Розвиток земельного права за часів СРСР

Дореволюційний період

Нормативно-правова основа. Одним з перших актів радянської влади став Декрет "Про землю'' від 26.10.1917 (передбачив скасування права власності на землю та запровадив принцип безоплатного землекористування; згодом став тлумачитися як такий, що запровадив націоналізацію всіх земель), який проте, поширив свою дію на Україну не одразу. Земельні відносини у розглядуваний період регулювалися насамперед актами Всеукраїнського ревкому: Основними засадами організації земельної справи на Україні від 20.01.1920, Законом про землю від 05.02.1920 (ці два акти мали декларативний характер), Інструкцією про попередній розподіл колишніх нетрудових земель України у користування трудового землеробського населення від 05.02.1920, Положенням про земельні відділи губернських, повітових і волосних виконкомів від 28.02.1920, Положенням про державні показові господарства від 01.05.1920, затвердженим наркомом землеробства. 26.05.1919 видано Декрет ВУЦВК "Про соціалістичний землеустрій і про перехідні заходи до соціалістичного землекористування", а 29.11.1922 Президія ВУЦВК затвердила ЗК УСРР.

Прийнято Інструкцію по застосуванню закону про землю та про порядок здійснення робіт по соціалістичному землеустрою на Україні від 27.04.1921 де передбачалися, зокрема, правила щодо ліквідації недоліків землекористування (черезсмужжя, вклинювання тощо). Цікаво, що у перші роки радянської влади звернення до звичаєвого права як до "дійсно народного права" стало одним з гасел доби. Звичаєве право відігравало важливу роль у регулюванні суспільних відносин у "буремні роки", за умов відсутності належного законодавчого регулювання. Невдовзі, проте, воно було практично повністю витіснено писаним правом.

Перерозподіл земель. Декрет "Про землю" від 26.10.1917 націоналізував землі удільні, монастирські, церковні, поміщицькі та передав їх у розпорядження рад селянських депутатів для надання трудящим. 19.02.1918 Декрет "Про соціалізацію землі" ліквідовує приватну власність на землю, проголошується передача усієї землі у власність трудового народу. Станом на 1924 р. селяни отримали 91,8 % загальної площі сільськогосподарських земель в Україні. Широкомасштабний процес обмеження і часткової ліквідації землекористування заможних селян (протягом нетривалого періоду у заможних селян в Україні було вилучено більше 4,1 мільйона десятин землі) ґрунтувався на нормуванні, що носило регіональний характер, при цьому рівність досягалася лише в межах окремих невеликих місцевостей. За Інструкцією Наркомзему України від 06.03.1919 з розподілу земель належало спочатку встановити межі волостей і визначити норми виділення землі; проте через нестачу землевпорядних кадрів розподіл конфіскованих земель проводився навесні 1919 р. самими селянами за рішенням сільських сходів, волосних зборів та повітових з'їздів за різними нормативами.

Оренда землі. У 1917 р. Декретом про землю було ліквідовано приватну власність на землю та заборонено її оренду, хоча оренда землі і продовжувала існувати у прихованих формах. Але вже у 1922 р. за гострої потреби в сільськогосподарській продукції радянський уряд був змушений дозволити оренду землі (ст. 89 ЗК УСРР). Граничний термін оренди залежав від виду сівозміни (наприклад, при багатопільній системі землеробства не міг перевищувати терміну двох сівозмін). У 20-х рр. минулого сторіччя ворендних правовідносинах було задіяно біля половини селянських господарств. Площа земельних угідь, що орендувалася селянством України, досягла максимуму у 1927 р. і становила 2.9 мли. десятин, але була майже вдвічі меншою порівняно з 1917 р..Були поширені і приховані форми оренди землі, наприклад, найом робітника з реманентом для обробітку землі і перевезення врожаю зі сплатою половини врожаю (по суті, це була оренда на кабальних умовах), т. з. '"супряга" (об'єднання дворів з різною забезпеченістю реманентом і робочою худобою, у якому слабка сторона оплачувала винагороду частиною врожаю).

Земельний кадастр. Земельний кадастр фактично ліквідується, лише у 1950-х рр. він замінюється на систему державного обліку земель.

Землеустрій. Поряд із забезпеченням зрівняльного перерозподілу земель, вживаються заходи щодо "остаточного реформування земельних відносин: 1) міжволосний розподіл земель; 2) розподіл земель у волості з відведенням селам, товариствам, артілям, утворення висілків на вимогу населення; 3) відведення земель державним і громадським установам, заводам, шахтам, фабрикам, дослідним станціям тощо; 4) відведення присадибних земель у сільській місцевості; 5) відведення земель селам і селищам міського типу; 6) уточнення меж між губерніями і повітами; 7) упорядкування земельного фонду, призначеного для розміщення переселенців.

