федеральному центру.

В современном федеративном государстве, включая и Россию, фе­деральный центр — система федеральных органов власти — не являет­ся единственным субъектом этой области политического управления. В реальном политическом процессе существуют иные субъекты по­литического управления, реализующие свою деятельность с санкции центра и под его гарантии. Эти субъекты структурируются, как прави­ло, в виде самостоятельных органов государственной власти и управ­ления по принципу классической триады: «самостоятельное формиро­вание — собственные ресурсы — собственные полномочия».

В самом общем виде такие относительно самостоятельные инсти­туты государственной власти могут относиться к одной из трех кате­горий. Во-первых, это система региональных органов государственной власти, формируемая на основе конституционных положений и уста­вов субъектов федерации. Во-вторых, отраслевые или функциональ­ные институты государственной власти и управления, сравнительно автономные по отношению к центру (министерства, агентства, службы и т. п.). Наконец, это общественные и частные институты и организа­ции, которые могут осуществлять функции публичной власти за счет делегирования или договора. С точки зрения политического менедж­мента любой из вышеописанных элементов может выступать в роли субъекта политического менеджмента, что предопределяет необходи­мость характеристики наиболее существенных форм их воздействия на политическое управление.

Отношения центра и периферии составляют основное содержание более общей проблемы территориального распределения власти. Эта проблема анализируется в рамках изучения частных форм территори-ализаций власти: федерализма и децентрализации.

Принципиальное значение для раскрытия природы публичного управления имеет распределение властных функций. Анализ сущест­вующих форм правления и государственных режимов дает основания для некоторых выводов относительно роли государственных институ­тов в политическом менеджменте.

Классическая концепция разделения властей, предполагавшая их строгую функциональную специализацию, наличие трех ветвей власти, их равенство и взаимонезависимость и т. д., сформировалась в основном в XVIII в. Сегодня она интересна преимущественно с исто­рической точки зрения и в качестве абстрактного символа демократи­ческого государства.

Но основные принципы концепции разделения властей (необхо­димость разделения властных ресурсов с целью предотвращения их монополизации и абсолютного политического господства и необходи­мость организационного и функционального обособления властных структур с целью более специализированного, профессионального и эффективного управления) в современном обществе приобретает совершенно иные формы, серьезно отличающиеся от представлений философов XVIII в.

Во-первых, важной характеристикой современного разделения властей является проявление тенденции к организации тесного взаи­модействия между исполнительной властью и законодательной. Само понятие «разделение властей» понимается скорее в духе релятивизма1 и сводится к особенностям некоторых национальных систем го­сударственного управления. Это находит свое отражение в широком распространении конституционной нормы о возможности роспуска парламента и вынужденной отставки правительства. Это объясняется необходимостью повышения эффективности государственного управ­ления, в частности при разрешении серьезных кризисов, но это суще­ственно расходится с классическими представлениями о взаимонеза­висимости властей.

Во-вторых, в современном политическом управлении констатиру­ется существенное усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего власти законодательной. В традиционной интер­претации разделения властей законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная — контролем и наказанием за их нарушение. Однако в со­временных условиях органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают до 80-90 % законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают точной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, само­стоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы «да — нет». Все это приводит к существенному росту объемов актов исполнительной власти, особенно в странах переходного типа (Россия и большинство стран СНГ).

Сложившаяся ситуация, помноженная на традицию патернализма, приводит к тому, что в настоящее время в России утвердилась тенден­ция роста значения в практике управления различных подзаконных актов: инструкций, ведомственных распоряжений, регламентов, из­дающихся органами исполнительной власти. Последние приобретают существенное значение в публичном управлении, что нельзя не учиты­вать в политическом менеджменте.

Таким образом, фактически исполнительная власть во многом бе­рет на себя исполнение законодательных функций. Это особенно ха­рактерно для России первого десятилетия XXI в. В результате — срав­нительно низкая эффективность функционирования законодательных и судебных органов государственной власти.

1 Релятивизм — философско-методологическая концепция, сторонники которой исходят из того, что все в мире относительно, абсолютизируют измен­чивость действительности и наших знаний о ней, преувеличивают относитель­ность и условность последних.