Планування території населених пунктів. У 1926 р. Радою Праці та Оборони були видані 'Тимчасові будівельні правила і норми для будівництва житлових будинків і селищ", а 23.02.1928 постановою РНК УСРР було затверджено "Статут цивільного будівництва", у якому, зокрема, передбачалося функціональне зонування територій населених місць, оптимальні розміри садиб, кварталів, ширина вулиць, вимоги до озеленення тощо.

Вирішення земельних спорів. У прийнятих в перші роки після революції нормативно-правових актах не було прямої вказівки на підвідомчість земельних спорів, у зв'язку із чим протягом квітня-липня 1920 р. між Наркоматом землеробства і Наркоматом юстиції тривала суперечка щодо розмежування їх компетенції у справі вирішення земельних спорів. У результаті наркомати дійшли компромісної позиції (викладена у спільному роз'ясненні від 17.08.1920), за якою повітовим і губернським земельним відділам підвідомчі всі спори, що виникають під час землеустрою і виходять з його суті, крім спорів у існуючих трудових господарствах, які вирішуються народними судами. Земельні спори повинні вирішуватися земельними відділами відповідно до Тимчасового положення про народні суди УСРР та інструкції до нього.

Період колективізації

Правове закріплення колективізації. Заходи із колективізації, тобто об'єднання селянських господарств у колективні господарства (артілі), були передбачені затвердженим ЦВК СРСР Законом "Загальні начала землекористування та землеустрою" від 15.12.1928, Законом "Про заходи по соціалістичній перебудові сільського господарства в районах суцільної колективізації і по боротьбі з куркульством" від 01.02.1930, затвердженим ЦВК та РНК СРСР, постановою ЦВК та РИК СРСР від 03.09.1932 "Про створення сталого землекористування колгоспів. Примірним Статутом сільськогосподарської артілі, затвердженим РНК СРСР та ЦК ВКП(б) 17.02.1935, постановою РНК СРСР від 07.07.1935 "Про видачу сільськогосподарським артілям державних актів на безстрокове (вічне) користування землею".

Оренда землі. Вживаються планомірні кроки до викорінення оренди землі. Приймаються постанови ЦВК та РНК СРСР "Про заходи щодо зміцнення соціалістичної перебудови сільського господарства в районах масової колективізації та боротьби з куркульством", ВУЦВК та РНК УСРР "Про заборону оренди землі та використання найманої праці в індивідуальних селянських господарствах у районах суцільної колективізації". Слід врахувати, що у 1933 р. колективізацією в Україні було охоплено 69,5 %, на кінець 1934 -88 %, в середині 1935 - 91 % селянських господарств. У 1937 р. запроваджується практично повна заборона оренди: прийнято постанови ЦК ВКП(б) та РНК СРСР "Про заборону передачі в оренду земель сільськогосподарського призначення" та "Про заходи щодо охорони громадських земель від розбазарювання" (встановлювалася жорстка відповідальність за порушення заборони на оренду). Можливість оренди зберігалася лише у окремих, спеціально обумовлених винятках: наприклад, вона була передбачена п. 12 Положення про землі транспорту, затвердженого постановою ЦВК та РНК СРСР від 07.02.1933.

Динаміка колективізації. 1932 р. у колгоспах було об'єднано вже 14.5 млн. селянських господарств, колгоспи засівали 90 млн. га (куркулі -лише 1 млн. га проти 15 млн. у 1928 р.), організовано 2446 МТС, що засіяли більше 45 млн. га

Землевпорядне забезпечення перетворень. 03.09.1932 ЦВК та РНК СРСР прийнято постанову "Про створення сталого землекористування колгоспів", якою передбачалася заборона переділів землі між колгоспами, встановлювався порядок зміни меж колгоспів у зв'язку із укрупненням та розукрупненням. Постановою ЦВК СРСР "За доповіддю народного комісара землеробства СРСР т. Яковлєва Я. А. про укріплення колгоспів" від 30.01.1933 була встановлена обов'язкова вимога щодо запровадження до 1934 р. у всіх колгоспах сівозмін (п. 4 Постанови). Крім того, передбачалося затвердження для кожного району райвиконкомами "із затвердження крайових земельних органів обов'язкових для усіх колгоспів, колгоспників та одноосібників агрономічних правил, за недотримання яких передбачалася дисциплінарна відповідальність та "інші, більш серйозні стягнення". На жаль, цей, як на наш погляд, надзвичайно перспективний напрямок загальнообов'язкового, диференційованого по регіонам агротехнічного нормування у подальшому належного розвитку не отримав.Постанова РНК від 07.07.1935 "Про видачу сільськогосподарським артілям державних актів на безстрокове (довічне) користування землею" призвела до проведення у 1935-1937 рр. великих обсягів землевпорядних робіт, які остаточно ліквідували в Україні селянське землекористування.