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Однако эти функции принципи­ально отличаются от представлений двухсотлетней давности. В совре­менных демократических государствах парламенты, уступая в пользу исполнительной власти законотворчество, одновременно с этим игра­ют все большую роль в качестве органов контроля за деятельностью исполнительной власти и в качестве общественной трибуны, предназ­наченной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, через деятельность специальных парламентских комиссий и т. д. Наконец, парламенты отчасти продолжают выполнять и представительские функции, донося до «центров принятия решений» голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь. Во многом именно уси­лением практического значения исполнительной власти в публичном управлении объясняется рост бюрократического аппарата, вынужден­ного брать на себя все больший объем управленческих функций.

В-третьих, важным обстоятельством властных отношений внутри современного государства является возникновение новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех ветвей государственной власти. Это особенно заметно в случае с Россией. В соответствии с действующей российской конституци­ей, президент страны не относится ни к одной ветви государственной власти, он находится как бы вне их. Президент России фактически яв­ляется самостоятельным центром власти, не сливаясь при этом с влас­тью исполнительной. Подобная ситуация с точки зрения разделения властей заслуживает особого внимания.

Анализ высших органов власти современных демократических государств показывает, что глава государства как самостоятельный и активный центр власти — скорее исключение, чем правило. В прези­дентских системах глава государства выступает во внутренних делах прежде всего как глава исполнительной власти, а не как самостоятель­ный субъект управленческих воздействий. В парламентских систе­мах глава государства лишен собственных полномочий, которые он мог бы осуществлять самостоятельно: он является лишь символом, за которым скрывается та же исполнительная власть, а самостоятельно выполняет лишь некоторые функции арбитража, опираясь при этом больше на убеждение, чем на принуждение. Глава государства может играть самостоятельную, не сводимую к функциям исполнительной власти роль лишь при смешанных формах правления, в условиях про­тивостояния президента и парламента.

В большинстве своем это явление временное, а не постоянное, как в России, что приводит к тому, что президент РФ и его администра­ция в некоторых отношениях дублируют деятельность других органов государственного управления (контрольные функции), а некоторые функции выполняют независимо от системы исполнительной власти (организация государственной службы, взаимодействие с местным самоуправлением и т. д.). Таким образом, если президент РФ и осу­ществляет руководство исполнительной властью, то это лишь одна из сторон его деятельности, не объясняющая всего объема полномочий. Российский президент фактически олицетворяет и новую, «прези­дентскую», ветвь власти, и исполнительную власть, фактическое руко­водство которой он осуществляет.

Помимо центральных органов государственной власти региональ­ные и местные власти также обладают также собственным набором компетенций и ресурсов, которые гарантированы законодательно и конституционно.

Все это укрепляет их самостоятельность и позволяет выступать реальным противовесом центральной власти, а следовательно, пре­допределяет их существенную роль в политическом управлении. Роль государства и его структур в политическом менеджменте де­мократического государства предполагает если не активное участие в процессах управления большинства граждан, то, по крайней мере, минимум понимания и поддержки с их стороны. Современное демо­кратическое государство как никогда ранее нуждается в таком пони­мании, поддержке и участии граждан в процессах управления, поиске наиболее эффективных путей и методов решения волнующих обще­ство, граждан задач и проблем. Выход из обозначившегося на рубе­же 70-80-х гг. прошлого столетия кризиса регулирующих функций государства специалистам видится сегодня в первую очередь в более активном привлечении общественных структур и граждан к процес­сам управления общественными делами. Положение и роль государст­венной власти становятся иными, чем они были ранее. В современных условиях востребовано такое государство, которое будет устанавли­вать правила и нормы, управлять в определенных сферах жизни, но в первую очередь оно будет создавать благоприятные условия для активной социальной деятельности и вовлечения общественности в управление государством1.

Изменение роли властных коммуникаций в процессах государст­венного управления, выработки и реализации политики предполагает адекватное изменение в роли и положении, методах и принципах дея­тельности политического менеджмента.

Эффективность политического менеджмента зависит от степени его соответствия содержанию постоянно изменяющихся политиче­ской науки и политической практики, от степени видоизменения их основных функций.

Применительно к России решающим фактором становления тако­го типа отношений между обществом и государством является, несом­ненно, изменение природы государства, превращение его в правовое государство, в котором закон, конституция, ограничивает всевластие государства, задает строго определенные рамки его компетенции, ста­вит государственные структуры на службу обществу и гражданам. Вторая характеристика государства, самым прямым и непосредст­венным образом влияющая на эффективность политического менедж­мента, — это уровень демократичности. Известно, что даже автори­тарные и тоталитарные режимы нуждаются в легитимности, а потому занимаются налаживанием диалога с обществом. Другое дело, какого типа эти связи. Только подлинно демократические режимы нуждают­ся в равноправном диалоге со своими гражданами, а это является уже специфической сферой деятельности политического менеджмента.