Підсобні господарства. 07.09.1940 прийнято постанову РНК СРСР та ЦК ВКП(б) "Про організацію підсобних господарств городньо-овочевого і тваринницького напряму на підприємствах у містах і сільській місцевості", яка зобов'язувала директорів підприємств і місцеві радянські органи створювати підсобні господарства з метою постачання сільськогосподарської продукції заводським їдальням для потреб громадського харчування.

Присадибні земельні ділянки. Примірним статутом сільськогосподарської артілі 1935 р. передбачалося нормування розмірів присадибних земельних ділянок у статутах артілей. У подальших примірних статутах спочатку сільськогосподарської артілі, а потім і колгоспу тенденція до нормування розмірів присадибних наділів була збережена³²⁸.

Планування населених пунктів. У 1939 р. приймається перший загальносоюзний стандарт, що регулює санітарно-гігієнічний аспект планування та забудову населених пунктів: ОСТ 900014-39 "Санітарні норми та правила будівельного проектування", затверджений Комітетом у справах будівництва при РНК СРСР 14.02.1939, який запроваджує у законодавство надзвичайно важливий земельно-правовий норматив - норматив санітарно-захисних зон.

Велика Вітчизняна війна та повоєнний період

Особливості земельно-правового регулювання під час Великої Вітчизняної війни. З метою забезпечення армії та населення продуктами харчування при підприємствах та організаціях організовується широка мережа підсобних господарств, розвивається колективне та індивідуальне городництво. Виділяється від 0.12 до 0,25 га на сім'ю під городи. Здійснюються роботи із відновлення меж на звільнених територіях (Інструкція Наркомзему УРСР від 15.07.1944 «Про поновлення землекористування колгоспів у районах УРСР, звільнених від німецької окупації»).

Земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва. В Указі Президії Верховної Ради СРСР від 26.08.1948 '' Про право громадян на купівлю та будівництво індивідуальних житлових будинків", постанові Ради Міністрів СРСР від 26.08.1948 про порядок застосування цього Указу передбачалося нормування земельних ділянок для індивідуального житлового будівництва. Тенденція до нормування розмірів цих ділянок зберігалася і в подальшому.

Землевпорядне нормування. Відповідно до рішення Пленуму ЦК ВКП(б), який відбувся у лютому 1947 р., Закону про п'ятирічний план на 1946-1950 рр. передбачалося відновлення та введення правильних сівозмін із застосуванням у них травосіяння (із широким використанням травосумішей бобових, злакових багаторічних трав), використанням вчасно піднятих та добре оброблених парів"'. Між тим, однотипні сівозміни запроваджувалися у всіх господарствах, без врахування різниці у ґрунтах, забезпеченості кормовими угіддями тощо.

Укрупнення колгоспів. Укрупнення колгоспів відбувається у 1940-1960 рр., його правовою основою стала постанова Ради Міністрів СРСР від 30.05.1950 "Про укрупнення дрібних колгоспів і завдання партійних організацій у цій справі".

Земельний кадастр. Постанова Ради Міністрів СРСР від 31.12.1954 "Про єдиний державний облік земельного фонду СРСР передбачила запровадження обліку не лише кількості, але і якості земель та угідь, що стало вагомим кроком в напрямку запровадження повноцінного земельного кадастру.

Розвиток земельного законодавства після прийняття Основ земельного законодавства СРСР 1968 року

Оновлення земельного законодавства. Замість Закону '' Загальні начала землекористування і землевпорядкування" 1928 р. прийнято Основи земельного законодавства СРСР 1968 р., а на їх розвиток у 1970 р. ухвалений новий ЗК УРСР. У 1969 р. на III Всесоюзному з'їзді колгоспників приймається новий статут колгоспу. Примірний статут був обов'язковим не лише для колгоспів і колгоспників, а і для всіх суб'єктів, що вступали у правовідносини із колгоспами.

Агропромислова інтеграція. Черговим кроком, що мав забезпечити зростання сільськогосподарського виробництва, стала організація державних та міжгосподарських сільськогосподарських підприємств, передбачена постановою ЦК КПРС "Про подальший розвиток спеціалізації і концентрації сільськогосподарського виробництва на базі міжгосподарської кооперації та агропромислової інтеграції" (1976 р.). Ці дії спричиняли зміну у структурі землекористування і потребували землевпорядного забезпечення.