В настоящее время основным тормозом демократии становятся уже не отжившие формы государственной власти (монархия или олигархия), а формальный характер и нестабильность самой демо-кратии1.

Последняя характеристика позволяет дать достаточно адекватную оценку уровня демократичности российского государства. Формаль­ность демократии состоит в том, что создания демократических ин­ститутов и процедур (выборы; СМИ, неподконтрольные государству; наличие нескольких партий, соперничающих в борьбе за власть) еще недостаточно для утверждения подлинной и прочной демократии. Нужно наполнить соответствующим содержанием деятельность этих институтов. Речь идет прежде всего об изменении политической куль­туры и политической практики, формировании неписаных правил игры, устоев демократии, которые соблюдаются добровольно и не­уклонно всеми политическими акторами, реализуются в деятельности властных структур, политических элит, граждан.

В рамках содержания курса политического менеджмента особое значение приобретает проблема открытости власти, без чего не может сформироваться полноценная публичная сфера политики.

За последнее десятилетие в России существенно сузилась пуб­личная сфера. Очень многие важные решения в центре и на местах принимаются в «закрытом режиме». Административное начало в дея­тельности органов государственной власти превалирует над полити-ческим1. Это приводит к далеко идущим политическим последствиям. Одна из наиболее важных причин отчуждения граждан от институтов государства, представляющая для нас особый интерес, — это низкий уровень доверия граждан к институтам власти (кроме президента и премьер-министра РФ) и низкая эффективность предусмотренных законом возможностей и способов воздействия граждан на власть как непосредственно, так и через соответствующие структуры граждан­ского общества2.

В таких условиях граждане, их объединения предполагают искать иные способы и пути решения волнующих их проблем, нежели коор­динация и кооперация усилий с властными структурами. Мониторинг реформы государственной службы, в частности, показал, что большая часть современных чиновников вообще не приемлет любого контроля их деятельности со стороны граждан, объединений граждан, участия их в управлении. Более того, как отметил Ю. Красин, наметилась тен­денция трансформации публичных институтов из средства контроля власти обществом в инструменты контроля властью общества3. Это существенно сужает возможности для политического менеджмента в современной России.

Для равноправного, партнерского сотрудничества граждан и их объединений со структурами власти первые должны обладать реаль­ными ресурсами власти, испытывать доверие к ее институтам, обла­дать желанием и умением сотрудничать в решении волнующих их про­блем и вопросов с властными структурами.

Вне рамок правового государства становятся бессмысленными все рассуждения о правах и наличии властных ресурсов у объединений граждан, гражданского общества. В целом основой правового госу­дарства является абсолютное верховенство закона, конституции по отношению ко всем структурам власти — снизу доверху. Именно эти условия формируют основу эффективного применения политического менеджмента как инструмента решения конкретных политических задач1.

По данным исследований различных авторов, в сознании почти по­ловины наших сограждан уживаются две модели поведения по отно­шению к государству: патерналистская, унаследованная из прошлого, сохраняющаяся при этом в сфере «должного», и индивидуалистиче­ская, выступающая для большинства как навязанная обстоятельст­вами жизни, но все-таки принятая. Самостоятельность, имеющаяся у половины граждан страны, не привела к формированию индивиду­ализма, сочетающего личный интерес с ответственностью, а главное — способностью к объединению с себе подобными для организованной защиты своих и общих интересов.

Российская социокультурная модель взаимоотношений человека и общества предполагает приоритет общественных интересов, выра­зителем которых выступает государство (в мягкой форме), с правом личности «быть услышанной» и отстаивать свои интересы.

Дозрев до требования «быть услышанным», большинство россий­ских граждан еще не готово к тому, чтобы сделать следующий шаг — включиться в работу органов власти, взять на себя груз социальной ответственности2. Проблема демократизации государства упирается не только в чье-либо нежелание, но и в неготовность граждан вклю­читься в процесс управления и принятия решений органами власти и контроль за их исполнением.

Характеризуя роль политического менеджмента в деятельности государства и его структур, важно иметь в виду специфику и сущест­венное различие его применения в этих сферах, что является прин­ципиально важным. Отечественные специалисты не раз подчеркивали в связи с этим сущность политического неджмента как составной части системы управления. С позиций государственного управления нас интересуют отличия в использовании методов менеджмента в сфе­ре бизнеса и в политической сфере.

В государствах с рыночной экономикой конкуренция, спрос и пред­ложение господствуют и решающим образом определяют отношения экономических субъектов (даже при наличии определенных элементов государственного регулирования экономики). В политике и государ­ственном управлении рыночные отношения тоже имеют место, но они не являются ни определяющими, ни господствующими. Сущностную основу различий регуляции и управления в бизнесе и государствен­ном секторе предельно ясно сформулировал, на наш взгляд, американ­ский политолог Дж. Гордон в своей книге «Государственное управле­ние в Америке»: если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении — политической поддержкой граждан или отсутствием таковой. Соответственно конечной целью применения менеджериального подхода для коммерческих структур является удержание (расши­рение) спроса на предлагаемые фирмой товары и услуги, изменение их качества, номенклатуры и т. п. в соответствии с запросами покупателя.

В отличие от этого, возможная деятельность политических менед­жеров в структурах государственной власти напрямую связана с пред­ставлением различных сторон, компонентов, составляющих государ­ственных интересов. Они имеют дело не с индивидом — потребителем товара (услуг), а с гражданами, ассоциированными в какую-либо ор­ганизацию, или в качестве индивидуального политического субъек­та. Государственные интересы носят всеобщий характер. Ни одна из структур власти не имеет права отождествлять эти интересы с собст­венными интересами данной структуры (в противном случае часто го­ворят даже о приватизации самого государства).

Участие граждан в общественном управлении как непосредствен­ное, так и через систему выборного представительства своих интере­сов является неотъемлемым атрибутом демократического общества. Здесь государственная структура (в отличие от фирмы) не может про­извольно устанавливать свои правила игры в отношениях с общест­венностью, не может быть открыта в той мере, в какой она считает для себя нужным, не может принимать любое управленческое решение «в одиночку», не сотрудничая тем или иным образом с гражданами и их объединениями1. Решая с помощью PR-служб и иных структур управ­ления задачи информирования о своей деятельности, органы государ­ственной власти тем самым реализуют конституционные требования подотчетности и контроля граждан (объединения граждан) властных структур. В этом отношении возможностей граждан и их объединений влиять на структуры власти намного больше, чем в случаях с коммер­ческой фирмой.

Но у этой медали есть и другая сторона. Властные ресурсы граждан, их объединений несопоставимы с ресурсами государства — некоторое исключение составляют лишь действительно демократические об­щества либерального образца. Таким образом, позиции граждан и их объединений во взаимодействии со структурами власти реально мо­гут оказаться намного слабее, чем во взаимодействии с коммерческой фирмой. Государство, его структуры располагают гораздо больши­ми возможностями давления на граждан, чем коммерческая фирма. Вместо равноправного диалога здесь гораздо чаще может иметь ме­сто продвижение со стороны структур власти нужных ей установок и моделей поведения. Соответствующим образом модифицируются и технологии взаимодействия гражданина. Как говорил известный философ и политолог Эдгар Ален, самой эффективной является та­кая власть, которая получает одобрение свободного человека, точнее свободное одобрение свободного человека (курсив наш. — В. К., В. С.). Способствование свободному одобрению гражданами действий и по­литики структур власти, обеспечение поддержки властей конкретны­ми действиями граждан и является главной целью использования по­литических технологий в практике органов государственной власти. В современных условиях реализация этой цели возможна только при широком доступе к информации о деятельности органов власти. Вто­рая сторона этой открытости не менее важна: она заключается в спо­собствовании понимания гражданином действий и политики властей, возможности обсудить эти действия и политику, занять в отношении их определенную позицию, соответствующую пониманию граждани­ном собственных интересов, интересов общества и государства.

Специфика служб применения политического менеджмента в ор­ганах государственной власти и управления определяется не только своеобразием используемых технологий. Управленческий успех за­дается существом проводимой властью политики: если эта политика осуществляется в интересах большинства, в интересах значительной части граждан, то и сам механизм гармонизации интересов действу­ет эффективно. В этом случае формы и методы политического ме­неджмента становятся важнейшим компонентом управления вообще и административного управления в частности. Они естественно впи­сываются в систему управленческих действий. При таком подходе по­литические менеджеры в системе государственных органов, создавая определенные условия для принятия оптимальных управленческих решений, могут брать на себя упреждающую функцию разрешения конфликтных ситуаций и во многих случаях оказываются способны­ми активно влиять на реализацию принятых решений.