Підсобні господарства. Постановою Ради Міністрів СРСР від 17.10.1985 "Про підсобні сільські господарства підприємств, організацій, установ" визначено порядок створення підсобних господарств та надання їм у користування земельних ділянок.

Земельні ділянки для індивідуального житлового будівництва та присадибні ділянки. Розміри земельних ділянок нормувалися у ЗК УРСР 1970 р. (ст. ст. 78. 88. 106-1 та ін.), а згодом - і у ЗК 1990 р. (ст. ст. 56, 59, 52, 67 та ін.). Примірним статутом колгоспу 1969 р. (ст. 42) було передбачено нормування присадибних земельних ділянок, їх розмір не міг перевищувати 0,50 га (0,20 на поливних землях)^. Окрім виду землекористування, розмір земельної ділянки громадянина залежав від виду населеного пункту, членства у колгоспі, місця роботи особи, наявності спеціальної освіти, військового звання, входження ділянки до складу меліорованих угідь, тощо. Відбувається обмеження права землекористувачів на зведення житлових будинків та господарських споруд: згідно зі ст. ст. 100-102 ЦК УРСР, кожен громадянин мав право мати в особистій власності один житловий будинок або частину одного житлового будинку, розмір яких не міг без спеціального дозволу перевищувати 60 кв. м. житлової площі. Постанова ЦК КПРС від 14.09.1977 "Про особисті підсобні господарства колгоспників, службовців та інших громадян та колективне садівництво та городництво" закріпила також обмеження щодо кількості та площі господарських будівель і споруд. На виконання цієї постанови було прийнято постанову РМ УРСР від 18.01.1979 "Про перелік господарських і побутових будов і споруд, які мають будуватися громадянами на присадибних земельних ділянках і ділянках для індивідуального житлового будівництва".

Оренда землі. Із прийняттям Основ земельного законодавства Союзу РСР та союзних республік оренда була заборонена повністю. Така заборона була відтворена у ЗК УРСР 1970 р. (ст. 169).

Заборона оренди землі зберігалася до кінця 1980-х рр. Уперше це поняття було знову "узаконено" (на рівні загальних декларацій) лише у 1988 р. в Законі СРСР "Про кооперацію в СРСР" та у Примірному статуті колгоспу, прийнятому IV Всесоюзним з'їздом колгоспників³, Цьому передувало прийняття постанови ЦК КПРС та Ради Міністрів СРСР "Про додаткові заходи щодо розвитку особистих підсобних господарств громадян, колективного садівництва та городництва" від 19.09.1987, де колгоспам рекомендувалося, а радгоспам та іншим сільськогосподарським підприємствам дозволялося здавати землю в оренду. Правила про оренду землі були також передбачені в Основах законодавства про землю СРСР та союзних республік від 28.02.1990, які, щоправда, у зв'язку із розпадом СРСР діяли дуже нетривалий час. Повноваження щодо регулювання земельно-орендних відносин були передані Основами до відання союзних республік. Від положень про оренду землі варто відрізняти норми про т. з. "орендний підряд, вміщені, зокрема, у Основах законодавства про оренду СРСР та союзних республік від 23.11.1989. Незважаючи на свою назву, орендний підряд стосувався лише внутрігосподарських відносин з організації роботи на підприємстві та системи її оплати і не передбачав оренди землі.

"Квазісервітутні" відносини. Риси земельного сервітуту прослідковуються у праві користування землями загального користування фізичними та юридичними особами, що було передбачене ще ЗК УРСР 1970 р. У ЗК УРСР 1990 р. (у ред. від 13.03.1992) класичні сервітути були замінені т. з. "правилами добросусідства", які не вважались земельними сервітутами, хоча за змістом дуже до них подібні: напр., йдеться про обов'язок дозволяти власникам і користувачам земельних ділянок прохід до доріг загального користування; обов'язок не чинити перешкод у проведенні до суміжної земельної ділянки необхідних комунікацій та ін.

Прогнозування та планування використання земель. У 1970-і рр. до внутрігосподарського та міжгосподарського землеустрою додається нова функція управління - прогнозування та планування використання земель у Генеральних схемах використання земельних ресурсів, схемах землевпорядкування областей і районів та ін.

Земельний кадастр. 10.06.1977 прийнято постанову Ради Міністрів СРСР "Про порядок ведення державного земельного кадастру". На її підставі створена єдина загальносоюзна методика з оцінки земель".