В любом случае профессиональная работа политических менедже­ров на должностях государственной службы — не вспомогательная, техническая служба администрации. Она — равноправный участник выработки, принятия и реализации управленческих решений, и в этом качестве учет ее корпоративных интересов, прямое включение в про­цесс управления обеспечиваются адекватным статусом службы в ад­министративной структуре или в политической организации, сово­купностью прав и обязанностей, позволяющих активно влиять на действия администрации или руководства.

Современная российская практика использования приемов по­литического менеджмента органами государственной власти весьма противоречива. В ряде случаев специалисты-политтехнологи привле­каются для пропаганды успехов администрации, где сама программа деятельности строится исходя из личных пристрастий и предложений главы администрации. В таком случае фундаментальные принципы политического менеджмента — согласование интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфликтов — трансформируют­ся в правила пропаганды и манипуляционные технологии. Совершенно очевидно, что работники государственных служб по взаимодействию со структурами гражданского общества, по связям с общественностью модифицируют привычные, традиционные политические технологии в зависимости о того, кто в данный момент является их партнером: не­коммерческая организация или политическая партия, профсоюзы или конфессиональное объединение, молодежные движения или ассоциа­ции местного самоуправления.

Вместе с тем системность включения органов государственной власти в публичный процесс обеспечивается устойчивостью, последо­вательностью, непрерывностью контактов, адекватностью избранных технологий, способностью реализовать принцип «гибкой техноло­гии», обеспечить переналадку всего механизма связей с общественно­стью в условиях реального политического процесса.

Важно иметь также в виду, что конкретный чиновник, работающий в этих структурах, действует под одномоментным влиянием разных факторов. С одной стороны, как государственный служащий он сле­дует предписаниям, вытекающим из закона о государственной службе и нормативов своего учреждения. С другой — выступает в роли поли­тического менеджера, представителя профессии, которая предполага­ет конвенциональные, подчас неожиданные приемы и формы обще­ния, своеобразные, часто основанные на специальных исследованиях решения, действия. Добиться сбалансированного соотношения этих различных векторов поведения бывает очень непросто, но именно та­кого рода деятельность может привести искомый результат: способст­вовать решению конкретной политической задачи при одновременном укреплении легитимности органа власти в глазах общества.

Вот почему в практике функционирования государственной влас­ти России формы и методы политического менеджмента находят все большее применение. Наиболее известные тому примеры последнего времени — разработка и реализация таких масштабных политических проектов, как создание по инициативе В. В. Путина Общероссийского народного фронта и Агентства социальных инициатив, проекты в сфе­ре молодежной политики, многочисленные проекты создания моло­дежных парламентов и правительств на региональном уровне и т. п.

Конечно, в условиях современной России любые проекты публич­ной деятельности даже с государственной поддержкой приживаются не без труда. Взять, к примеру, инициированные властью обществен­ные обсуждения законопроектов о полиции, об образовании и пр.

На практике зачастую велик соблазн опереться на чисто админи­стративные средства управления — распоряжения, приказы, указания. Власть потому и власть, что имеет возможность побуждать людей к тому или иному типу поведения, контролировать их действия и по­ступки.

Однако необходимость продолжения демократических преобразо­ваний в обществе, эволюции политической системы, реформирования государственной службы ставит властные структуры и политические организации России перед дилеммой: либо они преобразуются под ве­лением времени, либо отторгаются обществом, отчуждаются от людей и потому оказываются неспособными решать чисто управленческие задачи. В силу вышеизложенного роль государства и его структур как субъекта политического менеджмента существенно возрастает. На­личие практически во всех структурах исполнительной власти отде­лов и управлений по взаимодействию с политическими партиями, общественными движениями и органами самоуправления, наряду с PR-службами органов власти, создает организационную структуру политического влияния власти на общество. В ее рамках находят все большее применение современные формы и методы политического менеджмента.

Нельзя в связи этим не выделить аналогичную функцию государ­ства и с другой стороны. Речь идет о том, что в практике политическо­го менеджмента иные его субъекты — партии, элиты, лидеры — всегда встают перед необходимостью взаимодействия с органами государст­венной власти. При прочих обязательных условиях любой политиче­ский проект, независимо от конкретных политических целей, может принести наивысший эффект при наличии плодотворных взаимоот­ношений всех субъектов политического процесса с государственными структурами.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте основные функции государства как политическо­го института.

2. В чем заключаются управленческие функции государства?

3. В чем заключаются различия между государственным и политиче­ским управлением?

4. В чем заключается роль государства как субъекта политического менеджмента?

5. Что может являться объектом политического менеджмента со сто­роны государства?